【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 性、靈活性、回應(yīng)性和創(chuàng)新性，以及能夠提供責(zé)任激勵(lì)和合作的參與式、扁平式組織結(jié)構(gòu)，不再追求普適的最佳組織規(guī)則和機(jī)械的組織效率。第六，在涉及公共事務(wù)和公共利益的領(lǐng)域，無論是否有無政府的參與，都必須保持開放性。只有經(jīng)過利益相關(guān)者的積極參與與公開討論，并經(jīng)過充分的談判、溝通、交換意見和彼此協(xié)調(diào)所達(dá)成的共識(shí)，才能最大限度地顯示、聚合公共需求和公共利益，提升公共利益分配的公平性、公正性和正當(dāng)性。5．公共性與管理性的有機(jī)統(tǒng)一首先，公共管理作為人類社會(huì)的一種管理活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)對(duì)私人部門管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒，以實(shí)現(xiàn)管理活動(dòng)的科學(xué)化。由于公共管理具有一般管理的基本內(nèi)容（如對(duì)公共組織的人、財(cái)、物、信息等內(nèi)部構(gòu)成要素的管理和外部環(huán)境要素的管理）、活動(dòng)過程（如有著規(guī)劃、決策、計(jì)劃、組織、溝通、協(xié)調(diào)、控制等管理環(huán)節(jié)）、活動(dòng)規(guī)律（如對(duì)人性的理解與各種管理制度的設(shè)計(jì)）、活動(dòng)目標(biāo)（如對(duì)效率、效果和績(jī)效的追求），管理的一般原則、技術(shù)方法“在任何地方管理都是相同的，公共部門和私人部門之間由于專門知識(shí)很容易相互轉(zhuǎn)換而非常相似”[34]。因此，公共管理強(qiáng)調(diào)以開放的視野，在技術(shù)操作層面廣泛借鑒私人部門成功的管理機(jī)制、管理技術(shù)與管理手段。自20世紀(jì)80年以后，伴隨著市場(chǎng)機(jī)制活力的重新崛起和企業(yè)管理機(jī)制對(duì)公共部門運(yùn)作所產(chǎn)生的示范效應(yīng)，以及實(shí)踐中的政府合同、政府公司、公共服務(wù)市場(chǎng)化的不斷涌現(xiàn)，通用管理學(xué)派提出的“向企業(yè)學(xué)習(xí)”的口號(hào)和新公共管理理論提出的“管理主義”，使得外部關(guān)系管理、戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、資源管理、項(xiàng)目管理、方案管理、績(jī)效管理、合同管理、質(zhì)量管理、靈活用工制、績(jī)效工資制、組織再造、顧客導(dǎo)向的組織文化、組織學(xué)習(xí)、知識(shí)管理等一系列新的管理理念、管理知識(shí)和管理技巧，開始引入公共部門。這一系列管理思想和管理實(shí)踐的變化，既糾正了傳統(tǒng)公共行政組織理論過于狹隘、內(nèi)視和古板的內(nèi)在缺陷，提高了公共部門的靈活性與回應(yīng)能力，同時(shí)也為公共管理人員提供了新的激勵(lì)與責(zé)任機(jī)制，最終促進(jìn)了公共服務(wù)質(zhì)量的改善與公共管理效率的改進(jìn)。其次，由于公共部門的特殊性，公共管理必須以“公共性”為移歸。公共管理事關(guān)公共利益的分配和公共資源的配置，體現(xiàn)著追求公共價(jià)值的民主過程和實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的政治過程，并涉及公共權(quán)力的運(yùn)用。因此，盡管“公共管理與私有管理在所有不重要的方面是大體類同的”，但兩者在許多重要的方面卻存在著重大差異，公共管理必須突顯自己的公共性。對(duì)此，阿利森認(rèn)為，如果只看到公共管理與私人管理的相似之處而忽視它們之間在一些重要方面的差異，把私人管理的方法和技巧直接移植到公共管理的任務(wù)中去的做法是錯(cuò)誤的。修斯也認(rèn)為，“如果不能證實(shí)公共部門對(duì)其自身的管理形式有著特殊的要求，任何類型的公共管理都會(huì)像傳統(tǒng)的公共行政一樣變成邊緣性的?！毙匏惯M(jìn)一步指出，由于公共部門決策的強(qiáng)制性、責(zé)任的普遍性、受政治議程和政治權(quán)力的限制、測(cè)量產(chǎn)出或生產(chǎn)力方面的模糊性、規(guī)模龐大而多元化導(dǎo)致的控制或協(xié)調(diào)的困難，使得它與私人部門存在著內(nèi)在的差異和與眾不同的管理特性。因此，當(dāng)把一般管理原則、私人部門的管理方法應(yīng)用于公共部門時(shí)，必須考慮公共部門的特定的公共價(jià)值、特定民主過程和公共任務(wù)的特殊性，以實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理過程中管理性與公共性的有機(jī)結(jié)合。三、由傳統(tǒng)公共行政到公共管理（一）理論的推動(dòng)從理論上分析，推動(dòng)傳統(tǒng)公共行政向公共管理模式轉(zhuǎn)變的理論基礎(chǔ)，主要有四個(gè)方面：（1）20世紀(jì)60—70年代，以沃爾多和弗里德里克森為代表的新公共行政學(xué)派對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式價(jià)值中立和狹隘內(nèi)視性的批判。一方面，他們?cè)趥鹘y(tǒng)公共行政的經(jīng)典目標(biāo)中增加了公平和民主的內(nèi)容，主張突破價(jià)值與事實(shí)、政治與行政二分法，強(qiáng)調(diào)把效率與公共利益、個(gè)人價(jià)值、社會(huì)公平、平等自由等價(jià)值結(jié)合起來，以突顯政府行政的“公共性”；另一方面，他們對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)“組織內(nèi)部”取向和狹隘理性主義的研究方式也提出了質(zhì)疑，主張發(fā)展分權(quán)和權(quán)力下放，建立動(dòng)態(tài)、開放的組織觀，以發(fā)現(xiàn)具有靈活性、變化能力的公共組織和政治形式。（2）20世紀(jì)60年代以后，以經(jīng)濟(jì)學(xué)方法研究政府管理及公共政策制定與執(zhí)行的公共選擇學(xué)派，系統(tǒng)地分析了“政府失靈”的表現(xiàn)及其根源。該理論認(rèn)為，由于政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”特性與政治市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性缺陷，決定了“政府失靈”具有必然性，而且政府介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的范圍越廣、干預(yù)程度越深，“政府失靈”就越嚴(yán)重。為此，該理論主張：創(chuàng)新政治技術(shù)，以提高民主憲政制度的效能；減少政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的控制，以恢復(fù)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)；改革賦稅制度，以控制政府權(quán)力和政府規(guī)模擴(kuò)張；破除政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，允許公眾自由選擇各種或公或私的服務(wù)機(jī)構(gòu)，以改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率；在公共部門推行分權(quán)化、公共服務(wù)組織的小規(guī)?；⒒謴?fù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以改善官僚體制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，等等。（3）20世紀(jì)80年代開始興起的新公共管理理論。盡管新公共管理理論是一系列創(chuàng)造性改革的通用標(biāo)簽，具有多種稱謂，但其核心精神是以私人部門管理的優(yōu)越性、公私管理的相通性為假定，將市場(chǎng)機(jī)制和私人部門管理策略引入公共部門，以重塑僵化、無能的官僚政府體制。具體意味著：“在僵化的缺乏回應(yīng)性的官僚體制中引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率；在政治和行政關(guān)系中引入經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場(chǎng)分析模式——公共選擇、協(xié)議契約、交易成本以及委托—代理理論；引入并廣泛運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)、基于績(jī)效的合同承包、公共服務(wù)供給、顧客滿意、市場(chǎng)激勵(lì)和放松規(guī)制等概念?！痹摾碚撝鲝垼和ㄟ^民營(yíng)化、市場(chǎng)檢驗(yàn)、公共服務(wù)的合同承包，以縮小政府職能范圍，建立顧客導(dǎo)向的企業(yè)家政府；同時(shí)，在政府部門引入商業(yè)管理理論、方法、技術(shù)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量與績(jī)效。市場(chǎng)導(dǎo)向與管理主義，成為20世紀(jì)80年代以來世界各國(guó)政府改革運(yùn)動(dòng)的綱領(lǐng)。（4）20世紀(jì)90年代中后期興起的“治理”理論。如果說上述三方面的理論所要解決的問題還具有局部性的話，那么，“治理”理論則從系統(tǒng)的觀點(diǎn)全面動(dòng)搖了傳統(tǒng)的公共行政模式。該理論以廣泛而綜合的理論為基礎(chǔ)，以公共事務(wù)的復(fù)雜性、多樣性、動(dòng)態(tài)性為依據(jù)，以核心價(jià)值和思想的多元化為追求，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化價(jià)值等諸多領(lǐng)域，對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與公民社會(huì)關(guān)系、政府內(nèi)部關(guān)系、政府組織體制、公共事務(wù)治理規(guī)則、公共事務(wù)治理操作手段等諸多方面，進(jìn)行了全方位的反思和探索，以尋求全面醫(yī)治現(xiàn)實(shí)問題、構(gòu)建公共事務(wù)良好治理的整體性思維框架。這種思維框架的總體特征是：跳出傳統(tǒng)狹隘的公私二元分離思維，擺脫政府與市場(chǎng)的狹隘單一理性，建立政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)三者相互依賴與多元合作的公共事務(wù)治理模式。盡管這一理論具有抽象性、綜合性與多層次性，在實(shí)踐中的發(fā)展也不像新公共管理運(yùn)動(dòng)那樣具有較強(qiáng)的可操作性，但其對(duì)公共管理長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的影響，卻是深遠(yuǎn)的。（二）實(shí)踐的發(fā)展關(guān)于公共管理的起源，如波茲曼所言：“若與公共行政或官僚制相比，更為模糊不清”。如同公共行政模式取代以前專制、隨意性、人格化的行政管理模式一樣，公共管理的產(chǎn)生與發(fā)展也是政府改革運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。自20世紀(jì)70年代末開始，全球范圍內(nèi)掀起了一股持續(xù)性的公共行政改革浪潮。這場(chǎng)政府改革浪潮的實(shí)踐動(dòng)因，則在于當(dāng)代世界各國(guó)政府普遍地遇到了前所未有的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)。政府規(guī)模日趨膨脹與財(cái)政壓力在過去的一百多年里，“國(guó)家在規(guī)模和任務(wù)方面都已經(jīng)夢(mèng)幻般地膨脹起來”。政府規(guī)模膨脹，不僅體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)和人員的增長(zhǎng)上，更體現(xiàn)在政府活動(dòng)范圍的增加、政府責(zé)任的加重、社會(huì)稅收和政府直接支配社會(huì)資源比例的大幅度上升、政府對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活控制力度的增強(qiáng)。政府規(guī)模的過度膨脹，不僅帶來了政府機(jī)構(gòu)的僵化和行動(dòng)遲緩，滋生大量的官僚主義，制造了大量的公共資源浪費(fèi)，而且還嚴(yán)重限制和削弱了市場(chǎng)活力，加重了社會(huì)公眾的賦稅負(fù)擔(dān)，降低了社會(huì)資源配置的整體效率。在這種情況下，世界各國(guó)的政府都面臨著類似的巨大壓力：要么通過減少社會(huì)福利來削減政府規(guī)模，要么通過增加稅收來滿足人們?nèi)找娑鄻踊墓残枨?。但現(xiàn)實(shí)中，無論減少福利還是增加稅收的改革行為，都會(huì)引起人們的強(qiáng)烈反抗。因此，在不降低社會(huì)公共福利的前提下，如何建立責(zé)任分擔(dān)、削減政府規(guī)模以緩解財(cái)政壓力的機(jī)制與方式，如向基層政府授權(quán)、向社區(qū)分權(quán)、國(guó)有經(jīng)濟(jì)的私有化、部分公共事業(yè)的民營(yíng)化、與私人部門合作提供公共服務(wù)、利用第三部門的力量提供公共服務(wù)、放松政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)制、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減冗員等，是各國(guó)政府改革首當(dāng)其沖的任務(wù)。2．傳統(tǒng)官僚制的管理危機(jī)在整個(gè)20世紀(jì)，盡管各國(guó)政府都一直試圖通過不斷改革和完善代議制民主體制下的政府官僚體制，以提高政府效率和政府治理能力，但在信息時(shí)代，通過完善官僚體制來解決政府危機(jī)的途徑已走入了“死胡同”。適應(yīng)工業(yè)時(shí)代需要、注重規(guī)則理性與分工的官僚制公共行政組織模式，在信息時(shí)代遇到了來自內(nèi)部組織管理和外部政策管理的適應(yīng)性危機(jī)，引發(fā)了人們的強(qiáng)烈不滿。對(duì)此，奧斯本和蓋布勒評(píng)價(jià)到：它在工業(yè)化時(shí)代提供了人民需要和期望的基本的、簡(jiǎn)樸的、千篇一律的服務(wù)，但其中央集權(quán)、層次繁多，在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的今天已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。它就像超音速噴氣式飛機(jī)時(shí)代里的大型豪華客輪，軀體巨大，行動(dòng)不便，價(jià)格昂貴，轉(zhuǎn)向十分困難。正因如此，“重塑政府”或“打破官僚制”，成為20世紀(jì)晚期對(duì)政府不滿意的最響亮口號(hào)。如何借鑒私人部門的管理策略與管理機(jī)制、利用信息技術(shù)全面再造傳統(tǒng)的官僚制組織分工與工作流程，以增加政府的靈活性和適應(yīng)能力，也成為當(dāng)代政府改革的重要內(nèi)容。3．政府的信任危機(jī)面對(duì)信息化和全球化所帶來的社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)型、社會(huì)一致性的解體和后現(xiàn)代文化的分裂、各種公共問題的日益復(fù)雜與惡化以及政府的無能為力，公眾對(duì)政府的效能與未來越來越不抱幻想與希望，政府面臨著前所未有的社會(huì)信任危機(jī)。正如華勒斯坦所言：“現(xiàn)在的人們通常是既依賴政府（幫助其克服困難），又指責(zé)政府邪惡、軟弱無力，其政策無益于民”。克林頓在1993年的一次改革演講中也指出：“我們不僅面臨著巨大的預(yù)算赤字和投資赤字，由于聯(lián)邦政府的績(jī)效赤字，我們還面臨著巨大的信任赤字。除非我們解決這一問題，其他問題都無從解決”。這種對(duì)政府的信任危機(jī)，直接導(dǎo)致了20世紀(jì)晚期“反國(guó)家主義”狂朝的出現(xiàn)，并加劇了社會(huì)公共生活的整體性危機(jī)。如何提高政府公共政策質(zhì)量、減少官員腐敗、轉(zhuǎn)變政府行為方式、改進(jìn)公共服務(wù)的品質(zhì)，以恢復(fù)社會(huì)對(duì)政府的信任、增加政府行為的合法性，成為各國(guó)政府改革的深層次任務(wù)?？梢?，推動(dòng)當(dāng)代世界各國(guó)政府改革運(yùn)動(dòng)的根本原因在于：全球化與信息化時(shí)代公共事務(wù)的日益復(fù)雜多變，具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)缺陷的政府壟斷公共事務(wù)的弊端已日益突顯，官僚制政府對(duì)日益高漲和多樣化的公共需求越來越難以滿足，公共事務(wù)陷入了“不可治理性”的危機(jī)。世界各國(guó)政府在政府與社會(huì)關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府內(nèi)部關(guān)系、政府組織管理機(jī)制等四個(gè)層面的一系列持續(xù)性的改革措施，推動(dòng)了傳統(tǒng)公共行政模式向公共管理模式的轉(zhuǎn)變。盡管各國(guó)政府改革的側(cè)重點(diǎn)與進(jìn)度存在差異，但從總體上看，西方國(guó)家公共管理的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一個(gè)階段是20世紀(jì)70年代末至80年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)。此時(shí)政府改革的主要方向是重新界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，表現(xiàn)為公共服務(wù)的私有化與民營(yíng)化、放松政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)制，以及在公共部門中引入企業(yè)管理技術(shù)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，建立親市場(chǎng)和顧客導(dǎo)向的政府。第二個(gè)階段是20世紀(jì)80年代至90年代“打破官僚制”、“重塑政府”運(yùn)動(dòng)。改革的焦點(diǎn)是關(guān)注官僚制政府組織運(yùn)行機(jī)制的有效性，如調(diào)整部門分工、減少管理層級(jí)、精兵簡(jiǎn)政、簡(jiǎn)化工作流程、撤消各種不必要的繁文縟節(jié)、更多地向基層下放權(quán)力或授權(quán)、推進(jìn)人事和預(yù)算管理制度改革，以增強(qiáng)政府運(yùn)作的靈活性與回應(yīng)性。90年代中期以后，這種改革視角的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向利用日益普及的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)來全面“再造政府”，即通過公共部門的信息化，全面革新政府的組織結(jié)構(gòu)與工作流程，建立集成化、無縫隙、虛擬化的政府運(yùn)作平臺(tái)，以提高政府管理與服務(wù)的效率，同時(shí)實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)與政府之間的民主互動(dòng)。第三個(gè)階段是20世紀(jì)90年代中期以后的“治理運(yùn)動(dòng)”。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)主要以英國(guó)為代表的“第三條道路”的崛起，改革的焦點(diǎn)是關(guān)注民間自治與公共參與的力量、超越意識(shí)形態(tài)的對(duì)立、建立政府與市場(chǎng)及公民社會(huì)的信任與合作。此時(shí)關(guān)注的焦點(diǎn)，是根據(jù)公共事務(wù)的復(fù)雜性、多樣性、動(dòng)態(tài)性，建立一個(gè)市場(chǎng)自組織、社會(huì)自治理、分層級(jí)的政府治理以及它們之間彼此有效合作所形成的復(fù)雜性、多樣性、動(dòng)態(tài)性的