【正文】 本法第 16條和 《 物權(quán)法 》 第 68條規(guī)定企業(yè)法人對其財產(chǎn)享有收益權(quán)，是將對資本孽息的法定權(quán)利，與任何主體獲得某種收益混為一談了 。既然國家對國有資本投資的企業(yè)不能喪失所有權(quán)和所有權(quán)人地位，則企業(yè)資產(chǎn)及其經(jīng)營的任何收益，在未依法或依約分配給個別的出資者或股東、企業(yè)管理者、職工，未用以向國家納稅或向債權(quán)人償債之前，均應(yīng)屬于全體出資者或股東的權(quán)益，因而企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)中不應(yīng)包括收益權(quán)。 首先，根據(jù)所有權(quán)或私有權(quán)的原則，財產(chǎn)的孽息或收益應(yīng)歸財產(chǎn)的所有者所有。這一表述，包括了通常對所有權(quán)所概括的各種權(quán)能。企業(yè)依法對法人財產(chǎn)行使各項權(quán)利，同時以其全部法人財產(chǎn)有限地承擔(dān)民事責(zé)任。 從本質(zhì)上講，企業(yè)法人財產(chǎn)是企業(yè)受托支配運作他人的財產(chǎn)。 企業(yè)法人在經(jīng)營活動中增加的財產(chǎn)也構(gòu)成法人財產(chǎn)。在國有財產(chǎn)投資經(jīng)營條件下，任何具體的出資人或股東都不是所有者，而是所有者權(quán)益的承擔(dān)者。 對企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的定位，應(yīng)當(dāng)為 投資經(jīng)營條件下企業(yè)對依法歸其支配的財產(chǎn)所享有的一種他物權(quán)。 1993年頒布的 《 公司法 》 首次從法律上對企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)作出規(guī)定： “ 公司享有由股東投資形成的全部法人財產(chǎn)權(quán)，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。公司以其全部財產(chǎn)對公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。 國家出資企業(yè)依法享有的經(jīng)營自主權(quán)和其他合法權(quán)益受法律保護。對此，國資委一方面要配合組織部門的工作，另一方面也要與其共同探索和解決黨管人才的原則與出資人選擇經(jīng)營者相結(jié)合的最佳方式，充分發(fā)揮市場對人力資源的配置作用。 還需關(guān)注的是， 在國資委與組織部門的關(guān)系中，黨要在企業(yè)、公司法的架構(gòu)和范圍內(nèi)實現(xiàn)對企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。國資委履行國有資本出資人職責(zé)，有義務(wù)將資本收益上繳同級財政；而國有資本預(yù)算是政府財政預(yù)算的有機組成部分，經(jīng)同級人民代表大會批準后執(zhí)行。本法第 15條規(guī)定了履行出資人職責(zé)的機構(gòu)接受本級人民政府監(jiān)督、考核，政府主要是通過財政部門具體履行該監(jiān)督、考核職責(zé)。國資委與工信、交通運輸、證監(jiān)等部門，同樣存在職責(zé)相交的地帶。如國資委代表政府履行出資人職責(zé)，調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，涉及新增投資，需由發(fā)改委審批，存在協(xié)調(diào)配合的問題。 換言之， 在政資分開的情況下，對政府承擔(dān)社會經(jīng)濟公共管理職能的部門而言，在其職能范圍內(nèi)，國資委不具有任何特殊性， 不能因為其國有或法定的性質(zhì)就對其有所厚愛，而貶抑其他非國有、非特殊的市場主體。 政府職能部門與國資委的關(guān)系包括兩個方面： 一是 政府承擔(dān)社會經(jīng)濟公共管理職能的部門與國資運營者的關(guān)系； 二是 代表國家所有權(quán)行使管理監(jiān)督職能的部門與國資具體出資人的關(guān)系。具體方式如條文中所規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向本級人民政府報告履行出資人職責(zé)的情況，接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產(chǎn)的保值增值負責(zé)；應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，定期向本級人民政府報告有關(guān)國有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動、收益等匯總分析的情況。 (一 )履行出資人職責(zé)的機構(gòu)與同級人民政府的關(guān)系 按照本法規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)是同級人民政府及其財政轄下企業(yè)的最高一級出資人，國資委則是其中之一。 四 、 履行出資人職責(zé)的機構(gòu)與同級人民政府及其相關(guān)職能部門的關(guān)系 第十五條 履行出資人職責(zé)的機構(gòu)對本級人民政府負責(zé)，向本級人民政府報告履行出資人職責(zé)的情況，接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產(chǎn)的保值增值負責(zé)。 何況，國資委不再承擔(dān)代表國家所有權(quán)的政府監(jiān)管職能后，已成為市場主體，不可能以國家自居而獲得豁免。即使實行豁免的國家，仍然要求國家股東行為的合規(guī)性。但是事實上，當(dāng)這些控股公司也被要求信息披露時，國資委的實際控制人角色就會暴露出來。 國資委不論是直接持股，還是間接持股，如果實際上扮演了上市公司所在國對控制人角色的認定，則都不能擺脫公司境外上市時的法律風(fēng)險。因此在美國，只要有證據(jù)表明國資委對上市公司實施了實際控制，它就有可能面臨處罰、賠償?shù)呢?zé)任。按照這些條款，如果 A控制 B， B違反了證券法， A也要承擔(dān)相同的責(zé)任，除非 A的抗辯達到法定要求。 在這種三層架構(gòu)中，國資委對企業(yè)間接持股，仍有相應(yīng)的法律風(fēng)險。 在國務(wù)院和地方對國有資產(chǎn)運營監(jiān)管方式的探索中，在國資委和企業(yè)之間出現(xiàn)了作為 “ 中間層 ” 的營運主體，稱為國有資產(chǎn)運營公司、控股公司、集團公司等。對上市公司的股東還要增加一些義務(wù)和責(zé)任： 一是 在股票發(fā)行期間，作為發(fā)行人的股東要保證所披露信息的正確、及時、充分，否則要承擔(dān)民事賠償、行政處罰乃至刑事責(zé)任； 二是 成為上市公司股東后，持有股權(quán)的變動達到規(guī)定額度的要及時公告，否則可能受到行政處罰，對其他股東造成損害的，可能要承擔(dān)民事賠償責(zé)任； 三要 滿足上市公司治理的要求，如果濫用股東地位，進行關(guān)聯(lián)交易、內(nèi)幕交易、同業(yè)競爭、操縱市場等行為，也可能面臨民事、行政、刑事等多種法律責(zé)任； 四是 上市公司控制股東或其他實際控制人收購時對目標公司股東負有誠信義務(wù)，等等。 (二 )國資委持股運營的法律風(fēng)險 1．國資委直接持股的法律風(fēng)險 我國 《 公司法 》 對于股東濫用公司法人獨立地位和股東有限責(zé)任，采用法人人格否認，要求股東承擔(dān)責(zé)任。 總之，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)對國家出資企業(yè)，要在企業(yè)、公司法的范圍內(nèi)行使權(quán)利及實施監(jiān)管，是具體老板，這既不是依托行政權(quán)的 “ 婆婆 ” 職能和總老板職能，也不能像計劃經(jīng)濟時政資不分的主管部門那樣，隨意干預(yù)企業(yè)的人事和生產(chǎn)經(jīng)營活動。 履行出資人職責(zé)的機構(gòu)對國家出資企業(yè)或全額出資、絕對或相對控股，需提名、委派董事會成員。 (一 )履行出資人職責(zé)的機構(gòu)對國家出資企業(yè)的出資人權(quán)益 這是一種股東權(quán)，不再具有表現(xiàn)為行政權(quán)的社會經(jīng)濟管理職能和代表國家所有權(quán)的行政監(jiān)管職能。 履行出資人職責(zé)的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)維護企業(yè)作為市場主體依法享有的權(quán)利，除依法履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動。 三、國資委與國家出資企業(yè)的關(guān)系 第十三條 履行出資人職責(zé)的機構(gòu)委派的股東代表參加國有資本控股公司、國有資本參股公司召開的股東會會議、股東大會會議，應(yīng)當(dāng)按照委派機構(gòu)的指示提出提案、發(fā)表意見、行使表決權(quán)，并將其履行職責(zé)的情況和結(jié)果及時報告委派機構(gòu)。同時，國資委對其作為出資人的企業(yè)控股參股的企業(yè)，事實上而且應(yīng)當(dāng)承擔(dān)作為國資總老板的一般監(jiān)管職能。 第三， 對于國資委作為出資人的企業(yè)控股參股的企業(yè)，國資委也不能對其直接行使資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者等出資人或股東的基本權(quán)利。 第二， 由于種種原因，對于雖劃歸國資委管轄但無法將國資委變更為出資人的企業(yè)，國資委在法律上并不是這些企業(yè)的出資人或股東，在此情形下，國資委只能對其履行代表國家所有權(quán)的監(jiān)管職能，也即總老板職能，而無權(quán)對其直接行使資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者的權(quán)利。 第一， 對于劃歸國資委管轄的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)在工商登記部門變更登記，使國資委真正成為法律上的出資人，以切實履行出資人職責(zé)。 (二 )國資委與其他國有資本出資人或股東的關(guān)系 在本級人民政府之下，按照我國現(xiàn)行國資監(jiān)管體制，除國資委經(jīng)授權(quán)履行出資人職責(zé)之外，其他經(jīng)授權(quán)對金融、郵政、鐵路、煙草等企業(yè)履行出資人職責(zé)的部門和機構(gòu)與國資委具有同等地位，與國資委平行履行職責(zé)，相互間不存在管理被管理或監(jiān)督被監(jiān)督的關(guān)系。 本法第 4章 “ 國家出資企業(yè)管理者的選擇與考核 ” 中對該項權(quán)利有具體規(guī)定。政府代表國有資本所有者從企業(yè)取得的收入和支出，應(yīng)當(dāng)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，本法第 6章對此有詳細規(guī)定。 履行出資人職責(zé)的機構(gòu)對法律、行政法規(guī)和本級人民政府規(guī)定須經(jīng)本級人民政府批準的履行出資人職責(zé)的重大事項，應(yīng)當(dāng)報請本級人民政府批準。 二、履行出資人職責(zé)的機構(gòu)及其與其他國有股東的關(guān)系 第十二條 履行出資人職責(zé)的機構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。適應(yīng)國資在市場經(jīng)濟條件下投資經(jīng)營的客觀要求，應(yīng)當(dāng)按照國民經(jīng)濟的不同領(lǐng)域和行業(yè)，并根據(jù)不同時期、不同領(lǐng)域、不同地方的實際情況，在一級政府之下由多個主體分別承擔(dān)出資人職能。按照兩個 “ 分開 ” 的要求，社會經(jīng)濟公共管理職能與國家所有權(quán)職能、國資的總老板職能與出資人職能應(yīng)由不同的主體來承擔(dān)，以免發(fā)生政資、政企不分，監(jiān)管與被監(jiān)管職能集于某主體一身的尷尬局面。按照立法本意，該條適用于尚未實現(xiàn)政資分開、政企脫鉤的部門，包括金融、鐵路、郵政、煙草以及部分事業(yè)單位，可以授權(quán)相關(guān)部門（包括財政部）或機構(gòu)履行出資人職責(zé)。 一旦本法生效，國資委將脫離國務(wù)院和地方政府序列，成為地位和職能均由 《 企業(yè)國有資產(chǎn)法 》 所賦予的一種機構(gòu)，該法是它的權(quán)利來源并經(jīng)同級政府授權(quán)。 所以，最切合實際且合乎國有財產(chǎn)投資經(jīng)營邏輯的做法，是 將各級政府暨財政下最高一級出資人定位為復(fù)數(shù)，由資產(chǎn)運營公司、控股公司、集團公司、投資公司、諸多特殊企業(yè)等分別承擔(dān)其職能；并將國資委名正言順地納入政府序列，由其代表本級政府，專責(zé)、牽頭對這些出資人及其旗下諸多國資控股參股企業(yè)統(tǒng)一行使國家所有權(quán)的管理監(jiān)督職能。而且，作為政府部門序列的國資委，更為傾向于行使政府的國資監(jiān)管權(quán)力，所轄企業(yè)也認可其擁有行政管理權(quán)。 第三，鑒于國資委的濃郁行政性質(zhì)，要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上將其改造成純粹的出資人幾乎是不可能的。 第二，寄望于每一級政府把國有資本出資人職能集中于一個實體，代表本級人民政府對所出資企業(yè)享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“ 管人、管事、管預(yù)算 ” ，有違市場經(jīng)濟條件下投資經(jīng)營的客觀規(guī)律。同時， 《 公司法 》 第 20條第 3款分別規(guī)定： “ 公司股東濫用股東權(quán)利給公司或者其他股東造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任 ” ， “ 公司股東濫用公司法人獨立地位和股東有限責(zé)任，逃避債務(wù)，嚴重損害公司債權(quán)人利益的，應(yīng)當(dāng)對公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任 ” 。 如果國資委被定性為 “ 出資人代表 ” ，按市場經(jīng)濟及其法治要求，無論是國有資本的 “ 出資人代表 ” ，還是私人資本的 “ 出資人代表 ” ，都不僅要有運營資本和通過資本聯(lián)系控制企業(yè)的專業(yè)能力，而且要有承擔(dān)民事賠償、行政處罰和刑事責(zé)任的能力。特設(shè)機構(gòu)履行的只應(yīng)是出資人（民事主體）的職能，行使的是出資人的民事權(quán)利。我國的國有資本分布廣泛，企業(yè)形態(tài)多種多樣，直接支配者眾多，為了保證國有財產(chǎn)所有權(quán)的統(tǒng)一行使，國務(wù)院在政府系統(tǒng)內(nèi)需要能夠利用行政體系、運用行政權(quán)力、采取行政手段對國有財產(chǎn)實施自上而下的管理和監(jiān)督。對于國資委的定位，即其 究竟應(yīng)充當(dāng)監(jiān)管者還是出資人是爭論的焦點。只有純粹的國有資本 “ 出資人 ” ，將其與代表國家所有權(quán)的管理監(jiān)督職能和政府公共管理職能分開，才能克服以往國有企業(yè)和國有資產(chǎn)運營監(jiān)管中的各種弊端。而作為出資人的職能，則與一般公民、法人作為出資人無異，只不過出資主體代表的是國家所有權(quán)、出資則屬國有資本而已。 “ 出資人 ” 的應(yīng)然定位 國家所有權(quán)需由特定的國家機關(guān)來代表、行使，其中 既有代表國家所有權(quán)的管理監(jiān)督職能，也有具體的出資 人職能，兩者應(yīng)當(dāng)分開由不同的主體承擔(dān)。 國資委的多重角色，從根本上說是由我國處于向社會主義市場經(jīng)濟過渡的階段、 “ 摸著石頭過河 ” 的特殊性所決定的。其中也存在政府的社會經(jīng)濟公共管理職能與國資具體出資人職能在角色或利益上的沖突。 第三，部門協(xié)調(diào)合作中體現(xiàn)的社會經(jīng)濟管理職能。國資委承擔(dān)的產(chǎn)權(quán)登記管理職能，面向社會，也具有部分公共管理職能的性質(zhì)。 國資委 “ 三定 ” 方案中規(guī)定了國務(wù)院國資委承辦國務(wù)院交辦事項，如中央企業(yè)安全生產(chǎn)工作，維護企業(yè)穩(wěn)定和企業(yè)職工合法權(quán)益專項治理工作，中央企業(yè)自主創(chuàng)新協(xié)調(diào)監(jiān)管工作，協(xié)調(diào)中央企業(yè)人才工作，指導(dǎo)監(jiān)督中央企業(yè)保密工作，指導(dǎo)監(jiān)管國資委直屬和直管協(xié)會及部分中央企業(yè)所屬出版社和出版物工作等。 第一， 國資委依法有權(quán)對違反國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)的個人和組織進行檢查、揭露和處理，有權(quán)就貫徹國有資產(chǎn)法律法規(guī)制定相關(guān)政策、規(guī)章，有權(quán)指導(dǎo)和監(jiān)督下級政府國資管理部門的工作，這些都屬于代表國家所有權(quán)的一般管理監(jiān)督職能。 就一級政府的第一級出資人角色而言，國資委以特殊企業(yè)或非政府法定機構(gòu)的形式存在最合乎其職能承擔(dān)的要求，但現(xiàn)行體制下國資委卻有著多重身份，在國資監(jiān)督管理中同時扮演了不同的角色。代表國家所有權(quán)的 “ 總老板 ”管理監(jiān)督職能則應(yīng)由同級政府承擔(dān)，其專責(zé)職能部門只能是財政機關(guān)，其他相關(guān)機關(guān)也部分地承擔(dān)這種職能。它將 “ 管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合 ” ， “ 履行出資者職責(zé)，享受所有者權(quán)益 ” 。 （ 2022年以后）：以國有資產(chǎn)投資經(jīng)營及管理監(jiān)督體制改革推動國有經(jīng)濟發(fā)展 (二 )我國國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的定位 “ 監(jiān)督管理 ” 機構(gòu)的定位 黨的十四屆三中全會第一次提出政資分開，即政府的社會經(jīng)濟管理職能和