【正文】 國有資產(chǎn)的收益來確定，而不再是依據(jù)企業(yè)國有資產(chǎn)的投資成本來決定，因為企業(yè)國有資產(chǎn)在市場中進行交易時，實際上交易的并不是企業(yè)國有資產(chǎn)本身，而是交易企業(yè)國有資產(chǎn)所能帶來的收益。這個立法原則是非常正確的。將企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)收歸履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責的機構(gòu)，禁止企業(yè)“內(nèi)部人”在這方面的過度介入，這對于防止企業(yè)國有資產(chǎn)流失具有重要意義，而且也符合《公司法》和《物權(quán)法》的立法精神，使各種法能夠在立法原則上統(tǒng)一起來。 　　我們這部國資法最后定位于企業(yè)國有資產(chǎn)法，應(yīng)該說是一個無奈之舉，也是我們這三十年改革的結(jié)果。 在國資法的起草過程中，到底是制定一部大國資法、中國資法，還是小國資法，一直有比較激烈的爭論。關(guān)鍵是中國以國有企業(yè)為主導的國有資產(chǎn)還在不斷增值，因此，對國有資產(chǎn)進行法律規(guī)范是一件自然而然的事情。據(jù)統(tǒng)計，截至2007年。隨后，立法機構(gòu)加快了國有資產(chǎn)法的立法工作。在實踐中，國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔保、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產(chǎn)等事項是發(fā)生國有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。 北京大學中國金融研究中心副主任王一鳴認為，很多國有資產(chǎn)的流失就是發(fā)生在評估和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)。 中國政法大學教授、國資法起草小組成員劉紀鵬表示，此舉將有利于建立全方位的避免國有資產(chǎn)流失、保障國有資產(chǎn)安全的預(yù)防體系。 在國有資產(chǎn)流失的過程中，除了有制度缺失的原因，更重要的則是“人為”。 北京科技大學管理學院教授劉澄認為，此舉將有助于加快培育國企職業(yè)經(jīng)理人制度，督促企業(yè)管理者更有法律意識和管理意識。（來源：　 ——國有資產(chǎn)管理體制改革與立法的背景 1．我國的經(jīng)濟制度決定了必須發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟　 我國實行以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度。在改革開放中，國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革成為我國改革的一項重要內(nèi)容，事關(guān)政府職能的轉(zhuǎn)變、管理體制和人事制度的改革、企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換以及各方面利益的調(diào)整，問題復(fù)雜，難度很大，僅靠行政手段、經(jīng)濟手段難以解決問題，必須通過立法加以保障和推進。　 3. 防止國有資產(chǎn)流失是國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容 在市場化改革和國有企業(yè)改制過程中，國有資產(chǎn)通過各種渠道流失的情況十分嚴重，隨意處置國有資產(chǎn)的現(xiàn)象普遍存在，有些私人侵吞國有資產(chǎn)、化公為私的行為令人觸目驚心，因此，為維護全民的利益，維護社會公正，防止國有資產(chǎn)流失，必須推進國有資產(chǎn)管理體制改革，以法律手段加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管。 ——國有資產(chǎn)管理體制的改革與探索 改革開放以來，國有資產(chǎn)管理體制從打破傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟開始，先后經(jīng)歷了擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、實行承包經(jīng)營責任制、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制等階段。上海、深圳、珠海、武漢、青島等地分別建立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，探索了市場經(jīng)濟條件下國有資產(chǎn)的管理模式。上海、深圳、廣州、珠海等地結(jié)合機構(gòu)改革也進行了授權(quán)經(jīng)營試點。包括全民所有制工業(yè)企業(yè)法、全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例、國有資產(chǎn)評估管理辦法、國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例、國有企業(yè)監(jiān)事會條例、企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法等。具體表現(xiàn)在： 一是政府的社會公共管理職能與所有者職能沒有真正分開。管人、管事和管資產(chǎn)相脫節(jié)，權(quán)利、義務(wù)和責任不統(tǒng)一，形成國有資產(chǎn)無人真正負責與政府部門直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營并存的狀況，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)難以真正落實。一方面，多數(shù)國有企業(yè)經(jīng)營者的收入與企業(yè)規(guī)模和經(jīng)營業(yè)績脫節(jié)，企業(yè)經(jīng)營者的積極性沒有得到充分發(fā)揮；另一方面，不少企業(yè)自我約束機制沒有真正形成，缺乏有效監(jiān)督，存在收入分配和財務(wù)管理混亂、重大決策失誤、資產(chǎn)流失嚴重等現(xiàn)象。十六屆二中全會明確了國資委的機構(gòu)性質(zhì)、職能配置、監(jiān)管范圍、與企業(yè)的關(guān)系等一系列重大問題。 根據(jù)十六大確立的改革方向，國有資產(chǎn)管理體制改革取得了重要進展。對于充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)，形成多元投資主體和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)具有重要意義。 在十四屆三中全會確立的“政資分開”原則的基礎(chǔ)上，十六大進一步明確提出，國務(wù)院和省、市（地）兩級地方政府要按照“權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的原則，設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，在三級政府層面上實現(xiàn)“政資分開”、“政企分開”，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)不行使政府的社會公共管理職能，政府其他部門不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責，初步實現(xiàn)了政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，多年來存在的管資產(chǎn)和管人管事相分割、出資人不到位及多頭監(jiān)管又無人負責的問題開始從體制上解決。各級國資委根據(jù)“三統(tǒng)一、三結(jié)合”原則、公司法等有關(guān)法律規(guī)定的出資人權(quán)利和企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例規(guī)定的18項職責，準確定位，認真處理與直接履行出資人職責企業(yè)的關(guān)系，在企業(yè)負責人管理、企業(yè)重大事項管理、企業(yè)國有資產(chǎn)管理、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督等方面，切實履行出資人職責。　 一是要貫徹落實十六大以來關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制改革的精神，堅持和體現(xiàn)中央確立的國有資產(chǎn)管理體制的改革方向和總體思路。四是對一些爭議較大、含義不清的觀點和概念，如對目前還難以形成共識的有關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制等問題，宜由國務(wù)院依據(jù)改革進程和實際需要依職權(quán)確定，法律中不作具體規(guī)定，對一些實踐經(jīng)驗不足，認識尚不一致，還需要在改革中進一步探索的問題只作原則規(guī)定?！?草案就國家對企業(yè)的出資和國家出資企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)等主要內(nèi)容作了規(guī)定。對此，草案對國家出資企業(yè)管理者的任免、考核、獎懲以及管理者履行職責應(yīng)遵守的基本準則和責任等作了規(guī)定?？紤]到這項制度正在試行，參照今年9月國務(wù)院發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見，草案規(guī)定國家建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對國有資本經(jīng)營收入及其支出實行預(yù)算管理，并規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算草案列入本級政府預(yù)算草案，報本級人民代表大會批準?！斗ㄖ迫請蟆酚浾呷涨安稍L了多方專家，力圖還原這些爭議的焦點，以期深度剖析國資法的立法歷程。據(jù)時任起草組組長的劉儀舜介紹，當時的國資法草案首次明確了“產(chǎn)權(quán)”的定義，而這在當時的《憲法》和《民法通則》中都還沒有出現(xiàn)。 然而，由于國資法在涉及一些部門管轄權(quán)的問題上爭議極大，甚至已經(jīng)超出了簡單的立法層面，具體出臺時間遲遲沒有確定。2003年，國資委的成立成了國資法起草的一個拐點。小組成員還包括國資委、財政部等30多個部門的官員，陣容堪稱強大。 李曙光說，《物權(quán)法》和國資法的關(guān)系是相輔相成的，《物權(quán)法》是基礎(chǔ)，是對一般性財產(chǎn)的確認和保護，國資法是對國有資產(chǎn)這一特殊財產(chǎn)的立法?！?《物權(quán)法》的出臺，使得立法機關(guān)最終鼓起勇氣厘清糾雜的部門利益。 　　——國資委定位之爭 國資法草案最后時刻“出線”之后，開始駛?cè)肓肆⒎燔嚨馈?其實，15年來國資法難產(chǎn)的原因很簡單，所有爭議都糾結(jié)于一處：國資委的定位。 國資委的內(nèi)部監(jiān)督只是作為股東對其資產(chǎn)的監(jiān)督，與政府行政機關(guān)的監(jiān)管相區(qū)分?！?但國資法起草中還曾出現(xiàn)另一種觀點，即“要求打造一個強勢的國資委”，《物權(quán)法》專家、武漢大學教授孟勤國就是這種觀點的代表。如果按照這種前提推論，國務(wù)院難道也不能管理國有資產(chǎn)了？既然是一個出資人的地位，就必須是一個強勢地位，只有強勢地位才能管好國有資產(chǎn)?！拔胰コ垂善?，我的賬戶我可能不管理嗎？” 而李曙光教授的觀點更多的是“公法”上的管理。 在這兩種針鋒相對的意見之外，還曾出現(xiàn)“第三條道路”。 這樣的做法同樣“事出有因”。洪學軍博士曾在華東政法大學從事博士后研究，項目名稱為“國有資產(chǎn)監(jiān)管法律問題研究”，而顧功耘教授是其合作導師。國資委是政資分開的產(chǎn)物，控股公司是政企分開的產(chǎn)物。 他認為，國有資產(chǎn)管理體制的第一個層次應(yīng)該是委托人層次。 而在國資法一審草案中，國務(wù)院及地方政府下屬的國資委并不是惟一的出資人。 國資委和財政部的“角力”早已有之。而由財政部門編制預(yù)算的主要理由，一是現(xiàn)行的法律法規(guī)，特別是預(yù)算法中有明確規(guī)定，由財政部門統(tǒng)一編制；其次，這也符合政府預(yù)算的統(tǒng)一完整原則，而這就造成了國資管理體制的矛盾。 在此之后，財政部啟動了《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》的起草工作。國資委方面認為，應(yīng)該誰投資誰受益，堅持國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算相分離的原則。這顯然不公平。在這部法中有不少細節(jié)值得解讀：這樣高度集權(quán)的制度設(shè)計難免會出現(xiàn)權(quán)責不分的現(xiàn)象，甚至可能出現(xiàn)少數(shù)人控制國有資產(chǎn)的現(xiàn)象，因而受到不少專家學者的質(zhì)疑?！蓖瑫r還規(guī)定，國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，依法履行出資人職責，這為國資委做“純粹”的出資人設(shè)計了一個法治框架。轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)時，不公開，不競價，暗箱操作嚴重，侵吞國有資產(chǎn)的現(xiàn)象時有發(fā)生；國有企業(yè)改制中，對資產(chǎn)不評估，低價賤賣國有資產(chǎn)的行為也屢見不鮮。在與關(guān)聯(lián)方交易時，對該交易涉及的董事的表決權(quán)進行了限制。國家出資企業(yè)中應(yīng)當由職工代表出任的董事、監(jiān)事，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定由職工民主選舉產(chǎn)生。 　　職工積極參與企業(yè)的管理和監(jiān)督在一定程度上能增強國有企業(yè)的競爭力，提高企業(yè)的效益，同時能對企業(yè)的高管起到一定的監(jiān)督作用，對防止國有資產(chǎn)流失也發(fā)揮了積極作用。全國人大常委、中國人民大學教授鄭功成在參與審議企業(yè)國有資產(chǎn)法草案時稱，央企高管的年收入，與職工差距高達幾百萬，“建立公平的央企薪酬體系，勢在必行。目前，國務(wù)院國資委已經(jīng)制定了中央企業(yè)負責人薪酬管理的暫行辦法，該辦法對確定企業(yè)負責人的薪酬應(yīng)當考慮的相關(guān)因素和計算辦法作了具體規(guī)定，應(yīng)當按此辦法執(zhí)行?！　≡趪匈Y產(chǎn)法起草過程中，曾經(jīng)就國有資產(chǎn)法立法的適用范圍進行過激烈的爭論，有過“大”、“中”、“小”三個方案，最后考慮到制定一部涵蓋所有國家財產(chǎn)及其權(quán)利的法律的條件目前尚未成熟，從操作角度講最好是狹義立法。　　第二，它擴大解釋了企業(yè)國有資產(chǎn)的范圍，明確規(guī)定金融企業(yè)國有資產(chǎn)也屬于企業(yè)國資法調(diào)整的范圍。2007年底的一審草案規(guī)定，《國有資產(chǎn)法》僅適用于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即國家對企業(yè)的出資和由此形成的權(quán)益。目前現(xiàn)有相關(guān)證券、期貨、商業(yè)銀行、基金等金融類企業(yè)法律法規(guī)，均未明確對金融國資的監(jiān)管。目前我國不同類型的金融資產(chǎn)分屬不同監(jiān)管部門，這對控制金融風險是不利的，下一步應(yīng)盡快建立一個獨立統(tǒng)一的金融國資委。法律規(guī)定，履行出資人職責的機構(gòu)應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定，定期向本級人民政府報告有關(guān)國有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動、收益等匯總分析的情況。雖然新法沒有明示國資委的監(jiān)管職能被去除，但我認為，它朝剝離國資委現(xiàn)有的行政監(jiān)督職能方向邁出了清晰的一步，為厘清委托人、出資人、經(jīng)營人、監(jiān)管人、司法人五人關(guān)系打下了法理基礎(chǔ)。新法規(guī)定，國家出資企業(yè)包括企業(yè)全部注冊資本均為國有資本的國有獨資公司和非公司制的國有獨資企業(yè)，也包括企業(yè)注冊資本中包含部分國有資本的國有資本控股公司和國有資本參股公司。新法規(guī)定：國企高管不得隨意進行三類兼職，企業(yè)國有資產(chǎn)法第二十五條規(guī)定，未經(jīng)履行出資人職責的機構(gòu)同意，國有獨資企業(yè)、國有獨資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業(yè)兼職。董事、高級管理人員不得兼任監(jiān)事。　　實踐中，國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔保、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產(chǎn)等事項，不僅與出資人權(quán)益關(guān)系重大，也是發(fā)生國有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。新法按照國家出資企業(yè)的不同類型，對關(guān)系出資人權(quán)益重大事項的決定權(quán)限和決策程序作了明確規(guī)定：規(guī)定了企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)評估等應(yīng)遵守的基本規(guī)則，防止以“暗箱操作”等手段侵害國有資產(chǎn)出資人權(quán)益。　　新法規(guī)定：國家建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對國家作為出資人取得的國有資本收入實行預(yù)算管理?！　⌒路ú糠只卮鹆藝遗e辦國有企業(yè)的目的問題，即除了少數(shù)關(guān)系到國家政治經(jīng)濟安全的國有企業(yè)允許虧損之外，國家舉辦國有企業(yè)的目的理論上是讓其贏利。這部《企業(yè)國有資產(chǎn)法》是中國社會轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)物。（來源: 法制網(wǎng)） 注：本輯材料的電子版均上掛北京市國資委網(wǎng)站（）“黨建工作”網(wǎng)頁和“樹立和落實科學發(fā)展觀主題教育”欄目44 / 44