【正文】 國有資產(chǎn)所有者職能分開，隨后在 《 企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例 》 中也作了相應(yīng)的規(guī)定，并相繼設(shè)立了各級國資委。 （ 19781993年）：以搞活國有企業(yè)為重點，國有資產(chǎn)管理融入企業(yè)改革實踐。 (一 )我國國有資產(chǎn)投資經(jīng)營及監(jiān)管體制的沿革 從建國初期至今，隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟體制的不斷變化，我國的國有資產(chǎn)投資經(jīng)營和監(jiān)管體制也在探索中趨于完善，大體上經(jīng)歷了四個階段。 國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責。 重點圍繞國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的方向和目標，統(tǒng)籌安排收入和支出，保障和促進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組，提高企業(yè)核心競爭力。對長期虧損、資不抵債、不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的企業(yè)和資源枯竭的礦山依法實施破產(chǎn)。 、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營、合資、轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)、股份制和股份合作制等多種形式，繼續(xù)放開搞活國有中企業(yè)，建立劣勢企業(yè)退出市場的機制。 。 除涉及國家安全的企業(yè)、必須由國家壟斷經(jīng)營的企業(yè)和專門從事國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的公司外，國有大型企業(yè)都要逐步改制成為多元股東的公司。 （四）主要政策措施 ，增強國有經(jīng)濟控制力，發(fā)揮主導(dǎo)作用。 ” 為了使重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域具體化，增強在實際工作中的可操作性， 《 指導(dǎo)意見 》還要求 “ 有關(guān)部門要抓緊研究確定具體的行業(yè)和領(lǐng)域，出臺相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)目錄。對于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，在黨的十五屆四中全會 《 中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定 》 和國務(wù)院發(fā)布的 《 企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例 》 中作了原則性、概括性的表述。 到 2022年，長期積累的一批資不抵債、扭虧無望的國有企業(yè)政策性關(guān)閉或破產(chǎn)的任務(wù)基本完成。 (二 )國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的方向與目標 由我國的基本經(jīng)濟制度所決定，國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的目的，是鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，增強國有經(jīng)濟的控制力、影響力、帶動力，發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用；在調(diào)整和重組過程中，鼓勵非公有制企業(yè)通過并購和控股、參股等多種形式，參與國有企業(yè)的改組、改制和改造，進一步促進非公有制經(jīng)濟的發(fā)展。主要是國有經(jīng)濟的分布仍然過寬，相當數(shù)量的國有資本并不處于關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域；不少企業(yè)處于虧損或微利狀態(tài)，積累了一批資不抵債、扭虧無望、喪失市場競爭力的企業(yè)；一些大企業(yè)業(yè)務(wù)龐雜、主業(yè)不突出、輔業(yè)包袱重，子企業(yè)的層級、數(shù)量過多，母公司對子、孫公司失控，是企業(yè)效率低下、國有資產(chǎn)流失的重要原因。 四、國有企業(yè)和國有經(jīng)濟的改革、發(fā)展 第七條 國家采取措施，推動國有資本向關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，推進國有企業(yè)的改革和發(fā)展，提高國有經(jīng)濟的整體素質(zhì)，增強國有經(jīng)濟的控制力、影響力。 對涉及重大事項決定、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、與關(guān)聯(lián)方交易等與出資人權(quán)益關(guān)系重大、容易造成國有資產(chǎn)流失的幾個重要環(huán)節(jié)等，規(guī)定了有關(guān)條件和程序性規(guī)則，并完善了相應(yīng)的法律責任規(guī)定。實行市場經(jīng)濟，也要發(fā)揮政府和社會成員的能動作用以彌補市場的不足，由政府和民間一同來提供道路、公交、教科文衛(wèi)等公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品，這就涉及到社會法和經(jīng)濟法對國資的保護。如憲法對我國以公有制為主導(dǎo)的所有制、公共財產(chǎn)神圣不可侵犯作了規(guī)定；對國資的日常保護是民商法、行政法、刑法、訴訟及程序法的任務(wù)。 國有資產(chǎn)是建設(shè)社會主義國家的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是提高人民物質(zhì)和文化生活水平的源泉，對國有財產(chǎn)的保護關(guān)系到我國國民經(jīng)濟的發(fā)展，國有資產(chǎn)保護正是本法立法的直接目的之一。 主要規(guī)定國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式、構(gòu)成要件和責任追究，以及查處的機關(guān)、方式和程序。 主要規(guī)定國有資產(chǎn)糾紛行政處理的方式和程序。 主要規(guī)定對國有資產(chǎn)運行狀況進行統(tǒng)計、報告的類型、范圍、形式、內(nèi)容、方法、程序、組織管理和法律責任等。 主要規(guī)定國有資產(chǎn)評估的主體、客體、基準時點、標準、方法、程序、收費、法律后果和組織管理等。 主要規(guī)定對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的取得、變動和注銷進行登記的對象、內(nèi)容、條件、程序、法律后果和組織管理等。 主要規(guī)定國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的范圍、類型、依據(jù)、方法、程序、法律后果和組織管理等。 主要規(guī)定對國有資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資的范圍、任務(wù)、目標、方式、程序、法律后果和組織管理等。 依法構(gòu)建國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度是國資總老板職能的重要體現(xiàn)。 因此，本法第 4條和第 6條規(guī)定由國務(wù)院和地方人民政府履行的 “ 出資人職責 ” ，實際上是國資 “ 總老板 ” 的管理監(jiān)督職能，而非企業(yè)具體出資人或股東的職責。 構(gòu)建國有資產(chǎn)管理監(jiān)督和運營體制的基本框架，需要做到 “ 兩個分離 ” ， 即 政府社會經(jīng)濟公共管理職能與政府代表國有資產(chǎn)所有權(quán)的管理監(jiān)督職能（總老板）的分離；政府作為國有資產(chǎn) “ 總老板 ” 的職能與國有主體作為國有資產(chǎn)具體出資人或股東職能的分離。 國家與國有企業(yè)的關(guān)系具有 三重性 。如任何國有主體投資經(jīng)營的，不得將所投資企業(yè)作為 “ 小金庫 ” 或違法亂紀的避風港。 第二， 凡依法不能夠或小宜做出資人或股東的，應(yīng)當雷厲風行加以改革，禁止公安機關(guān)、海關(guān)、工商行政管理機關(guān)、部隊等做出資人或股東，其他承擔公共管理職能的機關(guān)所轄眾多企業(yè)構(gòu)成利益沖突的，則應(yīng)堅決令其脫去出資人或股東身份。對該職能的定位，概言之就是依法當好出資人或股東，與私人一樣地投資經(jīng)營，也和私人一樣平等地適用企業(yè)、公司法，不但不給其任何特權(quán)，還應(yīng)當額外接受承擔總老板職能的機關(guān)的監(jiān)管。 三是國有主體作為企業(yè)、公司的具體出資人或股東的職能。按照法治要求 ， 承擔 國資總老板職能的機關(guān)不應(yīng)做企業(yè)的具體出資人或股東 ， 否則就構(gòu)成了利益沖突 。 這就是 總老板的職能 ， 或者說抽象的所有權(quán)人職能 。 政府代理國有資產(chǎn)所有權(quán)的職能 是從政府的公共管理職能中分離出來的 ， 在社會主義市場經(jīng)濟及其法治條件下 ， 各種所有制在投資經(jīng)營和交易中應(yīng)當是平等的 ，這就是兩種職能分離的客觀依據(jù) 。政府承擔公共管理職能，要求承擔該職能的具體機關(guān)與其所管轄的主體不得有利益沖突，與其他具體公共管理機關(guān)、承擔國家所有權(quán)監(jiān)督管理職能的機關(guān)以及國有資本具體出資人之間不得發(fā)生角色錯位。 公共管理職能是 指政府依法處理社會公共事務(wù)、提供與分配公共產(chǎn)品和服務(wù)，以保障和增進社會公共利益的權(quán)力和職責，具體包括經(jīng)濟調(diào)控和監(jiān)管職能、政治職能、提供社會保障和公共衛(wèi)生等社會職能、資源和環(huán)境保護職能、文化管理職能，等等。 關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與國有資產(chǎn)出資人的設(shè)定，實際上是關(guān)于政府不同角色的劃分和設(shè)置，本質(zhì)是政府在國有財產(chǎn)投資經(jīng)營及其管理監(jiān)督中的定位問題。具體辦法按照國務(wù)院的規(guī)定制定。 第八條 國家建立健全與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督體制，建立健全國有資產(chǎn)保值增值考核和責任追究制度，落實國有資產(chǎn)保值增值責任。 第三， 對于競爭性領(lǐng)域中的國有企業(yè)，中央政府應(yīng)履行大型企業(yè)，特別是支柱產(chǎn)業(yè)的大型企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的大型項目的國有資產(chǎn)所有權(quán)職責；地方政府則履行一般產(chǎn)業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中中小型競爭性企業(yè)的國有資產(chǎn)所有權(quán)職責。 第二， 對于公共服務(wù)領(lǐng)域的國有資產(chǎn)，需要根據(jù)資產(chǎn)和服務(wù)特點區(qū)別對待。所以，對不同的國有資產(chǎn)，其如何在中央政府與地方政府之間劃分的標準也不相同。 行出資人職責企業(yè)的范圍 中央和地方政府分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，使中央政府和地方政府作為國家所有權(quán)的代表，在委托代理鏈條中處于同一層級，同時承擔國家所有權(quán)的總老板職責。地方政府名義上雖然不擁有國有資產(chǎn)出資人代表的資格，但實際上其作為國家所有權(quán)代表的權(quán)力利相當大，掌握了包括人事任命權(quán)、收益權(quán)在內(nèi)的各種所有者權(quán)能；在公司制改造、出讓國有股權(quán)、收購、兼并等資本運作和市場活動中，地方政府實際上也握有其所管轄的國有企業(yè)的財產(chǎn)處置權(quán)。這 實質(zhì)上是將全部國有財產(chǎn)的所有權(quán)由中央政府作為初始代理者，再由中央政府將其中一些國有財產(chǎn)所有權(quán)的行使，層層委托給各級地方政府，從而形成多層級代理。 在國有財產(chǎn)投資經(jīng)營或者國有企業(yè)中，存在著 全體人民 — 各級人民代表大會及其常委會 — 國務(wù)院和地方各級政府 — 各級政府中代表國家所有權(quán)的管理監(jiān)督機構(gòu) — 代表國有資本的出資人 — 企業(yè)股東（大）會 — 企業(yè)董事會和管理層這樣的委托代理鏈 。 國務(wù)院確定的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國家出資企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國家出資企業(yè)，由國務(wù)院代表國家履行出資人職責。但從該條的文義看，國家出資企業(yè)當然是國有企業(yè)，但是其外延較小，不包括非由政府授權(quán)履行出資人職責的機構(gòu)直接作為出資人、而由其他國有企事業(yè)機關(guān)團體出資并承擔股東（或出資人）權(quán)利義務(wù)的企業(yè)。 本法引入了國家出資企業(yè)的概念，從第 5條并結(jié)合第 11條的規(guī)定看，國家出資企業(yè)是指由政府授權(quán)履行出資人職責的機構(gòu)作為出資人的企業(yè)， 形式上包括國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有控股公司和國有參股公司 等。 此類現(xiàn)象曾經(jīng)比較普遍，矛盾復(fù)雜。因此應(yīng)當將其界定為國有企業(yè)。企業(yè)的實際控制人往往以企業(yè)沒有資本金投入而主張對該企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，否認企業(yè)的國有性質(zhì)。 (1)在工商部門注冊為國有企業(yè)，但企業(yè)沒有原始的資本金投入。在我國大力提倡國有資本、國有經(jīng)濟控制力的背景下，這類企業(yè)越來越多。 (4)國有主體與非國有主體共同出資、國有資本絕或相對控對股的公司，包括股份有限公司和有限責任公司。 這種公司形式與國有獨資公司的區(qū)別在于其投資主體是復(fù)數(shù)，雖然股東都是國有性質(zhì)，但不屬于國有獨資公司。對于某些行業(yè)或企業(yè)，由于性質(zhì)或產(chǎn)品特殊，不宜由其他經(jīng)濟成分參股，必須由國家獨資經(jīng)營，為此，黨的十四屆三中全會通過的 《 中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若于問題的決定 》 指出 ： “ 生產(chǎn)某些特殊產(chǎn)品的公司和軍工企業(yè)應(yīng)由國家獨資經(jīng)營。 ” 這是借鑒公司制改革國有獨資企業(yè)而形成的一種組織形式，是有限責任公司的一種特殊形式，在法律屬性上既與一般的有限責任公司有共同之處，又有一定的特殊性。 (2)國有獨資公司。 這是指由一個國有主體投資設(shè)立，在工商部門注冊登記為全民所有制，適用 《 全民所有制工業(yè)企業(yè)法 》 的企業(yè)，也即全民所有制企業(yè)。 (4)轉(zhuǎn)型時期的國有企業(yè)法律適用具有相當?shù)恼咝蕴卣鳌? (3)國有企業(yè)及其運行與國有資產(chǎn)管理制度相聯(lián)系。 (2)國有企業(yè)在不同程度上受中央或地方政府的控制，其行為必須符合或不違背政府的意志和利益。 國有企業(yè)具有以下基本特征： (1)國有企業(yè)的資本全部或部分地來源于國家，也即國家是企業(yè)的 “ 老板 ” 。這一概念一方面能說明企業(yè)與國家之間存在資本聯(lián)系，即以投資與被投資形式表現(xiàn)出來的所有權(quán)關(guān)系，同時也表明國有企業(yè)應(yīng)受國家控制， 完全不受中央或地方政府經(jīng)由資本聯(lián)系所控制的企業(yè)不應(yīng)當算做國有企業(yè)。 國有企業(yè)，應(yīng)當 是指企業(yè)的資本全部或部分屬于國家所有，并為國家直接或間接地控制的企業(yè)。這并不排除國家有權(quán)在必要時統(tǒng)一配置國有資產(chǎn)，通過法律法規(guī)，合理調(diào)整中央和地方各級政府行使所有權(quán)人職責的范圍。 同時， 我國在單一制下有五級政權(quán)、五級財政，每一級財政主要對同級政權(quán)的人民代表大會負責。因此， 無論從法理還是從效率和權(quán)責 —致的法治要求看，國家通過其執(zhí)行機關(guān)即國務(wù)院來統(tǒng)一行使國家所有權(quán)是最優(yōu)的制度安排。 我國現(xiàn)行法律制度不承認地方所有權(quán)，國家所有權(quán)的主體統(tǒng)一、惟一于國家。 其次， 國家作為一個體系，需要由具體的國家機關(guān)代表國家來行使所有權(quán)。 ” 國家所有權(quán)的主體是整個中華人民共和國國家政權(quán)，而不是個別的部門、機關(guān)、地方、法人或個人。 《 物權(quán)法 》第 45條規(guī)定： “ 法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。 國家所有權(quán)是國家對全民所有財產(chǎn)在法律上的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是全民所有制的法律表現(xiàn)形式。 （二）國家所有權(quán)及其行使 第三條 國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。 一是多個部委下屬的 5000多家企業(yè)， 屬歷史遺留，政資不分，凈資產(chǎn)在 億左右； 二是鐵道、郵政、煙草等三大行業(yè)， 鐵道、煙草行業(yè)不僅政資不分，而且政企不分，郵政實現(xiàn)了政企分離，但企業(yè)出資人職能、代表國家所有權(quán)的監(jiān)管職能和郵政公共管理職能三者仍混淆不清； 三是中國投資有限責任公司（簡稱中投公司）下轄的國有金融企業(yè)及其他金融資產(chǎn)。因此，該法名稱定為 《 企業(yè)國有資產(chǎn)法 》 。我國對有關(guān) 資源性國有資產(chǎn) 已經(jīng)有 《 中華人民共和國土地管理法 》（ 1986年）、 《 中華人民共和國礦山資源法 》（ 1986年）、 《 中華人民