【正文】 務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。 國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。 代表本級人民政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、部門，以下統(tǒng)稱履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。 (一 )我國國有資產(chǎn)投資經(jīng)營及監(jiān)管體制的沿革 從建國初期至今，隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的不斷變化，我國的國有資產(chǎn)投資經(jīng)營和監(jiān)管體制也在探索中趨于完善，大體上經(jīng)歷了四個(gè)階段。 （ 19491978年 )：國有資產(chǎn)投資和管理完全融于國民經(jīng)濟(jì)管理。 （ 19781993年）：以搞活國有企業(yè)為重點(diǎn)，國有資產(chǎn)管理融入企業(yè)改革實(shí)踐。 （ 19932022年）：確定國有企業(yè)改革方向，探索國有資產(chǎn)管理體制。 （ 2022年以后）：以國有資產(chǎn)投資經(jīng)營及管理監(jiān)督體制改革推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展 (二 )我國國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位 “ 監(jiān)督管理 ” 機(jī)構(gòu)的定位 黨的十四屆三中全會第一次提出政資分開，即政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開，隨后在 《 企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例 》 中也作了相應(yīng)的規(guī)定，并相繼設(shè)立了各級國資委。對國資委的定位是本級政府的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，作為 “ 國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu) ” 。它將 “ 管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合 ” ， “ 履行出資者職責(zé)，享受所有者權(quán)益 ” 。所以它 承擔(dān)的只應(yīng)當(dāng)是某級政府之下第一級或最高一級的出資人角色 。代表國家所有權(quán)的 “ 總老板 ”管理監(jiān)督職能則應(yīng)由同級政府承擔(dān)，其專責(zé)職能部門只能是財(cái)政機(jī)關(guān)，其他相關(guān)機(jī)關(guān)也部分地承擔(dān)這種職能。因此，當(dāng)前國資委名稱中的 “ 監(jiān)督管理 ”字樣名不副實(shí)，反映了在政府如何當(dāng)老板的問題上，迄今認(rèn)識仍不到位。 就一級政府的第一級出資人角色而言，國資委以特殊企業(yè)或非政府法定機(jī)構(gòu)的形式存在最合乎其職能承擔(dān)的要求，但現(xiàn)行體制下國資委卻有著多重身份，在國資監(jiān)督管理中同時(shí)扮演了不同的角色。以國務(wù)院國資委為例，它作為 “ 國務(wù)院正部級直屬特設(shè)機(jī)構(gòu) ” ，除了充當(dāng)出資人外，還具有總老板職能和一些公共管理的行政性。 第一， 國資委依法有權(quán)對違反國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)的個(gè)人和組織進(jìn)行檢查、揭露和處理，有權(quán)就貫徹國有資產(chǎn)法律法規(guī)制定相關(guān)政策、規(guī)章，有權(quán)指導(dǎo)和監(jiān)督下級政府國資管理部門的工作，這些都屬于代表國家所有權(quán)的一般管理監(jiān)督職能。 第二，國資委自身定位有所交叉。 國資委 “ 三定 ” 方案中規(guī)定了國務(wù)院國資委承辦國務(wù)院交辦事項(xiàng)，如中央企業(yè)安全生產(chǎn)工作，維護(hù)企業(yè)穩(wěn)定和企業(yè)職工合法權(quán)益專項(xiàng)治理工作，中央企業(yè)自主創(chuàng)新協(xié)調(diào)監(jiān)管工作，協(xié)調(diào)中央企業(yè)人才工作，指導(dǎo)監(jiān)督中央企業(yè)保密工作，指導(dǎo)監(jiān)管國資委直屬和直管協(xié)會及部分中央企業(yè)所屬出版社和出版物工作等。這些都屬于政府的社會經(jīng)濟(jì)公共管理職能。國資委承擔(dān)的產(chǎn)權(quán)登記管理職能，面向社會，也具有部分公共管理職能的性質(zhì)。而且，國資委還承擔(dān)離退休干部管理保障，管理其所出資企業(yè)的工會、統(tǒng)戰(zhàn)、婦女、青年工作等。 第三，部門協(xié)調(diào)合作中體現(xiàn)的社會經(jīng)濟(jì)管理職能。 在工作中，國資委必須協(xié)調(diào)與規(guī)劃、財(cái)政、稅收、金融等其他部門的關(guān)系，為國有資產(chǎn)管理提供宏觀指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和信息服務(wù)，影響相關(guān)部門出臺優(yōu)惠政策支持國資委的規(guī)劃和政策。其中也存在政府的社會經(jīng)濟(jì)公共管理職能與國資具體出資人職能在角色或利益上的沖突。 以上情況顯示，國資委實(shí)際上沒有落實(shí)政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開的初衷，更未能體現(xiàn)在國有財(cái)產(chǎn)投資經(jīng)營中政府的總老板職能與具體老板（出資人或股東）職能應(yīng)當(dāng)分開的道理，在角色定位上存在著矛盾。 國資委的多重角色，從根本上說是由我國處于向社會主義市場經(jīng)濟(jì)過渡的階段、 “ 摸著石頭過河 ” 的特殊性所決定的。其中既有認(rèn)識需逐步到位、也有實(shí)際工作中不得已遷就現(xiàn)實(shí)的問題。 “ 出資人 ” 的應(yīng)然定位 國家所有權(quán)需由特定的國家機(jī)關(guān)來代表、行使，其中 既有代表國家所有權(quán)的管理監(jiān)督職能，也有具體的出資 人職能，兩者應(yīng)當(dāng)分開由不同的主體承擔(dān)。 國有財(cái)產(chǎn)“ 總老板 ” 是國有制高度發(fā)展條件下從國家的公共管理職能中分離出來的，其性質(zhì)從根本上說仍屬政府社會經(jīng)濟(jì)公共管理職能的一部分。而作為出資人的職能，則與一般公民、法人作為出資人無異，只不過出資主體代表的是國家所有權(quán)、出資則屬國有資本而已。以往我國國有企業(yè)改革走過的曲折道路說明，由政府以行政管理的方式行使出資人職能必然造成政資不分、政企不分，權(quán)責(zé)不明、責(zé)任不到位。只有純粹的國有資本 “ 出資人 ” ，將其與代表國家所有權(quán)的管理監(jiān)督職能和政府公共管理職能分開，才能克服以往國有企業(yè)和國有資產(chǎn)運(yùn)營監(jiān)管中的各種弊端。 但是，這樣一個(gè)出資人的角色是否適宜由 國資委 來承擔(dān)，在立法的過程中存在爭論。對于國資委的定位，即其 究竟應(yīng)充當(dāng)監(jiān)管者還是出資人是爭論的焦點(diǎn)。 從 《 企業(yè)國有資產(chǎn)法 》 的立法旨意和條文來看，國資委將是一個(gè) “ 干凈的 ” 出資人， 把國資委的總老板職能和權(quán)力剝離出去，由政府財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)構(gòu)、檢察機(jī)關(guān)、人大及其常委會、社會機(jī)構(gòu)等承擔(dān)。我國的國有資本分布廣泛，企業(yè)形態(tài)多種多樣，直接支配者眾多，為了保證國有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的統(tǒng)一行使，國務(wù)院在政府系統(tǒng)內(nèi)需要能夠利用行政體系、運(yùn)用行政權(quán)力、采取行政手段對國有財(cái)產(chǎn)實(shí)施自上而下的管理和監(jiān)督。這種職能應(yīng)由行政機(jī)關(guān)來履行，而不應(yīng)由以民事主體身份行事的機(jī)構(gòu)來履行。特設(shè)機(jī)構(gòu)履行的只應(yīng)是出資人（民事主體）的職能，行使的是出資人的民事權(quán)利。 對本法將國資委定位為出資人的做法，學(xué)術(shù)界持有 異議 ，主要原因在于以下 三點(diǎn) ： 第一，國資委行使龐大國資的出資人職責(zé)，無法分散經(jīng)營分險(xiǎn)，難以承擔(dān)責(zé)任。 如果國資委被定性為 “ 出資人代表 ” ，按市場經(jīng)濟(jì)及其法治要求，無論是國有資本的 “ 出資人代表 ” ，還是私人資本的 “ 出資人代表 ” ，都不僅要有運(yùn)營資本和通過資本聯(lián)系控制企業(yè)的專業(yè)能力，而且要有承擔(dān)民事賠償、行政處罰和刑事責(zé)任的能力。從目前國資委的專業(yè)能力及責(zé)任能力來看，與這一期待是具有一定距離的。同時(shí)， 《 公司法 》 第 20條第 3款分別規(guī)定： “ 公司股東濫用股東權(quán)利給公司或者其他股東造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任 ” ， “ 公司股東濫用公司法人獨(dú)立地位和股東有限責(zé)任，逃避債務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害公司債權(quán)人利益的，應(yīng)當(dāng)對公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任 ” 。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接履行出資人職責(zé)，將成為眾多公司的控股股東或?qū)嶋H控制人，一有操作不慎，將直接成為眾多爭議的被告對象，而一旦敗訴，則意味著國有資產(chǎn)流失。 第二，寄望于每一級政府把國有資本出資人職能集中于一個(gè)實(shí)體，代表本級人民政府對所出資企業(yè)享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“ 管人、管事、管預(yù)算 ” ，有違市場經(jīng)濟(jì)條件下投資經(jīng)營的客觀規(guī)律。 小小的一個(gè)新加坡，其政府之下充當(dāng)出資入的法定機(jī)構(gòu)和政府公司都不下于十?dāng)?shù)個(gè)，何況偌大一個(gè)中國，加上動(dòng)輒數(shù)千萬人的省、數(shù)百萬人的市，大國的經(jīng)濟(jì)多樣性也遠(yuǎn)非一個(gè)城市國家可以相比，將一級政府的經(jīng)營性國資交由國資委一家去承擔(dān)出資人或股東職能，必定鞭長莫及，而不得不依托政府、以行政方式勉強(qiáng)為之，出現(xiàn)出資人權(quán)利行使不當(dāng)、過當(dāng)、疏漏和不到位并存的局面。 第三，鑒于國資委的濃郁行政性質(zhì)，要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上將其改造成純粹的出資人幾乎是不可能的。 從當(dāng)前作為“ 特設(shè)機(jī)構(gòu) ” 的國資委的運(yùn)行來看，是在同時(shí)行使國資總老板的監(jiān)管權(quán)、國資 “ 出資人代表 ” 權(quán)這兩種權(quán)（利）力。而且，作為政府部門序列的國資委，更為傾向于行使政府的國資監(jiān)管權(quán)力，所轄企業(yè)也認(rèn)可其擁有行政管理權(quán)。 有鑒于此，有學(xué)者認(rèn)為，將 經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管職能從財(cái)政部門分出來由國資委擔(dān)，將國資委定位為經(jīng)營性國資監(jiān)管的專責(zé)行政機(jī)構(gòu)，理論上既說的通，也具有實(shí)踐的必要性和可行性；由其做國資的具體出資人則存在著諸多矛盾，甚至有違背法治要求的利益沖突。 所以，最切合實(shí)際且合乎國有財(cái)產(chǎn)投資經(jīng)營邏輯的做法，是 將各級政府暨財(cái)政下最高一級出資人定位為復(fù)數(shù)，由資產(chǎn)運(yùn)營公司、控股公司、集團(tuán)公司、投資公司、諸多特殊企業(yè)等分別承擔(dān)其職能；并將國資委名正言順地納入政府序列，由其代表本級政府，專責(zé)、牽頭對這些出資人及其旗下諸多國資控股參股企業(yè)統(tǒng)一行使國家所有權(quán)的管理監(jiān)督職能。 (四 )從現(xiàn)狀到本法的逐漸落實(shí) 《 企業(yè)國有資產(chǎn)法 》 出臺后，特設(shè)機(jī)構(gòu)遂成為國資委的一個(gè)暫時(shí)身份。 一旦本法生效，國資委將脫離國務(wù)院和地方政府序列，成為地位和職能均由 《 企業(yè)國有資產(chǎn)法 》 所賦予的一種機(jī)構(gòu)，該法是它的權(quán)利來源并經(jīng)同級政府授權(quán)。 此外， 《 企業(yè)國有資產(chǎn)法 》 規(guī)定，國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。按照立法本意，該條適用于尚未實(shí)現(xiàn)政資分開、政企脫鉤的部門，包括金融、鐵路、郵政、煙草以及部分事業(yè)單位，可以授權(quán)相關(guān)部門（包括財(cái)政部）或機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)。 需要注意的是，授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)，也存在政資分開、代表國家所有權(quán)的管理監(jiān)督職能與具體出資人職能分開的問題。按照兩個(gè) “ 分開 ” 的要求，社會經(jīng)濟(jì)公共管理職能與國家所有權(quán)職能、國資的總老板職能與出資人職能應(yīng)由不同的主體來承擔(dān)，以免發(fā)生政資、政企不分，監(jiān)管與被監(jiān)管職能集于某主體一身的尷尬局面。至于要在一級政府之下最終達(dá)到只有一個(gè)出資人的 “ 理想 ” 狀態(tài)，則是一個(gè)認(rèn)識誤區(qū)。適應(yīng)國資在市場經(jīng)濟(jì)條件下投資經(jīng)營的客觀要求，應(yīng)當(dāng)按照國民經(jīng)濟(jì)的不同領(lǐng)域和行業(yè)，并根據(jù)不同時(shí)期、不同領(lǐng)域、不同地方的實(shí)際情況，在一級政府之下由多個(gè)主體分別承擔(dān)出資人職能。 其他機(jī)構(gòu)或部門經(jīng)授權(quán)履行出資人職能的，其定位、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等與國資委相同。 二、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其與其他國有股東的關(guān)系 第十二條 履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。 履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定或者參與制定國家出資企業(yè)的章程。 履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對法律、行政法規(guī)和本級人民政府規(guī)定須經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)的履行出資人職責(zé)的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)請本級人民政府批準(zhǔn)。 (一 )履行出資人職責(zé)的內(nèi)容 經(jīng)授權(quán)代表本級人民政府對國家出資的企業(yè)行使出資人權(quán)利的機(jī)構(gòu)，也要和其他出資人或股東一樣分享資本收益，這是資本所有者的一項(xiàng)法定權(quán)利。政府代表國有資本所有者從企業(yè)取得的收入和支出，應(yīng)當(dāng)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，本法第 6章對此有詳細(xì)規(guī)定。 2．重大決策權(quán) 《 公司法 》 第 38條、第 100條有關(guān)股東（大）會職權(quán)規(guī)定；本法第 5章 “ 關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng) ” 中對重大事項(xiàng)也有相應(yīng)的規(guī)定。 本法第 4章 “ 國家出資企業(yè)管理者的選擇與考核 ” 中對該項(xiàng)權(quán)利有具體規(guī)定。作為具體出資人，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)通過委派股東代表、提名董事和監(jiān)事等方式，行使對國家出資企業(yè)的人事權(quán)。 (二 )國資委與其他國有資本出資人或股東的關(guān)系 在本級人民政府之下，按照我國現(xiàn)行國資監(jiān)管體制，除國資委經(jīng)授權(quán)履行出資人職責(zé)之外，其他經(jīng)授權(quán)對金融、郵政、鐵路、煙草等企業(yè)履行出資人職責(zé)的部門和機(jī)構(gòu)與國資委具有同等地位，與國資委平行履行職責(zé)，相互間不存在管理被管理或監(jiān)督被監(jiān)督的關(guān)系。 此外，對于那些國資委并未在工商行政管理部門登記為出資人或股東的企業(yè)，正確地界定、協(xié)調(diào)國資委與其他國有股東的關(guān)系，是確保國資委有效履行職責(zé)的一個(gè)重要前提。 第一， 對于劃歸國資委管轄的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)在工商登記部門變更登記，使國資委真正成為法律上的出資人，以切實(shí)履行出資人職責(zé)。在此過程中，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，以防變更后由國資委不必要地承擔(dān)出資不到位等責(zé)任。 第二， 由于種種原因，對于雖劃歸國資委管轄但無法將國資委變更為出資人的企業(yè)，國資委在法律上并不是這些企業(yè)的出資人或股東，在此情形下，國資委只能對其履行代表國家所有權(quán)的監(jiān)管職能，也即總老板職能，而無權(quán)對其直接行使資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者的權(quán)利。這些權(quán)利應(yīng)由企業(yè)在法律上的出資人或股東行使，國資委則依法監(jiān)督其當(dāng)好出資人或股東。 第三， 對于國資委作為出資人的企業(yè)控股參股的企業(yè)，國資委也不能對其直接行使資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者等出資人或股東的基本權(quán)利。這些權(quán)利應(yīng)由該企業(yè)的直接出資人或股東行使，此時(shí)國資委應(yīng)當(dāng)學(xué)會像私人投資者一樣，善于通過對母公司和轉(zhuǎn)投資的控制，來有效地掌控母公司之下的子孫公司。同時(shí)，國資委對其作為出資人的企業(yè)控股參股的企業(yè)，事實(shí)上而且應(yīng)當(dāng)承擔(dān)作為國資總老板的一般監(jiān)管職能。 第四， 對于那些仍然處于政資不分狀態(tài)，沒有經(jīng)依法授權(quán)的