【文章內(nèi)容簡介】 服務(wù)行業(yè)，如城市道路、供水、煤氣、地方性的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等，應(yīng)由地方政府履行國有資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)。 第三， 對于競爭性領(lǐng)域中的國有企業(yè)，中央政府應(yīng)履行大型企業(yè)，特別是支柱產(chǎn)業(yè)的大型企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的大型項目的國有資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)；地方政府則履行一般產(chǎn)業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中中小型競爭性企業(yè)的國有資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)。 （三）國家的公共管理職能、代表國家所有權(quán)的監(jiān)督管理職能、具體出資人職能的區(qū)分行使 第六條 國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，依法履行出資人職責(zé)。 第八條 國家建立健全與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督體制，建立健全國有資產(chǎn)保值增值考核和責(zé)任追究制度，落實國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。 第九條 國家建立健全國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度。具體辦法按照國務(wù)院的規(guī)定制定。 第十條 國有資產(chǎn)受法律保護，任何單位和個人不得侵害。 關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與國有資產(chǎn)出資人的設(shè)定，實際上是關(guān)于政府不同角色的劃分和設(shè)置，本質(zhì)是政府在國有財產(chǎn)投資經(jīng)營及其管理監(jiān)督中的定位問題。對此，首先要在觀念上區(qū)分國家（包括地方）的三種職能： 一是政府公共管理職能。 公共管理職能是 指政府依法處理社會公共事務(wù)、提供與分配公共產(chǎn)品和服務(wù)，以保障和增進社會公共利益的權(quán)力和職責(zé)，具體包括經(jīng)濟調(diào)控和監(jiān)管職能、政治職能、提供社會保障和公共衛(wèi)生等社會職能、資源和環(huán)境保護職能、文化管理職能，等等。政府作為社會經(jīng)濟管理者，應(yīng)是中立、公正、權(quán)威的裁判，一視同仁地對待所管轄的各個主體。政府承擔(dān)公共管理職能，要求承擔(dān)該職能的具體機關(guān)與其所管轄的主體不得有利益沖突，與其他具體公共管理機關(guān)、承擔(dān)國家所有權(quán)監(jiān)督管理職能的機關(guān)以及國有資本具體出資人之間不得發(fā)生角色錯位。 二是國有財產(chǎn)的總老板職能或者國有財產(chǎn)所有權(quán)的管理監(jiān)督職能 。 政府代理國有資產(chǎn)所有權(quán)的職能 是從政府的公共管理職能中分離出來的 ， 在社會主義市場經(jīng)濟及其法治條件下 ， 各種所有制在投資經(jīng)營和交易中應(yīng)當(dāng)是平等的 ，這就是兩種職能分離的客觀依據(jù) 。 政府代表國家所有權(quán)的管理監(jiān)督職能包括： 遵守憲法和法律 ， 制定有關(guān)國有財產(chǎn)利用 、 管理 、 監(jiān)督的方針政策 ， 監(jiān)督每一個掌管著一定具體國有財產(chǎn)的主體管好 、 用好該國有財產(chǎn) ， 任何主體用國有財產(chǎn)投資經(jīng)營的 ， 則監(jiān)督其依法當(dāng)好出資人或股東 、 維護好國家所有者權(quán)益 。 這就是 總老板的職能 ， 或者說抽象的所有權(quán)人職能 。 該職能也是要由具體的國家機關(guān)來承擔(dān)的 ， 按照各國通行的做法 ， 是由 財政部門 承擔(dān)這一職能 。按照法治要求 ， 承擔(dān) 國資總老板職能的機關(guān)不應(yīng)做企業(yè)的具體出資人或股東 ， 否則就構(gòu)成了利益沖突 。 從我國的實際看 ， 檢察 、 審計 、 行政監(jiān)察 、 公安 、 黨的紀(jì)檢等機關(guān)也都在各自職能范圍內(nèi)承擔(dān)著一定的國資總老板職能 。 三是國有主體作為企業(yè)、公司的具體出資人或股東的職能。作為企業(yè)的具體出資人或股東，也即 具體老板 ，是在工商局登記為企業(yè)出資人或者股東的主體，既可能是企事業(yè)團體，也可能是國家機關(guān)。對該職能的定位，概言之就是依法當(dāng)好出資人或股東，與私人一樣地投資經(jīng)營，也和私人一樣平等地適用企業(yè)、公司法，不但不給其任何特權(quán)，還應(yīng)當(dāng)額外接受承擔(dān)總老板職能的機關(guān)的監(jiān)管。同時應(yīng)當(dāng)注意： 第一， 任何國有主體投資經(jīng)營時，要做合法合格的出資人或股東，這既是權(quán)利又是義務(wù)，是國有主體對社會、對國家、對人民的義務(wù)。 第二， 凡依法不能夠或小宜做出資人或股東的，應(yīng)當(dāng)雷厲風(fēng)行加以改革，禁止公安機關(guān)、海關(guān)、工商行政管理機關(guān)、部隊等做出資人或股東，其他承擔(dān)公共管理職能的機關(guān)所轄眾多企業(yè)構(gòu)成利益沖突的，則應(yīng)堅決令其脫去出資人或股東身份。 第三， 要堅持國有和公有的原則，遏止以國有資產(chǎn)為小團體或個人不法謀取私利的行為。如任何國有主體投資經(jīng)營的，不得將所投資企業(yè)作為 “ 小金庫 ” 或違法亂紀(jì)的避風(fēng)港。這是國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的題中之義。 國家與國有企業(yè)的關(guān)系具有 三重性 。 首先 是具體國家機關(guān)或其他國有主體作為具體 “ 老板 ” 與其出資的企業(yè)之間的關(guān)系； 其次 是國家作為所有者或國有資產(chǎn)的 “ 總老板 ” 與任何占有、管轄一定國有財產(chǎn)的包括用國有財產(chǎn)出資的國有企事業(yè)機關(guān)單位之間的管理監(jiān)督關(guān)系； 最后 是作為社會經(jīng)濟公共管理者的具體國家機關(guān)與被管理的企業(yè)之間的關(guān)系。 構(gòu)建國有資產(chǎn)管理監(jiān)督和運營體制的基本框架，需要做到 “ 兩個分離 ” ， 即 政府社會經(jīng)濟公共管理職能與政府代表國有資產(chǎn)所有權(quán)的管理監(jiān)督職能（總老板）的分離；政府作為國有資產(chǎn) “ 總老板 ” 的職能與國有主體作為國有資產(chǎn)具體出資人或股東職能的分離。 按照 “ 兩個分離 ” 的原則，企業(yè)的定位是，在政府作為國家所有權(quán)代表和公共管理者的管理監(jiān)督下從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)股東或所有者利益最大化，兼顧其他利益相關(guān)者的利益。 因此，本法第 4條和第 6條規(guī)定由國務(wù)院和地方人民政府履行的 “ 出資人職責(zé) ” ，實際上是國資 “ 總老板 ” 的管理監(jiān)督職能，而非企業(yè)具體出資人或股東的職責(zé)。財政部門是同級政府專門承擔(dān)該職能的機關(guān)，如前所述，還有其他一些機關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)部分地承擔(dān)國資總老板的職能。 依法構(gòu)建國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度是國資總老板職能的重要體現(xiàn)。國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度是國家有關(guān)國有資產(chǎn)使用和管理的基礎(chǔ)性規(guī)定，主要包括以下幾個方面： 一是國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資制度。 主要規(guī)定對國有資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資的范圍、任務(wù)、目標(biāo)、方式、程序、法律后果和組織管理等。 二是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定制度。 主要規(guī)定國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的范圍、類型、依據(jù)、方法、程序、法律后果和組織管理等。 三是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。 主要規(guī)定對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的取得、變動和注銷進行登記的對象、內(nèi)容、條件、程序、法律后果和組織管理等。 四是國有資產(chǎn)評估制度。 主要規(guī)定國有資產(chǎn)評估的主體、客體、基準(zhǔn)時點、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序、收費、法律后果和組織管理等。 五是國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告制度。 主要規(guī)定對國有資產(chǎn)運行狀況進行統(tǒng)計、報告的類型、范圍、形式、內(nèi)容、方法、程序、組織管理和法律責(zé)任等。 六是國有資產(chǎn)糾紛處理制度。 主要規(guī)定國有資產(chǎn)糾紛行政處理的方式和程序。 七是國有資產(chǎn)流失查處制度。 主要規(guī)定國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式、構(gòu)成要件和責(zé)任追究，以及查處的機關(guān)、方式和程序。這也是與國家建立健全國有資產(chǎn)保值增值考核，落實國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任相關(guān)聯(lián)的。 國有資產(chǎn)是建設(shè)社會主義國家的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是提高人民物質(zhì)和文化生活水平的源泉，對國有財產(chǎn)的保護關(guān)系到我國國民經(jīng)濟的發(fā)展，國有資產(chǎn)保護正是本法立法的直接目的之一。事實上，保護國有資產(chǎn)是我國整個法律體系和各部門法的共同任務(wù)。如憲法對我國以公有制為主導(dǎo)的所有制、公共財產(chǎn)神圣不可侵犯作了規(guī)定；對國資的日常保護是民商法、行政法、刑法、訴訟及程序法的任務(wù)。行政法對國資的保護不僅僅是登記、行政救濟等，公安部門的效率和廉潔度更代表著國家和地方國資保護的水平；刑法中的貪污、侵占、盜竊、搶劫等罪和沒收、罰金等刑罰也是保護國資的利器。實行市場經(jīng)濟，也要發(fā)揮政府和社會成員的能動作用以彌補市場的不足，由政府和民間一同來提供道路、公交、教科文衛(wèi)等公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這就涉及到社會法和經(jīng)濟法對國資的保護。 本法主要針對實踐中存在的侵害國有資產(chǎn)的行為，規(guī)定了相應(yīng)的法律防范和制裁措施。 對涉及重大事項決定、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、與關(guān)聯(lián)方交易等與出資人權(quán)益關(guān)系重大、容易造成國有資產(chǎn)流失的幾個重要環(huán)節(jié)等，規(guī)定了有關(guān)條件和程序性規(guī)則，并完善了相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。具體規(guī)定將在后面闡述。 四、國有企業(yè)和國有經(jīng)濟的改革、發(fā)展 第七條 國家采取措施，推動國有資本向關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，推進國有企業(yè)的改革和發(fā)展，提高國有經(jīng)濟的整體素質(zhì)，增強國有經(jīng)濟的控制力、影響力。 （一）優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的必要性 我國的國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)在計劃經(jīng)濟時期基本形成，要按照建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的要求進行調(diào)整，形成比較合理的布局和結(jié)構(gòu)，任務(wù)還很艱巨。主要是國有經(jīng)濟的分布仍然過寬，相當(dāng)數(shù)量的國有資本并不處于關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域；不少企業(yè)處于虧損或微利狀態(tài)，積累了一批資不抵債、扭虧無望、喪失市場競爭力的企業(yè)；一些大企業(yè)業(yè)務(wù)龐雜、主業(yè)不突出、輔業(yè)包袱重，子企業(yè)的層級、數(shù)量過多，母公司對子、孫公司失控，是企業(yè)效率低下、國有資產(chǎn)流失的重要原因。對于這些問題，需要著力加以解決。 (二 )國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的方向與目標(biāo) 由我國的基本經(jīng)濟制度所決定，國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的目的，是鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，增強國有經(jīng)濟的控制力、影響力、帶動力，發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用；在調(diào)整和重組過程中，鼓勵非公有制企業(yè)通過并購和控股、參股等多種形式，參與國有企業(yè)的改組、改制和改造，進一步促進非公有制經(jīng)濟的發(fā)展。 從我國的基本經(jīng)濟制度和國有企業(yè)的實際情況出發(fā)，國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的主要目標(biāo)是： 進一步推進國有資本向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，加快形成 — 批擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和知名品牌、國際競爭力較強的優(yōu)勢企業(yè)；加快國有大型企業(yè)的股份制改革，完善公司治理，促進國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)投資主體多元化；大多數(shù)國有中小企業(yè)放開搞活。 到 2022年，長期積累的一批資不抵債、扭虧無望的國有企業(yè)政策性關(guān)閉或破產(chǎn)的任務(wù)基本完成。 (三 )國有資本的集中 國家采取措施，推動國有資本向關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中。對于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，在黨的十五屆四中全會 《 中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定 》 和國務(wù)院發(fā)布的 《 企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例 》 中作了原則性、概括性的表述。根據(jù)其精神，結(jié)合近年來的實踐， 2022年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院國資委 《 關(guān)于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見 》 （簡稱 《 指導(dǎo)意見 》 ）提出， “ 重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域主要包括：涉及國家安全的行業(yè)，重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要礦產(chǎn)資源，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。 ” 為了使重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域具體化，增強在實際工作中的可操作性， 《 指導(dǎo)意見 》還要求 “ 有關(guān)部門要抓緊研究確定具體的行業(yè)和領(lǐng)域，出臺相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)目錄。 ” 為了在實踐中做好國有資本向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中的工作， 一是 要對需由國有資本控股的企業(yè)，區(qū)別不同情況實行絕對控股和相對控股； 二是 對不屬于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)城的國有資本，按照有進有退、合理流動的原則，可以依法轉(zhuǎn)讓； 三要 積極穩(wěn)妥地推進該項工作，規(guī)范操作，切實防止國有資產(chǎn)流失。 （四）主要政策措施 ，增強國有經(jīng)濟控制力，發(fā)揮主導(dǎo)作用。 。 除涉及國家安全的企業(yè)、必須由國家壟斷經(jīng)營的企業(yè)和專門從事國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的公司外，國有大型企業(yè)都要逐步改制成為多元股東的公司。同時，要積極引入戰(zhàn)略投資者，支持資產(chǎn)或主營業(yè)務(wù)資產(chǎn)優(yōu)良的企業(yè)整體上市，鼓勵已經(jīng)上市的國有控股公司通過增資擴股、收購資產(chǎn)等方式將主營業(yè)務(wù)資產(chǎn)全部注入上市公司。 。一要 強強聯(lián)合，培育一批具有國際競爭力的特大型企業(yè)集團； 二要 積極推動應(yīng)用技術(shù)研究院所與相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)重組，促進研發(fā)與生產(chǎn)緊密結(jié)合，提高企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力； 三要 加快國有大型企業(yè)內(nèi)部調(diào)整、重組和整合，精簡組織機構(gòu)，減少管理層次，完善大企業(yè)母子公司體制，強化母公司在戰(zhàn)略管理、資本運作、結(jié)構(gòu)調(diào)整、財務(wù)控制、風(fēng)險防范等方面的功能； 四要 大力推動不具備優(yōu)勢的一般國有企業(yè)并入優(yōu)勢國有大企業(yè)，促進中央企業(yè)和地方企業(yè)之間的優(yōu)化重組，促進企業(yè)之間非主業(yè)資產(chǎn)的合理流動，向主業(yè)突出的企業(yè)集中。 、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營、合資、轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)、股份制和股份合作制等多種形式，繼續(xù)放開搞活國有中企業(yè)，建立劣勢企業(yè)退出市場的機制。 加大對虧損企業(yè)國有資本的調(diào)整力度，對由于經(jīng)營管理不善造成虧損的，要撤換負(fù)有責(zé)任的企業(yè)負(fù)責(zé)人；不屬于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的虧損企業(yè)，短期內(nèi)難以扭虧的，可以向各類投資主體轉(zhuǎn)讓，或與其他國有企業(yè)重組。對長期虧損、資不抵債、不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的企業(yè)和資源枯竭的礦山依法實施破產(chǎn)。 。 重點圍繞國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的方向和目標(biāo)，統(tǒng)籌安排收入和支出，保障和促進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組，提高企業(yè)核心競爭力。 第二講 履行“出資人”職責(zé)的機構(gòu) 一、履行“出資人”職責(zé)的機構(gòu)及“國資委”的性質(zhì)和地位 第十一條 國