【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 、化公為私的行為令人觸目驚心，因此，為維護(hù)全民的利益，維護(hù)社會(huì)公正，防止國有資產(chǎn)流失，必須推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革，以法律手段加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管?！?毫無疑問，國有資產(chǎn)法是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中一部重要的法律。它的制定和出臺(tái)，對(duì)于推進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展，深化國有資產(chǎn)管理體制改革具有十分重要的意義。從1993年第八屆全國人大常委會(huì)將國有資產(chǎn)法列入立法規(guī)劃以來，立法工作歷經(jīng)十多年時(shí)間，但國有資產(chǎn)法一直未能出臺(tái)，難度之大，反映了國有資產(chǎn)立法的艱巨性和復(fù)雜性。 ——國有資產(chǎn)管理體制的改革與探索 改革開放以來，國有資產(chǎn)管理體制從打破傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開始，先后經(jīng)歷了擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制等階段。十四屆三中全會(huì)確立“政資分開”原則以來，國務(wù)院和各地政府不斷推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革，積極探索國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)的合理形式和途徑，在國有資產(chǎn)的管理、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督等方面進(jìn)行了大量探索?！?一是對(duì)國有資產(chǎn)管理的組織形式進(jìn)行了有益探索。1988年國務(wù)院成立了國家國有資產(chǎn)管理局。上海、深圳、珠海、武漢、青島等地分別建立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，探索了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國有資產(chǎn)的管理模式。　 二是對(duì)國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行了改革試點(diǎn)。1994年國務(wù)院決定對(duì)中國石化總公司等3個(gè)全國性行業(yè)總公司作為國家控股公司的試點(diǎn)。1998年以來，國務(wù)院先后批準(zhǔn)了石油石化、軍工、電力等領(lǐng)域44家企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)。上海、深圳、廣州、珠海等地結(jié)合機(jī)構(gòu)改革也進(jìn)行了授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)?！?三是建立了向部分國有大型企業(yè)外派監(jiān)事會(huì)的制度。1998年國務(wù)院對(duì)大型國有企業(yè)實(shí)行了稽察特派員制度，兩年后逐步過渡到向國有重點(diǎn)大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)。 四是制定了一系列國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)。包括全民所有制工業(yè)企業(yè)法、全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例、國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法、國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例、國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)條例、企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法等。相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件達(dá)200多件。 長(zhǎng)期的改革探索和形成的各種監(jiān)管模式，為進(jìn)一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革積累了經(jīng)驗(yàn)，奠定了基礎(chǔ)。但總體上看，十四屆三中全會(huì)提出的“政資分開”的管理體制并沒有真正建立，許多體制性障礙沒有真正解決。具體表現(xiàn)在： 一是政府的社會(huì)公共管理職能與所有者職能沒有真正分開。企業(yè)的出資人職能由不同部門分割行使，沒有形成真正的國有資產(chǎn)出資人制度，造成出資人不到位。名義上相關(guān)部門都負(fù)責(zé)，實(shí)際上沒有責(zé)任主體，沒有“問責(zé)”制度，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失比較嚴(yán)重，國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和組織實(shí)施，政府部門干預(yù)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，加重了政企不分現(xiàn)象等?！?二是政府部門多頭管理。管人、管事和管資產(chǎn)相脫節(jié)，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任不統(tǒng)一，形成國有資產(chǎn)無人真正負(fù)責(zé)與政府部門直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)并存的狀況，企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)難以真正落實(shí)。 三是企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任不落實(shí)。不少國有企業(yè)的負(fù)責(zé)人既是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，又行使出資人的部分權(quán)利，形成內(nèi)部人控制，國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任難以有效落實(shí)。 四是對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者缺乏有效的激勵(lì)和約束。一方面，多數(shù)國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入與企業(yè)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)脫節(jié)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性沒有得到充分發(fā)揮；另一方面，不少企業(yè)自我約束機(jī)制沒有真正形成，缺乏有效監(jiān)督，存在收入分配和財(cái)務(wù)管理混亂、重大決策失誤、資產(chǎn)流失嚴(yán)重等現(xiàn)象?！?1998年政府機(jī)構(gòu)改革后，國務(wù)院撤消部分行業(yè)行政主管部門和國有資產(chǎn)管理局，形成十六大以前國務(wù)院國有資產(chǎn)管理體制的模式，即由財(cái)政部行使國有資本金基礎(chǔ)管理職能，由國家計(jì)委行使投資職能，由國家經(jīng)貿(mào)委行使對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管職能，由人事部和中央企業(yè)工委、中組部負(fù)責(zé)國有企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)者的任免與考核，由勞動(dòng)部監(jiān)管國有企業(yè)的薪酬分配，由國務(wù)院派出的監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)國有企業(yè)的財(cái)務(wù)檢查和監(jiān)督，這種做法被稱為“五龍治水”或“九龍治水”?！? 十六大在總結(jié)過去改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確定了深化國有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路和主要目標(biāo)，即在堅(jiān)持國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。同時(shí)明確要求中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。十六屆二中全會(huì)明確了國資委的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能配置、監(jiān)管范圍、與企業(yè)的關(guān)系等一系列重大問題。十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了深化國有資產(chǎn)管理體制改革必須堅(jiān)持的基本原則和需要采取的措施。根據(jù)十六大及十六屆二中全會(huì)精神，2003年5月國務(wù)院發(fā)布了企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例，以行政法規(guī)的形式確立了國有資產(chǎn)管理體制的總體框架，明確了組建國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的原則和要求。這些理論上的創(chuàng)新和體制上的突破，解決了長(zhǎng)期以來在一些重要問題上的意見分歧，為進(jìn)一步深化改革指明了方向，標(biāo)志著國有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)入新階段。 根據(jù)十六大確立的改革方向，國有資產(chǎn)管理體制改革取得了重要進(jìn)展。具體包括以下幾個(gè)方面： 一是中央政府與地方政府的資產(chǎn)關(guān)系初步明確，“國家所有、分別代表”的管理體制逐步建立?！?十六大明確提出，要在堅(jiān)持國家統(tǒng)一所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益的國有資產(chǎn)管理體制。這與以前實(shí)行的“國家所有、分級(jí)監(jiān)管”的體制相比，是一個(gè)重大突破。對(duì)于充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)，形成多元投資主體和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)具有重要意義?！?根據(jù)“國家所有、分別代表”的原則，初步明確了中央政府與地方政府國有資產(chǎn)劃分和調(diào)整的原則。十六屆二中全會(huì)和企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例原則明確了中央政府和地方政府履行出資人職責(zé)的企業(yè)范圍，即對(duì)關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈、國家安全、重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國有及國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)；其余企業(yè)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。 二是三級(jí)政府國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)逐步組建，“政資分開”和“三統(tǒng)一、三結(jié)合”的管理模式初步形成。 在十四屆三中全會(huì)確立的“政資分開”原則的基礎(chǔ)上，十六大進(jìn)一步明確提出，國務(wù)院和省、市（地）兩級(jí)地方政府要按照“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的原則，設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，在三級(jí)政府層面上實(shí)現(xiàn)“政資分開”、“政企分開”，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能，政府其他部門不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，初步實(shí)現(xiàn)了政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，多年來存在的管資產(chǎn)和管人管事相分割、出資人不到位及多頭監(jiān)管又無人負(fù)責(zé)的問題開始從體制上解決。 三是國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為出資人代表，積極對(duì)所出資企業(yè)依法履行出資人職責(zé)。 根據(jù)國務(wù)院規(guī)定，目前國務(wù)院國資委直接履行出資人職責(zé)的企業(yè)是155戶。地方政府國資委直接履行出資人職責(zé)的企業(yè)已經(jīng)或正在明確。各級(jí)國資委根據(jù)“三統(tǒng)一、三結(jié)合”原則、公司法等有關(guān)法律規(guī)定的出資人權(quán)利和企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例規(guī)定的18項(xiàng)職責(zé)，準(zhǔn)確定位，認(rèn)真處理與直接履行出資人職責(zé)企業(yè)的關(guān)系，在企業(yè)負(fù)責(zé)人管理、企業(yè)重大事項(xiàng)管理、企業(yè)國有資產(chǎn)管理、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督等方面，切實(shí)履行出資人職責(zé)。如建立并實(shí)施了企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核制度和薪酬制度，面向全球公開選聘企業(yè)高級(jí)經(jīng)營(yíng)管理者，建立健全企業(yè)內(nèi)部審計(jì)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)了國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)工作等。同時(shí)為落實(shí)各級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國有資產(chǎn)保值增值方面的責(zé)任，目前正在進(jìn)行建立國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的試點(diǎn)工作。 ——國有資產(chǎn)立法的主要制度構(gòu)建 國有資產(chǎn)立法必須堅(jiān)持和完善我國基本經(jīng)濟(jì)制度，準(zhǔn)確體現(xiàn)十六大以來中央關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制改革的精神，保障國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)和關(guān)系國家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力，從當(dāng)前迫切需要解決的關(guān)鍵問題、社會(huì)普遍關(guān)心的突出問題出發(fā)，針對(duì)經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)管理中亟需立法規(guī)范的主要問題，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定相關(guān)制度?！?一是要貫徹落實(shí)十六大以來關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制改革的精神，堅(jiān)持和體現(xiàn)中央確立的國有資產(chǎn)管理體制的改革方向和總體思路。二是要落實(shí)憲法、物權(quán)法和有關(guān)法律關(guān)于國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等規(guī)定，充分體現(xiàn)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。三是要突出重點(diǎn)，解決突出問題。主要針對(duì)目前經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)管理中各方面普遍關(guān)注、需要專門立法加以規(guī)范的突出問題，從維護(hù)好國有資產(chǎn)權(quán)益，保障國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展等方面建立起相應(yīng)的法律制度。四是對(duì)一些爭(zhēng)議較大、含義不清的觀點(diǎn)和概念，如對(duì)目前還難以形成共識(shí)的有關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制等問題，宜由國務(wù)院依據(jù)改革進(jìn)程和實(shí)際需要依職權(quán)確定，法律中不作具體規(guī)定，對(duì)一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，認(rèn)識(shí)尚不一致，還需要在改革中進(jìn)一步探索的問題只作原則規(guī)定?！?根據(jù)上述指導(dǎo)思想和立法重點(diǎn)，國有資產(chǎn)法主要對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國家出資企業(yè)、國家出資企業(yè)管理者的選擇與考核、關(guān)系國有資產(chǎn)權(quán)益的重大事項(xiàng)、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、國有資產(chǎn)監(jiān)督和法律責(zé)任等內(nèi)容分章作了規(guī)定。　 為貫徹落實(shí)十六大以及物權(quán)法關(guān)于建立和健全履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的精神和有關(guān)規(guī)定，對(duì)中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其履行出資人職責(zé)的主要內(nèi)容、方式和責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)范。考慮到政府授權(quán)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，同時(shí)，按照國務(wù)院的現(xiàn)行規(guī)定，除授權(quán)國資委履行出資人職責(zé)外，還授權(quán)政府其他有關(guān)部門對(duì)某些國有企業(yè)履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，如授權(quán)財(cái)政部對(duì)中國出版集團(tuán)公司、中國煙草總公司、中國郵政集團(tuán)公司等企業(yè)履行出資人職責(zé)的實(shí)際情況，明確了履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，并規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督企業(yè)實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、防止國有資產(chǎn)流失，但不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！?草案就國家對(duì)企業(yè)的出資和國家出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等主要內(nèi)容作了規(guī)定。主要是：國家出資企業(yè)的組織形式包括國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司、國有控股公司和國有參股公司，國家出資企業(yè)依法享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，國家出資企業(yè)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)對(duì)出資人權(quán)益負(fù)責(zé)，以及國家出資企業(yè)對(duì)其所投資企業(yè)的權(quán)益關(guān)系?！?國家出資企業(yè)管理者直接負(fù)責(zé)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)企業(yè)發(fā)展和維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大。選好國家出資企業(yè)管理者并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督考核是出資人的一項(xiàng)基本權(quán)利，是保障國有資產(chǎn)安全、防止國有資產(chǎn)流失、促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值和維護(hù)出資人權(quán)益的重要環(huán)節(jié)。對(duì)此，草案對(duì)國家出資企業(yè)管理者的任免、考核、獎(jiǎng)懲以及管理者履行職責(zé)應(yīng)遵守的基本準(zhǔn)則和責(zé)任等作了規(guī)定?！?、防止國有資產(chǎn)流失，維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益的制度。草案對(duì)國家出資企業(yè)的合并、分立、上市、增加或者減少注冊(cè)資本、發(fā)行債券、進(jìn)行重大投資、為他人提供大額擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)、分配利潤(rùn)、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)以及企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方的交易、資產(chǎn)評(píng)估和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等與出資人權(quán)益關(guān)系重大的事項(xiàng)，明確了決策權(quán)限、程序和基本規(guī)則等。 　 建立國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，是政府行使出資人權(quán)利，規(guī)范國有資產(chǎn)收益分配的重要手段，有利于推動(dòng)國有企業(yè)的改革和發(fā)展，有利于各類企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中平等競(jìng)爭(zhēng)?？紤]到這項(xiàng)制度正在試行，參照今年9月國務(wù)院發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見，草案規(guī)定國家建立國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)國有資本經(jīng)營(yíng)收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理，并規(guī)定國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案列入本級(jí)政府預(yù)算草案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。 。草案就國有資產(chǎn)的監(jiān)督和對(duì)侵害國有資產(chǎn)權(quán)益，造成國有資產(chǎn)損失的法律責(zé)任作了明確規(guī)定。（來源：新華網(wǎng)）15年國資立法爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)：