【文章內(nèi)容簡介】 ? 第一 , 真誠地向有關當局和公眾負責 。 ? 第二 , 確認政權的公共價值 。 ? 第三 , 尊重和建立制度與程序以達成目標 。 ? 第四 , 確保相關利害人公平與充分地參與 。 ? 第五 , 尋求政策和方案執(zhí)行的成效 。 ? 第六 , 努力增進政府運作的效率 , 這項內(nèi)容建立了政權的合法性 , 符合公共資金的基本目的和來源 , 并關切自覺意識和能力 。 ? 第七 , 將政策和方案與公眾和參與者的自利結(jié)合起來 , 以免背離政策的基本目的。 ? 主觀責任的限制 ? 不論在什么情況下 , 尋求確保政府中的專業(yè)人員 (包括專業(yè)行政人員 ) 保持民主責任感的工作在持續(xù)。然而 , 作為一種取得公共利益的方法 , 這種處理回應性問題的途徑仍有某些限制。 ? 芬納 (Finer) 40 年前的論證仍然讓我們銘記于心 : 將事務放在官僚個人或?qū)I(yè)人員的手中與否并不能確保民眾的意志得到回應。 ? 當然 ,某些公共組織的成員 (也許甚至是大部分人 )會帶著對民主規(guī)范的適當關懷來行動 , 但其他人則不會。不論是出于個人利益的理由還是簡單地通過其對專業(yè)職責和責任的誤導性的感覺 ,少數(shù)人會不顧公共利益而行動 ,結(jié)果損害了公共利益。 ? 在芬納 (1972, )看來 , 這個問題很簡單 是公務員自己決定他們行動的 步驟還是由他們之外的體系來決定 ? 他的答案是后者 : 立法者應該被允許并真正被期望一一在仔細考慮現(xiàn)有技術狀況的基礎上 , 提供一種對其意圖 、 目的的精確界定 , 并對政策的執(zhí)行作經(jīng)常性的復審 。 只有通過民選官員對官僚的監(jiān)督與控制 , 才能對選民需求做出回應 。 ? 主觀責任感似乎已相當充分 , 但是更多的責任的客觀方式事實上仍是必要的 , 這樣可以保護社會利益免受政府專業(yè)人員的任意破壞 。 道德責任理論上來說是好的 , 但是政治上的責任在實踐中更是必需的 。 ? 盡管芬納的論證 , 尤其是關于立法者在處理具體事務上的能力 (或者 甚至是被期望這樣做 )的論證有一些夸張 , 但是他的分析仍然建議應該更 多地審視有關提升責任感的正式制度方法 。 代表性官僚與公民的參與這兩種途徑近年來已受到特別的關注 , 并顯示出此問題的理論重要性 (然而 ,對這兩種途徑的關注并不會減少其他的改革一一從監(jiān)察人員計劃 、 倫理委員會直至公共會議法的實際重要性 ) 。 代表性官僚 ? “ 代表性宮僚 ” 一詞是唐納德 金斯利 (J. Donald Kingsley明確提出的。他認為官僚機構做出的決定會更接近公眾的意愿 , 如果這些機構的職員能反映一般的人口統(tǒng)計學特性的話。金斯利希望 , 具有精英特性和較少階級偏見的英國文官能限制官僚被中上階級主宰的可能性。 ? 困難在于當一個代表較低階級的政黨上臺執(zhí)政后 , 其改革的努力往往受到頑固的公共官僚的百般阻撓。 ? 當代表性官僚的觀念被應用到美國經(jīng)驗中時 , 這一觀念更強調(diào)的是種族 、 性別和少數(shù)民族背景 , 盡管這一觀念認為從特定集團選拔出來的人將會以公共機構成員的身份代表那些集利益 。 由于種種原因 ,這種關于代表性官僚的邏輯似乎有些缺陷 。 _有關高級文官政策偏好的研究已經(jīng)表明背景與態(tài)度間的相關性是薄弱的 。 ? 我們不能假設來自特定集團的人事實上會代表那個集團的利益。他們代表官僚本身或其所屬的專業(yè)團體的利益 ,而非人口統(tǒng)計學意義上的利益。 ? 出于這些原因 ,代表性官僚的問題比其提倡者 [ 例如克里斯 CKrislov, 1974) ] 有時所了解的更為復雜 。 雖然代表性官僚作為確保性的方法有其限制 ,但我們不能因此去質(zhì)疑更大范圍的團體參與政府 的必要性 。 有些人認為對招聘 、 留任以及提高少數(shù)民族和婦女的地位 而采 取的照顧性行動無法保證官僚的代表性不是一種限制這些行動的充分理由 。 ? 首先 , 雖然這些人可能無法代表人口統(tǒng)計學意義上的團體在所有 問題 上的利益 , 但是他們的確可以在關鍵問題上代表這種利益 , 因此可對 大多 數(shù)人潛在的過分行為提供制衡作用。 ? 進一步說 , 這些人的參與為其他人供了象征性和實際性的信號 , 即決策制定的核心是可以接近的 , 當機構不一定被期望自動地對先前處于不利地位的集團利益做出回應時 , 這些機構是可以被影響的 , 至少會有些人愿意去聆聽。 公民參與和回應性的內(nèi)涵 ? 實現(xiàn)真正參與的重要努力當然是 20 世紀 60 年代初期才開始的。最大可能參與 “ 或 ” 廣泛的公民參與 的運動史已被諸多文件記載 , 在業(yè)需贅述。雖然公民參與的理念有歷史先例和穩(wěn)定的知識基礎 , 但是只有當公民參與被寫入1964 年所通過的經(jīng)濟機會法案的最后草案后 , 公民參與的理念才在該國家中得到特別的推動。 ? 然而 , 窮人參與反貧窮計劃的實際 運作很快成為一個逝去的問題 , 尤其是在窮人的積極參與和現(xiàn)存的權利結(jié)構發(fā)生沖突的情況下。 ? 不過 , 到那時這些沖突已被承認 , 公共參與的原則似乎已經(jīng)被建立。其他機構也已開始遵循經(jīng)濟機會辦公室的領導 ,并朝公民參與的目標努力。 ? 1966 年 , 公共參與方案的計劃與執(zhí)行已被列入示范城市條例中 ,這一做法至少部分與先前相關的城市更新中公眾參與咨詢的實踐相一致 。 ? 同樣地 , 地方學校委員會也開始認識到分權以及讓學生 、 老師和家長參與學校系統(tǒng)運作的需要 。 在大學層面 ,學生要求參與學校決策制定是 20 世紀 60 年代末至 70 年代初學生行動主義的核心內(nèi)容 。 ? 在所有這些情況下 , 人們?nèi)匀毁|(zhì)疑 , 實際的權力是否已被轉(zhuǎn)移至客戶代表 , 還是依然由那些早先控制組織活動的人所有。例如 , 后者是否會形成聯(lián)盟以保持他們對客戶代表的控制 , 或者他們是否會以其所擁有的技巧和技術知識 成為客戶代表團體的主宰 ? 在許多情況下 , 客戶代表如果沒有進入決策體系的政治技巧 , 他們便會很快獲得這些技巧并使其呼聲通常能有效地與大 多數(shù)敵對者相抗衡。但是 , 此類代表的權力或許被夸大了。 ? 盡管如此 , 但在許多嘗試吸納參與者的例子中 , 參與者的反對是如此強烈 , 以至于實際的和有意義的權力得以產(chǎn)生 。 無論是通過選拔特定類型的人成為公共組織的成員 , 還是通過外部組織對其行為的控制來尋求回應性 , 回應性問題應被視為任何現(xiàn)代公共組織理論的核心 。 如果公共組織被界定為試圖表達社會價值 , 那么其成員就承擔著盡其所能審視 、 理解和解釋公共價值的責任 。 ? 然而除此之外 , 有人認為公共組織成員還有責任去幫助公眾了解自己的需求 ,找出通常被隱藏起來的重要的需求 ,并表達自己滿足這些需求的愿望 ? 在這種觀點中 ,回應性的內(nèi)涵不僅僅對公共陳述的價值做簡單的回應 ,它還在某種程度上包含了將問題帶向?qū)徱?、 辯論和解決過程中的領導作用 。 ? 不過 ,我們所討論的回應性還有另外一層含義 : 民主社會中的回應性不僅包含尋求社會所想要的目的 ,而且還意味著以和民主價值相一致的方式來實現(xiàn)它 。 ? 比如 , 這個立場意味著我們不會以不正義的方式來追求正義 , 它也可能意味著我們不會通過不民主的 (精英的、層級的和權威主義下的 ) 組織來尋求民主的目的。 ? 為了滿足所有這些標準 ,我們需要一種與目前公共行政文獻中所記載的大不相同的民主行政理論。 ? 不過 種種跡象顯示 ,這一理論的研究仍在持續(xù)。 公共政策的有效性 ? 公共政策的研究者們除了關心回應性以外 , 還對政策決定以及政策執(zhí)行的有效性問題表示關注 。 ? 這一節(jié)將著重把政策分析領域作為改善政策決定的一種途徑 。 下一節(jié)將會審視在執(zhí)行過程中 , 把回應性與有效性問題予以整合的相關文獻 。 一般公共政策領域的研究就不在此贅述 。 但是在此領域的一些看來最直接地影響公共組織理論發(fā)展的重要主題被提到 。 具體來說 , 我們將關注更大政治體系背景中的公共政策以及當前對公共政策進行分析評估的方法 。 洛伊的利益集團的自由主義 ? 與那些鼓勵行政過程中應有更多代表者的主張相比 ,西奧多 洛伊 (Theodore Lowi) 在其所著的《 自由主義的終結(jié) 》 (1969) 一書中則認為 ， 事實上 , 回應性依賴于政府中有效性的恢復 。 ? 洛伊認為 , 20 世紀 60年代政府之所以大量擴張 , 是因為政治體系屈服于社會那些有能力將其觀點強加給政府的有組織的集團的利益 。 而政府也相應地認為應對這些集團所尋求的方案負責 , 并且設置大量的機構去執(zhí)行那些方案 。 ? 洛伊斷言 ， 這些機構有過多的自由裁量權 ,盡管它們通過聲稱代表民意來為其權力合法化找到借口 o ? 對洛伊而言 ,這種狀況逐漸破壞了有效政策規(guī)劃所需的形式與方向 , 它需要一個更合法或者更 “ 司法 ” 的民主制的發(fā)展。 ? 洛伊將我們目前研究政府的方法的根源追溯到了 20 世紀早期 , 那時資本主義的價值高歌猛進 , 大眾統(tǒng)治幾近滅絕。盡管社會工業(yè)化為一部分人帶來了物質(zhì)上的利益 , 但它亦產(chǎn)生了一系列其自身無法解決的問題。 ? 由于資本主義未能如其保證的那樣保護廣泛的社會利益 , 它想成為公共哲學的希望最終幻滅。 ? 它的替代者 ( 被洛伊稱之為 利益集團的自由主義 ) 有兩個相關的來源 并且它們彼此相互依存。 ? 首先是社會與政治過程中對理性的逐漸關切 , 而這種理性是由技術發(fā)展與工業(yè)組織所塑造的 。 韋伯曾探討過的社會的理性化在工業(yè)化的美國得到了生動的體現(xiàn) , 這一理性化強調(diào)階級與勞力的分工 。 但是理性化也意味著控制 ,意味著對人的管制與命令的能力以及機械的活動 。 按照這種邏輯 , 對個人特權的關切很快就被對社會控制的關切所替代 。 ? 在政府中 , 這種趨勢則支持政府扮演一個更為 積極 的角色 ,其行動旨在平衡勞資雙方以及技術與工業(yè)化之間潛在的不當發(fā)展 。 這種新的態(tài)度 ( 被稱之為國家統(tǒng)治至上 ) 特別是在羅斯福當政期間開始支配這個國 家大部分政治領袖們的思想 。 ? 影響新公共哲學發(fā)展的第二種趨勢則是日益興起的相互競爭的組織集團 , 它們都旨在提升各自的利益 。 勞資雙方是不用說的 。 ? 這種競爭的組織集團還包括種族團體 、 貿(mào)易協(xié)會 、消費者群體甚至宗教組織 。 政府自身也是這樣一個利益集團 , 或許它是最重要的一個 ,但仍然只是諸多利益集團中的一個而已 。 ? 對所有集團而言 , 行政的興起提供了特殊的支持 。 所有集團都分享行政與組織中的利益 , 所有集團都試圖將行政結(jié)構與程序強加于其內(nèi)部的運作中 , 并且盡可能地加諸它們所能控制的環(huán)境中 。 ? 這些由行政轉(zhuǎn)換為組織的集團現(xiàn)在成了關注的核心 , 相應地 , 這些組織與集團的相互作用變得日益重要 。 ? 確實 ,市場的競爭逐漸被集團間的競爭或者多元主義所取代 。 國家至上與多元主義這兩種趨勢的融合導致了利益集團的自由主義的興起 ,洛伊將其界定為 : 它之所以是利益集團的自由主義 ,是因為它對政府保持樂觀的態(tài)度 ,期望以積極 與擴張的態(tài)度來運作政府 。 它受高度的情感所激勵 ,并且抱著一股強烈的信念 ,那就是只要有利于政府的就必定有利于社會 。 它之所以是利益集團的自由主義 ,還在于它認為一個必需的而且好的政策議程應該讓所有組織化的利益都可以通過各種渠道得到表達 ,并且對它們的請求作出公正的判斷 。 政府的強制力 ? 洛伊 (1974) 在其他場合界定了政府的四種職能 : 管制職能 、 再分配職能 、分配職能以及憲法職能 。 這四種類型是根據(jù)政府權力的強制來區(qū)分的 : 強制性既可能是遙遠的 , 又可能是即刻的 。 它可能被直接應用 , 也可能通過環(huán)境來起作用 。 那些具有即刻與直接強制力的政策被稱為管制性政策 。 ? 管制性政策阻止個人的行動超過可以接受的限制 , 從人行為的刑法到對不公平的勞工運作與工作環(huán)境安全的聯(lián)邦禁令都是其限制范圍 。 ? 再分配政策雖是直接運用強制力 , 但卻是通過環(huán)境來執(zhí)行的 。 它們通常通過對某一集團課稅而為另一集團提供好處 。比如 , 福利 、 療以及房屋補貼等 。 ? 分配性政策 ( 它是聯(lián)邦政府中最常見的 ) 通常對個人的行為產(chǎn)生較為遙遠的強制性 。 這類政策通常用收租來提供個人的需求 。 ? 例如農(nóng)田補貼 ( 它可以提供好處 , 如果采取了某些行動的話 ) 、 環(huán)境研究以及政府保險 ( 如洪水保險 ) 。 ? 憲法性政策則是通過對環(huán)境的作用產(chǎn)生較為遙遠的強制力 。 這些政策很難加以界定 , 其范圍可以從立法機構的重新分配 ( 它與民眾間接相關 ) , 到國防政策 ( 它把政府看作是 多個