【正文】 須堅持的基本原則和需要采取的措施?！? 企業(yè)的出資人職能由不同部門分割行使，沒有形成真正的國有資產(chǎn)出資人制度，造成出資人不到位。相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件達(dá)200多件。三是建立了向部分國有大型企業(yè)外派監(jiān)事會的制度?！?十四屆三中全會確立“政資分開”原則以來，國務(wù)院和各地政府不斷推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革，積極探索國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的合理形式和途徑，在國有資產(chǎn)的管理、經(jīng)營和監(jiān)督等方面進(jìn)行了大量探索。毫無疑問，國有資產(chǎn)法是社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系中一部重要的法律。長期“政企不分”和“出資人缺位”是國企體制中存在的突出問題?！?中國的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)走過了近30年的歷程。 無論是企業(yè)改制重組、管理層收購或是經(jīng)營管理不善、決策失誤造成國有資產(chǎn)流失或者損失，企業(yè)管理者都難辭其咎。 針對國有資產(chǎn)流失的癥節(jié)，企業(yè)國有資產(chǎn)法對關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項作了專章規(guī)定，并從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評估和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個方面進(jìn)行詳細(xì)約束。 （來源：新華網(wǎng)）深度透視中國出臺首部《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中國最高立法機(jī)關(guān)２８日表決通過企業(yè)國有資產(chǎn)法，堵住國有資產(chǎn)流失“黑洞”成為這部迄今全世界唯一的一部國有資產(chǎn)法的宗旨。因為這三十年改革的重點、焦點、難點一直就是國有企業(yè)，所以要制定關(guān)于國有資產(chǎn)的法律，自然而然就會把目標(biāo)首先瞄準(zhǔn)國有企業(yè)。企業(yè)國資法沒有將企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)交給企業(yè)自身，尤其是企業(yè)國資法堅決杜絕國有企業(yè)的相關(guān)高管人員參與到企業(yè)國有資產(chǎn)的交易過程中，這是很正確的，這對于解決企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中的“內(nèi)部人控制問題”，具有現(xiàn)實意義。但現(xiàn)在的問題是，國有資產(chǎn)流失也往往會發(fā)生在其流動的過程中，因此，如何保證企業(yè)國有資產(chǎn)的順暢和有序流動，既是保障企業(yè)國有資產(chǎn)增值保值和國有企業(yè)充滿活力的需要，也是防止企業(yè)國有資產(chǎn)流失的最基本保證。 一段時期來，有些地方、有些國有企業(yè)，也出現(xiàn)了將國有資產(chǎn)低價折股、低價出售，甚至無償分給個人，或者以其他方式和手段侵害國有資產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)象，造成國有資產(chǎn)流失，引起社會各界強(qiáng)烈不滿。出于這樣的原因，國家會對金融企業(yè)有一些特殊的規(guī)定，因而在附則中提出了“金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，按照其規(guī)定?！　　镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》強(qiáng)化了國有資產(chǎn)監(jiān)督。在《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）等法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確了履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依法任免或者建議任免的企業(yè)管理者的范圍，從品行、任職能力、身體狀況等方面對國家出資企業(yè)管理者的任職條件和程序、履行職責(zé)的要求作出原則規(guī)定。國家出資企業(yè)依法享有的經(jīng)營自主權(quán)和其他合法權(quán)益受法律保護(hù)?！　　镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》明確規(guī)定了履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其職權(quán)和責(zé)任?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》明確規(guī)定其調(diào)整對象為企業(yè)國有資產(chǎn)，即國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。目前，以《企業(yè)國有資產(chǎn)法》為龍頭，以《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》為基礎(chǔ)，以國務(wù)院國資委制定公布的21個行政規(guī)章和115個規(guī)范性文件為主要內(nèi)容，包括各省市國資委起草制定的1800多件地方規(guī)章和規(guī)范性文件的國有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系基本形成，完善國有資產(chǎn)立法取得重大進(jìn)展?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》作為國有資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的基本法律，對企業(yè)國有資產(chǎn)的權(quán)益歸屬、國有資產(chǎn)管理體制、國家出資企業(yè)及其管理者的選擇與考核、關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項、國有資本經(jīng)營預(yù)算及國有資產(chǎn)的監(jiān)督等基本問題作出了規(guī)定，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的頒布和實施，必將對鞏固我國基本經(jīng)濟(jì)制度，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)繁榮產(chǎn)生積極影響?！　。ㄒ唬┴瀼貙嵤镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》，是堅持我國基本經(jīng)濟(jì)制度，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的需要。根據(jù)黨的十六大精神和十屆人大一次會議審議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，2003年3月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立，并依據(jù)國務(wù)院授權(quán)對中央企業(yè)履行出資人職責(zé)。加快推進(jìn)國有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，是黨的十七大對國有企業(yè)改革提出的要求?！　　镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》確立了企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，有權(quán)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定或者參與制定國家出資企業(yè)的章程，委派股東代表參加國有資本控股公司、國有資本參股公司召開的股東（大）會議等。國家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理和風(fēng)險控制制度，依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院財政部門的規(guī)定，建立健全財務(wù)、會計制度，設(shè)置會計賬簿，進(jìn)行會計核算，依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定向出資人提供真實、完整的財務(wù)、會計信息?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》立足于維護(hù)國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的立場，要求國家出資企業(yè)發(fā)生合并、分立、改制、上市，增加或者減少注冊資本，發(fā)行債券，進(jìn)行重大投資，為他人提供大額擔(dān)保，轉(zhuǎn)讓重大財產(chǎn)，進(jìn)行大額捐贈，分配利潤，以及解散、申請破產(chǎn)等重大事項時，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，不得損害出資人和債權(quán)人的權(quán)益。國務(wù)院和地方人民政府及其審計機(jī)關(guān)依法對國有資產(chǎn)相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督。吳曉靈說，企業(yè)國有資產(chǎn)法調(diào)整的是國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益，說得通俗點就是管的是資本。 剛剛通過的企業(yè)國有資產(chǎn)法對關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項作了專章規(guī)定，明確重大事項的決定權(quán)限和審批程序，同時從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評估和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個方面進(jìn)行詳細(xì)約束。 涉及企業(yè)高管年薪的問題現(xiàn)在法律中有明確規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，確定其任命的國家出資企業(yè)管理者的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。既然是市場交易，因而企業(yè)國有資產(chǎn)的評估和定價就必然會依據(jù)企業(yè)國有資產(chǎn)的收益來確定，而不再是依據(jù)企業(yè)國有資產(chǎn)的投資成本來決定，因為企業(yè)國有資產(chǎn)在市場中進(jìn)行交易時，實際上交易的并不是企業(yè)國有資產(chǎn)本身，而是交易企業(yè)國有資產(chǎn)所能帶來的收益。將企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)收歸履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，禁止企業(yè)“內(nèi)部人”在這方面的過度介入，這對于防止企業(yè)國有資產(chǎn)流失具有重要意義，而且也符合《公司法》和《物權(quán)法》的立法精神，使各種法能夠在立法原則上統(tǒng)一起來。 在國資法的起草過程中，到底是制定一部大國資法、中國資法，還是小國資法，一直有比較激烈的爭論。在實踐中，國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔(dān)保、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產(chǎn)等事項是發(fā)生國有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。北京大學(xué)中國金融研究中心副主任王一鳴認(rèn)為，很多國有資產(chǎn)的流失就是發(fā)生在評估和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)。 （來源：——國有資產(chǎn)管理體制改革與立法的背景 我國實行以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。　 在市場化改革和國有企業(yè)改制過程中，國有資產(chǎn)通過各種渠道流失的情況十分嚴(yán)重，隨意處置國有資產(chǎn)的現(xiàn)象普遍存在，有些私人侵吞國有資產(chǎn)、化公為私的行為令人觸目驚心，因此，為維護(hù)全民的利益，維護(hù)社會公正，防止國有資產(chǎn)流失，必須推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革，以法律手段加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的監(jiān)管。 具體表現(xiàn)在： 一方面，多數(shù)國有企業(yè)經(jīng)營者的收入與企業(yè)規(guī)模和經(jīng)營業(yè)績脫節(jié)，企業(yè)經(jīng)營者的積極性沒有得到充分發(fā)揮；另一方面，不少企業(yè)自我約束機(jī)制沒有真正形成，缺乏有效監(jiān)督，存在收入分配和財務(wù)管理混亂、重大決策失誤、資產(chǎn)流失嚴(yán)重等現(xiàn)象。 對于充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)，形成多元投資主體和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)具有重要意義。在十四屆三中全會確立的“政資分開”原則的基礎(chǔ)上，十六大進(jìn)一步明確提出，國務(wù)院和省、市（地）兩級地方政府要按照“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的原則，設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，在三級政府層面上實現(xiàn)“政資分開”、“政企分開”，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會公共管理職能，政府其他部門不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，初步實現(xiàn)了政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，多年來存在的管資產(chǎn)和管人管事相分割、出資人不到位及多頭監(jiān)管又無人負(fù)責(zé)的問題開始從體制上解決。　 四是對一些爭議較大、含義不清的觀點和概念，如對目前還難以形成共識的有關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制等問題，宜由國務(wù)院依據(jù)改革進(jìn)程和實際需要依職權(quán)確定，法律中不作具體規(guī)定，對一些實踐經(jīng)驗不足，認(rèn)識尚不一致，還需要在改革中進(jìn)一步探索的問題只作原則規(guī)定。草案就國家對企業(yè)的出資和國家出資企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)等主要內(nèi)容作了規(guī)定。對此，草案對國家出資企業(yè)管理者的任免、考核、獎懲以及管理者履行職責(zé)應(yīng)遵守的基本準(zhǔn)則和責(zé)任等作了規(guī)定?？紤]到這項制度正在試行，參照今年9月國務(wù)院發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見，草案規(guī)定國家建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對國有資本經(jīng)營收入及其支出實行預(yù)算管理，并規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算草案列入本級政府預(yù)算草案，報本級人民代表大會批準(zhǔn)。《法制日報》記者日前采訪了多方專家，力圖還原這些爭議的焦點，以期深度剖析國資法的立法歷程。 2003年，國資委的成立成了國資法起草的一個拐點。小組成員還包括國資委、財政部等30多個部門的官員，陣容堪稱強(qiáng)大。李曙光說，《物權(quán)法》和國資法的關(guān)系是相輔相成的，《物權(quán)法》是基礎(chǔ)，是對一般性財產(chǎn)的確認(rèn)和保護(hù)，國資法是對國有資產(chǎn)這一特殊財產(chǎn)的立法。《物權(quán)法》的出臺，使得立法機(jī)關(guān)最終鼓起勇氣厘清糾雜的部門利益。 　　——國資委定位之爭 其實，15年來國資法難產(chǎn)的原因很簡單，所有爭議都糾結(jié)于一處：國資委的定位。國資委的內(nèi)部監(jiān)督只是作為股東對其資產(chǎn)的監(jiān)督，與政府行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管相區(qū)分。但國資法起草中還曾出現(xiàn)另一種觀點，即“要求打造一個強(qiáng)勢的國資委”，《物權(quán)法》專家、武漢大學(xué)教授孟勤國就是這種觀點的代表。而李曙光教授的觀點更多的是“公法”上的管理。 洪學(xué)軍博士曾在華東政法大學(xué)從事博士后研究，項目名稱為“國有資產(chǎn)監(jiān)管法律問題研究”，而顧功耘教授是其合作導(dǎo)師。國資委是政資分開的產(chǎn)物，控股公司是政企分開的產(chǎn)物。 而在國資法一審草案中，國務(wù)院及地方政府下屬的國資委并不是惟一的出資人。國資委和財政部的“角力”早已有之。 國資委方面認(rèn)為，應(yīng)該誰投資誰受益，堅持國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算相分離的原則。這顯然不公平。這樣高度集權(quán)的制度設(shè)計難免會出現(xiàn)權(quán)責(zé)不分的現(xiàn)象，甚至可能出現(xiàn)少數(shù)人控制國有資產(chǎn)的現(xiàn)象，因而受到不少專家學(xué)者的質(zhì)疑。轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)時，不公開，不競價，暗箱操作嚴(yán)重，侵吞國有資產(chǎn)的現(xiàn)象時有發(fā)生；國有企業(yè)改制中，對資產(chǎn)不評估，低價賤賣國有資產(chǎn)的行為也屢見不鮮。 　　職工積極參與企業(yè)的管理和監(jiān)督在一定程度上能增強(qiáng)國有企業(yè)的競爭力，提高企業(yè)的效益，同時能對企業(yè)的高管起到一定的監(jiān)督作用，對防止國有資產(chǎn)流失也發(fā)揮了積極作用。目前，國務(wù)院國資委已經(jīng)制定了中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的暫行辦法，該辦法對確定企業(yè)負(fù)責(zé)人的薪酬應(yīng)當(dāng)考慮的相關(guān)因素和計算辦法作了具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按此辦法執(zhí)行。　　第二，它擴(kuò)大解釋了企業(yè)國有資產(chǎn)的范圍，明確規(guī)定金融企業(yè)國有資產(chǎn)也屬于企業(yè)國資法調(diào)整的范圍。目前現(xiàn)有相關(guān)證券、期貨、商業(yè)銀行、基金等金融類企業(yè)法律法規(guī)，均未明確對金融國資的監(jiān)管。法律規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，定期向本級人民政府報告有關(guān)國有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動、收益等匯總分析的情況。新法規(guī)定，國家出資企業(yè)包括企業(yè)全部注冊資本均為國有資本的國有獨資公司和非公司制的國有獨資企業(yè)，也包括企業(yè)注冊資本中包含部分國有資本的國有資本控股公司和國有資本參股公司。董事、高級管理人員不得兼任監(jiān)事。新法按照國家出資企業(yè)的不同類型，對關(guān)系出資人權(quán)益重大事項的決定權(quán)限和決策程序作了明確規(guī)定：規(guī)定了企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)評估等應(yīng)遵守的基本規(guī)則，防止以“暗箱操作”等手段侵害國有資產(chǎn)出資人權(quán)益?！　⌒路ú糠只卮鹆藝遗e辦國有企業(yè)的目的問題，即除了少數(shù)關(guān)系到國家政治經(jīng)濟(jì)安全的國有企業(yè)允許虧損之外，國家舉辦國有企業(yè)的目的理論上是讓其贏利。（來源: 法制網(wǎng)） 注：本輯材料的電子版均上掛北京市國資委網(wǎng)站（）“黨建工作”網(wǎng)頁和“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀主題教育”欄目44 / 44