【正文】 須堅(jiān)持的基本原則和需要采取的措施。　 企業(yè)的出資人職能由不同部門(mén)分割行使，沒(méi)有形成真正的國(guó)有資產(chǎn)出資人制度，造成出資人不到位。相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件達(dá)200多件。三是建立了向部分國(guó)有大型企業(yè)外派監(jiān)事會(huì)的制度?！?十四屆三中全會(huì)確立“政資分開(kāi)”原則以來(lái)，國(guó)務(wù)院和各地政府不斷推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，積極探索國(guó)有資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)的合理形式和途徑，在國(guó)有資產(chǎn)的管理、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督等方面進(jìn)行了大量探索。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)有資產(chǎn)法是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中一部重要的法律。長(zhǎng)期“政企不分”和“出資人缺位”是國(guó)企體制中存在的突出問(wèn)題。　 中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)走過(guò)了近30年的歷程。 無(wú)論是企業(yè)改制重組、管理層收購(gòu)或是經(jīng)營(yíng)管理不善、決策失誤造成國(guó)有資產(chǎn)流失或者損失，企業(yè)管理者都難辭其咎。 針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的癥節(jié)，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法對(duì)關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)作了專章規(guī)定，并從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評(píng)估和國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)約束。 （來(lái)源：新華網(wǎng)）深度透視中國(guó)出臺(tái)首部《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中國(guó)最高立法機(jī)關(guān)２８日表決通過(guò)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法，堵住國(guó)有資產(chǎn)流失“黑洞”成為這部迄今全世界唯一的一部國(guó)有資產(chǎn)法的宗旨。因?yàn)檫@三十年改革的重點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)一直就是國(guó)有企業(yè)，所以要制定關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的法律，自然而然就會(huì)把目標(biāo)首先瞄準(zhǔn)國(guó)有企業(yè)。企業(yè)國(guó)資法沒(méi)有將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)交給企業(yè)自身，尤其是企業(yè)國(guó)資法堅(jiān)決杜絕國(guó)有企業(yè)的相關(guān)高管人員參與到企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的交易過(guò)程中，這是很正確的，這對(duì)于解決企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中的“內(nèi)部人控制問(wèn)題”，具有現(xiàn)實(shí)意義。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，國(guó)有資產(chǎn)流失也往往會(huì)發(fā)生在其流動(dòng)的過(guò)程中，因此，如何保證企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的順暢和有序流動(dòng)，既是保障企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)增值保值和國(guó)有企業(yè)充滿活力的需要，也是防止企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失的最基本保證。 一段時(shí)期來(lái)，有些地方、有些國(guó)有企業(yè)，也出現(xiàn)了將國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)折股、低價(jià)出售，甚至無(wú)償分給個(gè)人，或者以其他方式和手段侵害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)象，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，引起社會(huì)各界強(qiáng)烈不滿。出于這樣的原因，國(guó)家會(huì)對(duì)金融企業(yè)有一些特殊的規(guī)定，因而在附則中提出了“金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，按照其規(guī)定。　　《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》強(qiáng)化了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督。在《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）等法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確了履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依法任免或者建議任免的企業(yè)管理者的范圍，從品行、任職能力、身體狀況等方面對(duì)國(guó)家出資企業(yè)管理者的任職條件和程序、履行職責(zé)的要求作出原則規(guī)定。國(guó)家出資企業(yè)依法享有的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和其他合法權(quán)益受法律保護(hù)?！　　镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確規(guī)定了履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其職權(quán)和責(zé)任?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確規(guī)定其調(diào)整對(duì)象為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，即國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。目前，以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》為龍頭，以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》為基礎(chǔ)，以國(guó)務(wù)院國(guó)資委制定公布的21個(gè)行政規(guī)章和115個(gè)規(guī)范性文件為主要內(nèi)容，包括各省市國(guó)資委起草制定的1800多件地方規(guī)章和規(guī)范性文件的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系基本形成，完善國(guó)有資產(chǎn)立法取得重大進(jìn)展?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》作為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的基本法律，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益歸屬、國(guó)有資產(chǎn)管理體制、國(guó)家出資企業(yè)及其管理者的選擇與考核、關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督等基本問(wèn)題作出了規(guī)定，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的頒布和實(shí)施，必將對(duì)鞏固我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)繁榮產(chǎn)生積極影響?！　。ㄒ唬┴瀼貙?shí)施《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，是堅(jiān)持我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的需要。根據(jù)黨的十六大精神和十屆人大一次會(huì)議審議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，2003年3月，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，并依據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)對(duì)中央企業(yè)履行出資人職責(zé)。加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，是黨的十七大對(duì)國(guó)有企業(yè)改革提出的要求?！　　镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》確立了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，有權(quán)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定或者參與制定國(guó)家出資企業(yè)的章程，委派股東代表參加國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司召開(kāi)的股東（大）會(huì)議等。國(guó)家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)控制制度，依照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)的規(guī)定，建立健全財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度，設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿，進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定向出資人提供真實(shí)、完整的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)信息?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》立足于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的立場(chǎng)，要求國(guó)家出資企業(yè)發(fā)生合并、分立、改制、上市，增加或者減少注冊(cè)資本，發(fā)行債券，進(jìn)行重大投資，為他人提供大額擔(dān)保，轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)，進(jìn)行大額捐贈(zèng)，分配利潤(rùn)，以及解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，不得損害出資人和債權(quán)人的權(quán)益。國(guó)務(wù)院和地方人民政府及其審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督。吳曉靈說(shuō)，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法調(diào)整的是國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益，說(shuō)得通俗點(diǎn)就是管的是資本。 剛剛通過(guò)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法對(duì)關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)作了專章規(guī)定，明確重大事項(xiàng)的決定權(quán)限和審批程序，同時(shí)從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評(píng)估和國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)約束。 涉及企業(yè)高管年薪的問(wèn)題現(xiàn)在法律中有明確規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，確定其任命的國(guó)家出資企業(yè)管理者的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。既然是市場(chǎng)交易，因而企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估和定價(jià)就必然會(huì)依據(jù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的收益來(lái)確定，而不再是依據(jù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的投資成本來(lái)決定，因?yàn)槠髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)在市場(chǎng)中進(jìn)行交易時(shí)，實(shí)際上交易的并不是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)本身，而是交易企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)所能帶來(lái)的收益。將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)收歸履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，禁止企業(yè)“內(nèi)部人”在這方面的過(guò)度介入，這對(duì)于防止企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失具有重要意義，而且也符合《公司法》和《物權(quán)法》的立法精神，使各種法能夠在立法原則上統(tǒng)一起來(lái)。 在國(guó)資法的起草過(guò)程中，到底是制定一部大國(guó)資法、中國(guó)資法，還是小國(guó)資法，一直有比較激烈的爭(zhēng)論。在實(shí)踐中，國(guó)家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔(dān)保、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及大額捐贈(zèng)、利潤(rùn)分配、申請(qǐng)破產(chǎn)等事項(xiàng)是發(fā)生國(guó)有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。北京大學(xué)中國(guó)金融研究中心副主任王一鳴認(rèn)為，很多國(guó)有資產(chǎn)的流失就是發(fā)生在評(píng)估和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)。 （來(lái)源：——國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革與立法的背景 我國(guó)實(shí)行以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度?！?在市場(chǎng)化改革和國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中，國(guó)有資產(chǎn)通過(guò)各種渠道流失的情況十分嚴(yán)重，隨意處置國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)象普遍存在，有些私人侵吞國(guó)有資產(chǎn)、化公為私的行為令人觸目驚心，因此，為維護(hù)全民的利益，維護(hù)社會(huì)公正，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，必須推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，以法律手段加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。 具體表現(xiàn)在： 一方面，多數(shù)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入與企業(yè)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)脫節(jié)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性沒(méi)有得到充分發(fā)揮；另一方面，不少企業(yè)自我約束機(jī)制沒(méi)有真正形成，缺乏有效監(jiān)督，存在收入分配和財(cái)務(wù)管理混亂、重大決策失誤、資產(chǎn)流失嚴(yán)重等現(xiàn)象。 對(duì)于充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)，形成多元投資主體和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)具有重要意義。在十四屆三中全會(huì)確立的“政資分開(kāi)”原則的基礎(chǔ)上，十六大進(jìn)一步明確提出，國(guó)務(wù)院和省、市（地）兩級(jí)地方政府要按照“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的原則，設(shè)立專門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，在三級(jí)政府層面上實(shí)現(xiàn)“政資分開(kāi)”、“政企分開(kāi)”，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能，政府其他部門(mén)不履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，初步實(shí)現(xiàn)了政府公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)，多年來(lái)存在的管資產(chǎn)和管人管事相分割、出資人不到位及多頭監(jiān)管又無(wú)人負(fù)責(zé)的問(wèn)題開(kāi)始從體制上解決。　 四是對(duì)一些爭(zhēng)議較大、含義不清的觀點(diǎn)和概念，如對(duì)目前還難以形成共識(shí)的有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制等問(wèn)題，宜由國(guó)務(wù)院依據(jù)改革進(jìn)程和實(shí)際需要依職權(quán)確定，法律中不作具體規(guī)定，對(duì)一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，認(rèn)識(shí)尚不一致，還需要在改革中進(jìn)一步探索的問(wèn)題只作原則規(guī)定。草案就國(guó)家對(duì)企業(yè)的出資和國(guó)家出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等主要內(nèi)容作了規(guī)定。對(duì)此，草案對(duì)國(guó)家出資企業(yè)管理者的任免、考核、獎(jiǎng)懲以及管理者履行職責(zé)應(yīng)遵守的基本準(zhǔn)則和責(zé)任等作了規(guī)定?？紤]到這項(xiàng)制度正在試行，參照今年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)，草案規(guī)定國(guó)家建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理，并規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案列入本級(jí)政府預(yù)算草案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)?！斗ㄖ迫?qǐng)?bào)》記者日前采訪了多方專家，力圖還原這些爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，以期深度剖析國(guó)資法的立法歷程。 2003年，國(guó)資委的成立成了國(guó)資法起草的一個(gè)拐點(diǎn)。小組成員還包括國(guó)資委、財(cái)政部等30多個(gè)部門(mén)的官員，陣容堪稱強(qiáng)大。李曙光說(shuō)，《物權(quán)法》和國(guó)資法的關(guān)系是相輔相成的，《物權(quán)法》是基礎(chǔ)，是對(duì)一般性財(cái)產(chǎn)的確認(rèn)和保護(hù)，國(guó)資法是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)這一特殊財(cái)產(chǎn)的立法?！段餀?quán)法》的出臺(tái)，使得立法機(jī)關(guān)最終鼓起勇氣厘清糾雜的部門(mén)利益。 　　——國(guó)資委定位之爭(zhēng) 其實(shí)，15年來(lái)國(guó)資法難產(chǎn)的原因很簡(jiǎn)單，所有爭(zhēng)議都糾結(jié)于一處：國(guó)資委的定位。國(guó)資委的內(nèi)部監(jiān)督只是作為股東對(duì)其資產(chǎn)的監(jiān)督，與政府行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管相區(qū)分。但國(guó)資法起草中還曾出現(xiàn)另一種觀點(diǎn)，即“要求打造一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的國(guó)資委”，《物權(quán)法》專家、武漢大學(xué)教授孟勤國(guó)就是這種觀點(diǎn)的代表。而李曙光教授的觀點(diǎn)更多的是“公法”上的管理。 洪學(xué)軍博士曾在華東政法大學(xué)從事博士后研究，項(xiàng)目名稱為“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律問(wèn)題研究”，而顧功耘教授是其合作導(dǎo)師。國(guó)資委是政資分開(kāi)的產(chǎn)物，控股公司是政企分開(kāi)的產(chǎn)物。 而在國(guó)資法一審草案中，國(guó)務(wù)院及地方政府下屬的國(guó)資委并不是惟一的出資人。國(guó)資委和財(cái)政部的“角力”早已有之。 國(guó)資委方面認(rèn)為，應(yīng)該誰(shuí)投資誰(shuí)受益，堅(jiān)持國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算相分離的原則。這顯然不公平。這樣高度集權(quán)的制度設(shè)計(jì)難免會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不分的現(xiàn)象，甚至可能出現(xiàn)少數(shù)人控制國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)象，因而受到不少專家學(xué)者的質(zhì)疑。轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)時(shí)，不公開(kāi)，不競(jìng)價(jià)，暗箱操作嚴(yán)重，侵吞國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；國(guó)有企業(yè)改制中，對(duì)資產(chǎn)不評(píng)估，低價(jià)賤賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)的行為也屢見(jiàn)不鮮。 　　職工積極參與企業(yè)的管理和監(jiān)督在一定程度上能增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，提高企業(yè)的效益，同時(shí)能對(duì)企業(yè)的高管起到一定的監(jiān)督作用，對(duì)防止國(guó)有資產(chǎn)流失也發(fā)揮了積極作用。目前，國(guó)務(wù)院國(guó)資委已經(jīng)制定了中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的暫行辦法，該辦法對(duì)確定企業(yè)負(fù)責(zé)人的薪酬應(yīng)當(dāng)考慮的相關(guān)因素和計(jì)算辦法作了具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按此辦法執(zhí)行?！　〉诙?，它擴(kuò)大解釋了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的范圍，明確規(guī)定金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)也屬于企業(yè)國(guó)資法調(diào)整的范圍。目前現(xiàn)有相關(guān)證券、期貨、商業(yè)銀行、基金等金融類企業(yè)法律法規(guī)，均未明確對(duì)金融國(guó)資的監(jiān)管。法律規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，定期向本級(jí)人民政府報(bào)告有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)、收益等匯總分析的情況。新法規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)包括企業(yè)全部注冊(cè)資本均為國(guó)有資本的國(guó)有獨(dú)資公司和非公司制的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，也包括企業(yè)注冊(cè)資本中包含部分國(guó)有資本的國(guó)有資本控股公司和國(guó)有資本參股公司。董事、高級(jí)管理人員不得兼任監(jiān)事。新法按照國(guó)家出資企業(yè)的不同類型，對(duì)關(guān)系出資人權(quán)益重大事項(xiàng)的決定權(quán)限和決策程序作了明確規(guī)定：規(guī)定了企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方交易、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)評(píng)估等應(yīng)遵守的基本規(guī)則，防止以“暗箱操作”等手段侵害國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益。　　新法部分回答了國(guó)家舉辦國(guó)有企業(yè)的目的問(wèn)題，即除了少數(shù)關(guān)系到國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)安全的國(guó)有企業(yè)允許虧損之外，國(guó)家舉辦國(guó)有企業(yè)的目的理論上是讓其贏利。（來(lái)源: 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