【正文】 這部法律僅僅是個起步，今后還要在此基礎(chǔ)上制定廣義的《國有資產(chǎn)法》。雖然它是近30年國企改革開放進(jìn)展的一個總結(jié)，但同時也打上不少無奈的時代印記，如立法范圍偏窄、國資委的“小國資委”定位、對大量需改革的政府部門擔(dān)任出資人角色的認(rèn)可、國資監(jiān)管職能歸屬不清晰、企業(yè)高管薪酬具體規(guī)定的缺乏、對交易無效行為的認(rèn)定、境外國資監(jiān)管的空白以及立法過于原則化等等，這些都是這部法律的瑕疵與遺憾之處，但是只要把這部新法定位于是一部完整、全面的《國有資產(chǎn)法》的前奏，那這部法律的出臺與實施就邁出了堅實的一步。實踐中，國企上繳紅利多用于解決國企自身改革與發(fā)展問題，少數(shù)納入公共財政預(yù)算與社會保障預(yù)算之中。而國有企業(yè)的紅利上繳應(yīng)有信息披露，程序須透明公正。同時，考慮到國有資本經(jīng)營預(yù)算制度正在試點，還需要在實踐中逐步調(diào)整完善，新法規(guī)定：國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定，報全國人大常委會備案。如何完善公共財政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算這三大預(yù)算是近年來政策界和學(xué)術(shù)界討論頗多的問題，而如何建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度則是預(yù)算制度改革中的焦點問題。　　第六，它正式建立了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，并使其有了操作的基礎(chǔ)?！　∫?，原來涉及國企改制方面的糾紛案件，法院大多以無法律依據(jù)不予受理，而MBO（管理者收購）與外資并購問題則是近些年國有資產(chǎn)流失問題爭論的重點。、公開公平公正”成為核心原則，使得實踐中爭議較大、社會關(guān)注度較高、群眾議論較多的國有資產(chǎn)的流動性問題有了新的法律依據(jù)。如在國有企業(yè)改制過程中，有的企業(yè)沒有進(jìn)行國有資產(chǎn)評估，低估賤賣國有資產(chǎn)，有的企業(yè)在經(jīng)營過程中違規(guī)投資、違規(guī)貸款，擅自用企業(yè)國有資產(chǎn)為他人提供擔(dān)保；有的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序不公正，不公開、不透明、不競價，少數(shù)人收受賄賂，侵吞國有資產(chǎn)等，因此，新法專列一章，重點規(guī)定了企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評估、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等關(guān)系到，國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項，“嚴(yán)防39?！　〉谖澹箛衅髽I(yè)改制與資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓有了較明確的法律依據(jù)。　　新法還規(guī)定：主要負(fù)責(zé)人應(yīng)接受經(jīng)濟責(zé)任審計。未經(jīng)股東會、股東大會同意，國有資本控股公司的董事長不得兼任經(jīng)理。未經(jīng)股東會、股東大會同意，國有資本控股公司、國有資本參股公司的董事、高級管理人員不得在經(jīng)營同類業(yè)務(wù)的其他企業(yè)兼職。新法按照建立健全與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的企業(yè)管理者選拔任用機制的要求，總結(jié)企業(yè)人事制度改革的實踐經(jīng)驗，并于公司法等法律規(guī)定相銜接，按照國有獨資、控股、參股的不同企業(yè)類型，對國家出資企業(yè)管理者的有關(guān)事項作了專章規(guī)定（第四章）。企業(yè)國有資產(chǎn)法規(guī)范的重點是國有獨資企業(yè)、國有獨資公司和國有控股公司。新法對“國家出資企業(yè)”作了專章規(guī)定（第三章）?！　〉谒?，它嚴(yán)格界定了國家出資企業(yè)及其管理者。在第七章，又特別規(guī)定了國有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會、政府及政府審計機關(guān)、社會公眾監(jiān)督等構(gòu)成。履行出資人職責(zé)的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程履行出資人職責(zé)，保障出資人權(quán)益，防止國有資產(chǎn)損失。因此，對履行出資人職責(zé)的機構(gòu)，新法規(guī)定：國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，以及國務(wù)院和地方人民政府授權(quán)的其他有關(guān)部門、機構(gòu)，按照本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！　〉谌缍藝Y委作為“干凈”出資人的法律地位。雷曼兄弟的破產(chǎn)、高盛和摩根士丹利轉(zhuǎn)型為銀行投資控股公司、以及金融機構(gòu)的多米諾骨牌效應(yīng)為我們提供了一系列很好的借鑒案例。新法明確規(guī)定了金融企業(yè)國有資產(chǎn)也屬于企業(yè)國資法調(diào)整的范圍。截至2007年末，占全部實收資本的80%以上，管理的資產(chǎn)總額已逾40萬億元。后來的二審稿對金融國資的監(jiān)管問題也規(guī)定的模糊不清。以前的草案一直沒有明確金融國資是否屬企業(yè)國資法所轄?！　⌒路ㄒ?guī)定：“國有資產(chǎn)是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益”，“金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。因此，將企業(yè)國有資產(chǎn)法的立法范圍定位于經(jīng)營性國有資產(chǎn)。經(jīng)營性國有資產(chǎn)在國有資產(chǎn)中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，實踐中迫切需要專門立法的問題突出，各方面對國有資產(chǎn)的關(guān)注，也多集中在確保企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值上。按照學(xué)術(shù)界的定義，國有資產(chǎn)指的是全民所有即國家所有的財產(chǎn)以及附著于這些財產(chǎn)之上的權(quán)利，它不僅包括物權(quán)方面的經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性和資源性資產(chǎn)，也包括國家依據(jù)法律或者憑借國家權(quán)力從這些資產(chǎn)上所取得的準(zhǔn)物權(quán)以及國家享有的債權(quán)和無形產(chǎn)權(quán)。（來源：中國證券網(wǎng)）　　 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》六大創(chuàng)新與突破　　第一，它確立了國有資產(chǎn)法的適用范圍。對于這個遺憾，全國人大常委會法制工作委員會副主任安建解釋說，涉及企業(yè)高管年薪的問題現(xiàn)有法律中是有明確規(guī)定的。” 　　《企業(yè)國有資產(chǎn)法》草案在此前的兩次審議中，有不少委員對一些國企高管拿高薪的狀況提出意見，認(rèn)為目前在部分國企中存在一個現(xiàn)象，即國企中的高管不論經(jīng)營水平如何，不論是否為國有企業(yè)帶來盈利，都擁有高額的薪酬。國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、解散、申請破產(chǎn)等重大事項，應(yīng)當(dāng)聽取企業(yè)工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。本次出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》保留了我國國企職工參與民主管理和民主監(jiān)督的優(yōu)良傳統(tǒng)，明確規(guī)定國家出資企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會或者其他形式，實行民主管理。 　　——規(guī)定國企職工民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利這些規(guī)定對國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)加強了規(guī)范，形成了對國有資產(chǎn)的立體保護網(wǎng)，有利于堵住國有資產(chǎn)流失的“黑洞”。在資產(chǎn)評估時，要求評估機構(gòu)遵守法律、法規(guī)及評估執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，獨立、客觀、公正地對受托評估資產(chǎn)進(jìn)行評估。 　　比如，在改制時，企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估，準(zhǔn)確界定和核實資產(chǎn)，客觀、公正地確定資產(chǎn)的價值。針對此類問題，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》不僅對關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項做了專章的規(guī)定，而且從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓這四個方面做出了詳細(xì)的規(guī)定。 　　過去，由于國有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系不健全，存在著國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重的問題。該法第11條明確規(guī)定“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。但是隨后出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》完全扭曲了國資委設(shè)立的初衷，該《條例》大大強化了國資委的權(quán)利，使其既能履行出資人的任免權(quán)、薪酬決定權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)和收益分配權(quán)，同時也能履行國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理、安置下崗工人和派出監(jiān)事會等繁瑣龐大的權(quán)利，導(dǎo)致其集出資人職能和監(jiān)管人職能于一身。 　　——明確國資委的出資人地位(來源：法制日報) 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》：完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系《企業(yè)國有資產(chǎn)法》這部法律從規(guī)劃到正式出臺長達(dá)15年，歷經(jīng)三屆人大，它的出臺標(biāo)志著我國對國有資產(chǎn)的立法提升到了一個新的高度，完善了對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理體系?！?“國資法的宗旨是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，但也要看到國有資產(chǎn)是屬于國家的?！澳壳皣Y收益幾乎全部用來發(fā)展國企，不用于公共產(chǎn)品的提供，那全民如何來享受這個利益？如果用公共財政的錢來補貼國企發(fā)展，又不讓納稅人享受國資收益，這就相當(dāng)于讓納稅人來資助與自己有競爭關(guān)系的企業(yè)。“國資委享有國資收益權(quán)是有道理的，但要搞清楚開辦國有企業(yè)的目的是什么。 爭奪預(yù)算草案的背后是國有資本龐大的收益。 其中明確了要上繳收益及分紅的國企，不僅包括國資委監(jiān)管央企和地方國企，還包括中央?yún)R金公司作為主要出資人的國有金融企業(yè)，以及各部委下屬的國企?！痹鴧⑴c此項研究的國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁介紹，但由于分歧太大，這項工作沒有能夠進(jìn)入到實質(zhì)的立法程序。2005年初，國務(wù)院法制辦曾經(jīng)部署過關(guān)于國資經(jīng)營預(yù)算立法的研究工作，國資委為此專門組織了課題組進(jìn)行研究。 從歸屬的角度來說，“出資人”國資委編制國資經(jīng)營預(yù)算可以說“師出有名”。 “一方面，國資委是國有企業(yè)的出資人，另一方面，實際上是財政部在牽頭編制國有資本經(jīng)營預(yù)算草案。 ”李曙光說。出資人還包括國務(wù)院和地方人民政府授權(quán)的其他有關(guān)部門、機構(gòu)。也就是說，李曙光希望在國務(wù)院下屬的國資委頭上再加上一個全國人大下屬的國資委。 國有資產(chǎn)的終極委托人是全國人民代表大會，應(yīng)該在全國人民代表大會里面設(shè)立國有資產(chǎn)委員會，這個委員會是終極的委托人，它來決定國有資產(chǎn)的占有、使用、分配、處分、轉(zhuǎn)換等等這樣一些重大的決策。但李曙光更傾向于在出資人這一層次之上再加上一級。 政府的國有資產(chǎn)管理委員會跟企業(yè)之間，需要有這么一個資本運營的中介組織?！皣匈Y產(chǎn)管理體制改革，一個是政資分開，一個是政企分開。三方博弈，最終勝出的也是最被普遍接受的“純粹出資人”方案。 洪學(xué)軍博士認(rèn)為，真正意義上的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營只有在將出資人職能從國資委剝離的情況下，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營才有生存的空間。 據(jù)寧波中院法官洪學(xué)軍博士介紹，我國國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資產(chǎn)運營機構(gòu)之間實際存在著兩層法律關(guān)系，即出資關(guān)系——出資者和被出資者之間的關(guān)系以及授權(quán)關(guān)系——授權(quán)者和被授權(quán)者之間的關(guān)系。也即是說，國資委剝離出資者職能，而只履行監(jiān)管者職責(zé)。 2004年，由華東政法大學(xué)顧功耘教授主持的“國有經(jīng)濟法律制度研究”提出了另外的想法?！眹Y委作為出資人其實是相當(dāng)于國家的代理人，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司也可能為了自己的小利益損害整個國家利益，這個時候就需要國家對國資委本身、對國有資產(chǎn)經(jīng)營公司本身進(jìn)行監(jiān)督和管理。國有資產(chǎn)的所有和經(jīng)營一定是要分開的，國家自己不可能經(jīng)營財產(chǎn)。這種形式的管理對于任何一類投資者都是一樣的?！泵锨趪f?！叭魏瓮顿Y者對他的企業(yè)都是要進(jìn)行控制的，我們現(xiàn)在經(jīng)常有一些觀點，比如有人說，我們國資委是一個行政機構(gòu)，你就不應(yīng)該怎么樣，這都是一種沒有前提的判斷。 孟勤國教授認(rèn)為，龐大的國有資產(chǎn)沒有一個“龐大”的出資人，會導(dǎo)致資產(chǎn)的流失。 前國資法起草組組長劉儀舜也認(rèn)為，“政府不能既當(dāng)婆婆又當(dāng)老板，不能既有行政管理職權(quán)，又直接充當(dāng)出資人代表，直接管理企業(yè)，這樣的‘政企不分’，后果是它不僅不能勝任國有資產(chǎn)經(jīng)營的繁重使命，而且很可能造成一個部門或少數(shù)人專權(quán)。 因此，李曙光甚至建議“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”應(yīng)該改名為“國有資產(chǎn)經(jīng)營管理委員會”。他認(rèn)為，國資法草案對國資委定位的內(nèi)在精神與立法政策取向是讓國資委成為一個“純粹的”、“干凈的”出資人，即剝離其本不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督管理的職能，只履行出資人的職責(zé)，而不承擔(dān)其他的義務(wù)。 而國資委面對的身份之惑在于：是作為一個純粹的出資人還是作為強勢的監(jiān)管者存在。這些跡象都表明，國資法的核心問題已經(jīng)被“攻關(guān)”。據(jù)有關(guān)消息，國資法草案的二審最快將于今年4月進(jìn)行。而此時的國資法草案，已經(jīng)是修改后的第6稿。 2007年12月，國資法草案終于提請十屆全國人大常委會第三十一次會議審議。一旦立法級別過低，就會導(dǎo)致人家用《物權(quán)法》的規(guī)定來否定國有資產(chǎn)法的規(guī)定?！段餀?quán)法》建議稿起草專家、武漢大學(xué)教授孟勤國認(rèn)為，要通過國有資產(chǎn)法的制定，把《物權(quán)法》沒有規(guī)定全、沒有完善的東西，在國有資產(chǎn)法里面規(guī)定清楚。 2007年《物權(quán)法》的出臺再一次刺激了國資法起草的加速。 但多部門組成的起草組開展工作后，卻發(fā)現(xiàn)“越調(diào)查越復(fù)雜，難度太大。 以往由相關(guān)部委組織法律起草升格為全國人大直接負(fù)責(zé)，可見立法機構(gòu)對此法的重視。同年，成立的國資法也列入了十屆全國人大2003—2008年5年立法規(guī)劃。但國有資產(chǎn)立法的重大性并未被立法機關(guān)忽視。 就連劉儀舜本人也談到：“即便樂觀地估計，國資法2003年內(nèi)也不可能出臺。 劉儀舜認(rèn)為，這種定義既能夠維護國有資產(chǎn)所有權(quán)的完整性、統(tǒng)一性，又能使國有資產(chǎn)實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，充分發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)和推動各種非國有經(jīng)濟共同發(fā)展。 劉儀舜擔(dān)任起草組組長時，尚在當(dāng)時的機械工業(yè)部任職。但對國有資產(chǎn)立法的國資法的起草工作，早在1993年就已經(jīng)開始?！?2003年3月24日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(下稱“國資委”)成立