【正文】 有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)約束。 此外，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督4個(gè)層面，構(gòu)建了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。 為給國(guó)有資產(chǎn)管理選出好的“當(dāng)家人”，法律特別對(duì)國(guó)家出資企業(yè)管理者的選擇和考核作了專章規(guī)定，根據(jù)國(guó)有獨(dú)資、控股、參股的不同企業(yè)類型，明確履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)可以任免或者建議任免企業(yè)的高級(jí)管理人員。曾經(jīng)考慮在國(guó)有資產(chǎn)法里面對(duì)如何確定企業(yè)高管人員的年薪作一點(diǎn)比較具體的規(guī)定，但是經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，考慮到這個(gè)問(wèn)題確實(shí)比較復(fù)雜，確定企業(yè)高管的年薪涉及的因素非常多，包括企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、企業(yè)所在地區(qū)等。涉及企業(yè)高管年薪的問(wèn)題現(xiàn)在法律中有明確規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，確定其任命的國(guó)家出資企業(yè)管理者的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。 安建表示，在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法出臺(tái)后，還將研究對(duì)行政事業(yè)性資產(chǎn)立法。魏杰教授認(rèn)為，企業(yè)資產(chǎn)順暢流動(dòng)是現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的重要特征，因而企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)順暢流動(dòng)既是國(guó)有資產(chǎn)增值保值的必需條件，也是國(guó)有企業(yè)維系正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和充滿活力的必然要求。據(jù)此，企業(yè)國(guó)資法專門獨(dú)立設(shè)置了《國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓》一節(jié)的內(nèi)容，這對(duì)于保證企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)增值保值和防止流失都具有重要意義。既然是市場(chǎng)交易，因而企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估和定價(jià)就必然會(huì)依據(jù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的收益來(lái)確定，而不再是依據(jù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的投資成本來(lái)決定，因?yàn)槠髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)在市場(chǎng)中進(jìn)行交易時(shí)，實(shí)際上交易的并不是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)本身，而是交易企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)所能帶來(lái)的收益。目前我們?cè)诜乐蛊髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題上，有一個(gè)明顯的誤區(qū)，這就是經(jīng)常將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的投資成本作為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的定價(jià)原則，實(shí)際上企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)定價(jià)的原則是依據(jù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的收益，因而企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)賣到其投資成本并不一定是沒有流失，而賣不到其投資成本并不一定是流失，關(guān)鍵是定價(jià)原則的確定。這個(gè)立法原則是非常正確的。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是資產(chǎn)所有者自身的權(quán)利，而并不是作為經(jīng)營(yíng)主體的企業(yè)的權(quán)利。將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)收歸履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，禁止企業(yè)“內(nèi)部人”在這方面的過(guò)度介入，這對(duì)于防止企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失具有重要意義，而且也符合《公司法》和《物權(quán)法》的立法精神，使各種法能夠在立法原則上統(tǒng)一起來(lái)。這有多方面的因素，包括2003年十屆人大所涉及的立法都是全局性的、重大性的、基礎(chǔ)性的、關(guān)系到老百姓最密切利益的立法，包括物權(quán)法、破產(chǎn)法、反壟斷法、勞動(dòng)合同法、公司法和證券法的修改，還有國(guó)有資產(chǎn)法等等。 　　我們這部國(guó)資法最后定位于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法，應(yīng)該說(shuō)是一個(gè)無(wú)奈之舉，也是我們這三十年改革的結(jié)果。更何況這幾年有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)流失、國(guó)有企業(yè)往何處去等等討論的焦點(diǎn)也是國(guó)有企業(yè)。 在國(guó)資法的起草過(guò)程中，到底是制定一部大國(guó)資法、中國(guó)資法，還是小國(guó)資法，一直有比較激烈的爭(zhēng)論。大國(guó)資法雖然也可以啟動(dòng)制定，但是要完成的話，就不會(huì)像現(xiàn)在這么快出臺(tái)。關(guān)鍵是中國(guó)以國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)的國(guó)有資產(chǎn)還在不斷增值，因此，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行法律規(guī)范是一件自然而然的事情。 在中國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)分布廣泛，既有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)，又有行政事業(yè)性資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年。其間對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)流失的質(zhì)疑和擔(dān)心從未間斷，國(guó)有資產(chǎn)流失的案例也層出不窮。隨后，立法機(jī)構(gòu)加快了國(guó)有資產(chǎn)法的立法工作。這一條文明確包括金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)在內(nèi)的各類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)都適用本法規(guī)定。在實(shí)踐中，國(guó)家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔(dān)保、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及大額捐贈(zèng)、利潤(rùn)分配、申請(qǐng)破產(chǎn)等事項(xiàng)是發(fā)生國(guó)有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。“嚴(yán)防‘暗箱操作’，公開公平公正”成為防止國(guó)有資產(chǎn)流失的核心原則。 北京大學(xué)中國(guó)金融研究中心副主任王一鳴認(rèn)為，很多國(guó)有資產(chǎn)的流失就是發(fā)生在評(píng)估和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)。 此外，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還規(guī)定了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督四個(gè)層面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。 中國(guó)政法大學(xué)教授、國(guó)資法起草小組成員劉紀(jì)鵬表示，此舉將有利于建立全方位的避免國(guó)有資產(chǎn)流失、保障國(guó)有資產(chǎn)安全的預(yù)防體系。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法為國(guó)資委行使職權(quán)提供了保障，明文規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管資產(chǎn)”。 在國(guó)有資產(chǎn)流失的過(guò)程中，除了有制度缺失的原因，更重要的則是“人為”。 如何選好人、管好人成為企業(yè)國(guó)資法的一大亮點(diǎn)。 北京科技大學(xué)管理學(xué)院教授劉澄認(rèn)為，此舉將有助于加快培育國(guó)企職業(yè)經(jīng)理人制度，督促企業(yè)管理者更有法律意識(shí)和管理意識(shí)。此外，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還對(duì)國(guó)企高管兼職、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、考核、獎(jiǎng)懲等事項(xiàng)作出細(xì)致規(guī)定，明確造成國(guó)有資產(chǎn)特別重大損失或故意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔(dān)任企業(yè)高管，并要求企業(yè)管理者接受年度和任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，根據(jù)考核結(jié)果決定獎(jiǎng)懲并確定其薪酬標(biāo)準(zhǔn)。（來(lái)源：作為經(jīng)濟(jì)體制改革中心環(huán)節(jié)的國(guó)有企業(yè)改革，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立和不斷完善，不斷攻堅(jiān)破難，在許多方面取得了突破與創(chuàng)新?！?——國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革與立法的背景 1．我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度決定了必須發(fā)展和壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)　 我國(guó)實(shí)行以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。國(guó)有企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，是國(guó)有資產(chǎn)的主要來(lái)源。在改革開放中，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革成為我國(guó)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，事關(guān)政府職能的轉(zhuǎn)變、管理體制和人事制度的改革、企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換以及各方面利益的調(diào)整，問(wèn)題復(fù)雜，難度很大，僅靠行政手段、經(jīng)濟(jì)手段難以解決問(wèn)題，必須通過(guò)立法加以保障和推進(jìn)。亟需通過(guò)立法解決多頭管理、無(wú)人負(fù)責(zé)的狀況，以保證國(guó)有資產(chǎn)的安全和增值，通過(guò)立法推進(jìn)企業(yè)建立產(chǎn)權(quán)明晰、職責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，明確國(guó)有資本出資人代表及其權(quán)利，厘清國(guó)有資產(chǎn)所有者、經(jīng)營(yíng)者、使用者各自的職責(zé)。　 3. 防止國(guó)有資產(chǎn)流失是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容 在市場(chǎng)化改革和國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中，國(guó)有資產(chǎn)通過(guò)各種渠道流失的情況十分嚴(yán)重，隨意處置國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)象普遍存在，有些私人侵吞國(guó)有資產(chǎn)、化公為私的行為令人觸目驚心，因此，為維護(hù)全民的利益，維護(hù)社會(huì)公正，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，必須推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，以法律手段加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。它的制定和出臺(tái)，對(duì)于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)發(fā)展，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革具有十分重要的意義。 ——國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革與探索 改革開放以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)管理體制從打破傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開始，先后經(jīng)歷了擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制等階段。　 一是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的組織形式進(jìn)行了有益探索。上海、深圳、珠海、武漢、青島等地分別建立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，探索了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有資產(chǎn)的管理模式。1994年國(guó)務(wù)院決定對(duì)中國(guó)石化總公司等3個(gè)全國(guó)性行業(yè)總公司作為國(guó)家控股公司的試點(diǎn)。上海、深圳、廣州、珠海等地結(jié)合機(jī)構(gòu)改革也進(jìn)行了授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)。1998年國(guó)務(wù)院對(duì)大型國(guó)有企業(yè)實(shí)行了稽察特派員制度，兩年后逐步過(guò)渡到向國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)。包括全民所有制工業(yè)企業(yè)法、全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例、國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法、國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例、國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)條例、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法等。 長(zhǎng)期的改革探索和形成的各種監(jiān)管模式，為進(jìn)一步深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革積累了經(jīng)驗(yàn)，奠定了基礎(chǔ)。具體表現(xiàn)在： 一是政府的社會(huì)公共管理職能與所有者職能沒有真正分開。名義上相關(guān)部門都負(fù)責(zé)，實(shí)際上沒有責(zé)任主體，沒有“問(wèn)責(zé)”制度，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失比較嚴(yán)重，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和組織實(shí)施，政府部門干預(yù)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，加重了政企不分現(xiàn)象等。管人、管事和管資產(chǎn)相脫節(jié)，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任不統(tǒng)一，形成國(guó)有資產(chǎn)無(wú)人真正負(fù)責(zé)與政府部門直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)并存的狀況，企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)難以真正落實(shí)。不少國(guó)有企業(yè)的負(fù)責(zé)人既是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，又行使出資人的部分權(quán)利，形成內(nèi)部人控制，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任難以有效落實(shí)。一方面，多數(shù)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入與企業(yè)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)脫節(jié)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性沒有得到充分發(fā)揮；另一方面，不少企業(yè)自我約束機(jī)制沒有真正形成，缺乏有效監(jiān)督，存在收入分配和財(cái)務(wù)管理混亂、重大決策失誤、資產(chǎn)流失嚴(yán)重等現(xiàn)象。　 十六大在總結(jié)過(guò)去改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確定了深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路和主要目標(biāo)，即在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。十六屆二中全會(huì)明確了國(guó)資委的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能配置、監(jiān)管范圍、與企業(yè)的關(guān)系等一系列重大問(wèn)題。根據(jù)十六大及十六屆二中全會(huì)精神，2003年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例，以行政法規(guī)的形式確立了國(guó)有資產(chǎn)管理體制的總體框架，明確了組建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的原則和要求。 根據(jù)十六大確立的改革方向，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革取得了重要進(jìn)展?！?十六大明確提出，要在堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)一所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。對(duì)于充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)，形成多元投資主體和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)具有重要意義。十六屆二中全會(huì)和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例原則明確了中央政府和地方政府履行出資人職責(zé)的企業(yè)范圍，即對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)家安全、重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)；其余企業(yè)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。 在十四屆三中全會(huì)確立的“政資分開”原則的基礎(chǔ)上，十六大進(jìn)一步明確提出，國(guó)務(wù)院和省、市（地）兩級(jí)地方政府要按照“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的原則，設(shè)立專門的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，在三級(jí)政府層面上實(shí)現(xiàn)“政資分開”、“政企分開”，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能，政府其他部門不履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，初步實(shí)現(xiàn)了政府公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開，多年來(lái)存在的管資產(chǎn)和管人管事相分割、出資人不到位及多頭監(jiān)管又無(wú)人負(fù)責(zé)的問(wèn)題開始從體制上解決。 根據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)定，目前國(guó)務(wù)院國(guó)資委直接履行出資人職責(zé)的企業(yè)是155戶。各級(jí)國(guó)資委根據(jù)“三統(tǒng)一、三結(jié)合”原則、公司法等有關(guān)法律規(guī)定的出資人權(quán)利和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例規(guī)定的18項(xiàng)職責(zé)，準(zhǔn)確定位，認(rèn)真處理與直接履行出資人職責(zé)企業(yè)的關(guān)系，在企業(yè)負(fù)責(zé)人管理、企業(yè)重大事項(xiàng)管理、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督等方面，切實(shí)履行出資人職責(zé)。同時(shí)為落實(shí)各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國(guó)有資產(chǎn)保值增值方面的責(zé)任，目前正在進(jìn)行建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的試點(diǎn)工作。　 一是要貫徹落實(shí)十六大以來(lái)關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的精神，堅(jiān)持和體現(xiàn)中央確立的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革方向和總體思路。三是要突出重點(diǎn)，解決突出問(wèn)題。四是對(duì)一些爭(zhēng)議較大、含義不清的觀點(diǎn)和概念，如對(duì)目前還難以形成共識(shí)的有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制等問(wèn)題，宜由國(guó)務(wù)院依據(jù)改革進(jìn)程和實(shí)際需要依職權(quán)確定，法律中不作具體規(guī)定，對(duì)一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，認(rèn)識(shí)尚不一致，還需要在改革中進(jìn)一步探索的問(wèn)題只作原則規(guī)定?！?為貫徹落實(shí)十六大以及物權(quán)法關(guān)于建立和健全履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的精神和有關(guān)規(guī)定，對(duì)中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其履行出資人職責(zé)的主要內(nèi)容、方式和責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)范?！?草案就國(guó)家對(duì)企業(yè)的出資和國(guó)家出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等主要內(nèi)容作了規(guī)定?！?國(guó)家出資企業(yè)管理者直接負(fù)責(zé)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)企業(yè)發(fā)展和維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大。對(duì)此，草案對(duì)國(guó)家出資企業(yè)管理者的任免、考核、獎(jiǎng)懲以及管理者履行職責(zé)應(yīng)遵守的基本準(zhǔn)則和責(zé)任等作了規(guī)定。草案對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的合并、分立、上市、增加或者減少注冊(cè)資本、發(fā)行債券、進(jìn)行重大投資、為他人提供大額擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)、分配利潤(rùn)、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)以及企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方的交易、資產(chǎn)評(píng)估和國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等與出資人權(quán)益關(guān)系重大的事項(xiàng)，明確了決策權(quán)限、程序和基本規(guī)則等?？紤]到這項(xiàng)制度正在試行，參照今年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見，草案規(guī)定國(guó)