【正文】 家建立國有資本經(jīng)營預算制度，對國有資本經(jīng)營收入及其支出實行預算管理，并規(guī)定國有資本經(jīng)營預算草案列入本級政府預算草案，報本級人民代表大會批準。草案就國有資產(chǎn)的監(jiān)督和對侵害國有資產(chǎn)權益，造成國有資產(chǎn)損失的法律責任作了明確規(guī)定。《法制日報》記者日前采訪了多方專家，力圖還原這些爭議的焦點，以期深度剖析國資法的立法歷程。 經(jīng)濟學家吳敬璉曾對國資委的定位如此評價：“實行多元持股的公有制形式，進行有進有退的結構調(diào)整，推行現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結構，是國資委工作的思想基礎。據(jù)時任起草組組長的劉儀舜介紹，當時的國資法草案首次明確了“產(chǎn)權”的定義，而這在當時的《憲法》和《民法通則》中都還沒有出現(xiàn)。 國資法草案中寫到，產(chǎn)權既包括所有權，又包括經(jīng)營權，即法人財產(chǎn)權。 然而，由于國資法在涉及一些部門管轄權的問題上爭議極大，甚至已經(jīng)超出了簡單的立法層面，具體出臺時間遲遲沒有確定。”2003年9月，劉儀舜離職，他主持10年的國資法起草工作也暫告中止。2003年，國資委的成立成了國資法起草的一個拐點。 2004年，起草小組重組，全國人大財經(jīng)委副主任石廣生親任起草小組組長。小組成員還包括國資委、財政部等30多個部門的官員，陣容堪稱強大。”最終，在2006年舉行的全國人大常委會會議上，石廣生“年內(nèi)爭取上會審議一次”的希望沒有實現(xiàn)。 李曙光說，《物權法》和國資法的關系是相輔相成的，《物權法》是基礎，是對一般性財產(chǎn)的確認和保護，國資法是對國有資產(chǎn)這一特殊財產(chǎn)的立法。 而且，他還認為，“要提高國有資產(chǎn)法的立法級別，要和《物權法》一樣有同等的級別?！?《物權法》的出臺，使得立法機關最終鼓起勇氣厘清糾雜的部門利益。這次會議，是十屆人大倒數(shù)第二次會議，也是國資法“最后的機會”。 　　——國資委定位之爭 國資法草案最后時刻“出線”之后，開始駛入了立法快車道。 起草組專家李曙光也介紹，全國人大法工委的工作人員“最近很忙”。 其實，15年來國資法難產(chǎn)的原因很簡單，所有爭議都糾結于一處：國資委的定位。 起草組專家、中國政法大學教授李曙光為代表的觀點最終占了上風。 國資委的內(nèi)部監(jiān)督只是作為股東對其資產(chǎn)的監(jiān)督，與政府行政機關的監(jiān)管相區(qū)分。 李曙光認為，國資法一審草案中剝離了國資委的行政監(jiān)管職能“是一個進步”?！?但國資法起草中還曾出現(xiàn)另一種觀點，即“要求打造一個強勢的國資委”，《物權法》專家、武漢大學教授孟勤國就是這種觀點的代表。從司法的角度，國務院作為國家財產(chǎn)所有權的一個代表，授權國資委履行出資人的職責，因此從出資人的角度要確立國資委的強勢地位。如果按照這種前提推論，國務院難道也不能管理國有資產(chǎn)了？既然是一個出資人的地位，就必須是一個強勢地位，只有強勢地位才能管好國有資產(chǎn)。 孟勤國教授現(xiàn)在回想，他的觀點更多的是“私法”上的管理，是國家作為老板，對國有資產(chǎn)的管理。“我去炒股票，我的賬戶我可能不管理嗎？” 而李曙光教授的觀點更多的是“公法”上的管理。 “要行使所有權，就要找代理人。 在這兩種針鋒相對的意見之外，還曾出現(xiàn)“第三條道路”。 顧功耘教授認為，政府應設立一些特設公司，國資委向這些公司授權經(jīng)營國有資產(chǎn)，國資委不作為股東、投資者參與決策；或者國資委向一些信托公司委托經(jīng)營國有資產(chǎn)，由受托人直接經(jīng)營企業(yè)，而國資委作為政府的監(jiān)督部門，扮演好監(jiān)管角色。 這樣的做法同樣“事出有因”。 這樣的雙重關系必然產(chǎn)生國有資產(chǎn)監(jiān)管機構與國有資產(chǎn)運營機構的“雙重身份”，而各自所具有的這兩種身份在價值追求上存在沖突。洪學軍博士曾在華東政法大學從事博士后研究，項目名稱為“國有資產(chǎn)監(jiān)管法律問題研究”，而顧功耘教授是其合作導師。 ——管理體制之爭 在最早成型的國資法草案中，實行國資委、控股公司、企業(yè)三個層次的管理機制。國資委是政資分開的產(chǎn)物，控股公司是政企分開的產(chǎn)物?！鼻皣Y法起草小組組長劉儀舜回憶說。 他認為，國有資產(chǎn)管理體制的第一個層次應該是委托人層次。地方人大在全國人大的授權內(nèi)承擔終極委托人的角色。 而在國資法一審草案中，國務院及地方政府下屬的國資委并不是惟一的出資人?！氨热缲斦恳苍诮o國有企業(yè)提供資金。 國資委和財政部的“角力”早已有之。”一位不愿意透露姓名的國資委官員說。而由財政部門編制預算的主要理由，一是現(xiàn)行的法律法規(guī)，特別是預算法中有明確規(guī)定，由財政部門統(tǒng)一編制；其次，這也符合政府預算的統(tǒng)一完整原則，而這就造成了國資管理體制的矛盾。 “國資委當時想起草一個《國有資本經(jīng)營預算條例》的草案——‘條例’是正式的行政法規(guī)，層級比較高，法律效力強，要通過國務院正式頒布。 在此之后，財政部啟動了《國務院關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》的起草工作。 就在雙方爭執(zhí)不下之際，又傳出發(fā)改委將牽頭制定國有資本經(jīng)營預算條例的消息。國資委方面認為，應該誰投資誰受益，堅持國有資本經(jīng)營預算與公共預算相分離的原則?！崩钍锕庹f。這顯然不公平?！崩钍锕庹f。在這部法中有不少細節(jié)值得解讀： 　　國資委成立于2003年，最初成立的目的是想將其塑造為國有股的股東，也就是國有資產(chǎn)的出資人。這樣高度集權的制度設計難免會出現(xiàn)權責不分的現(xiàn)象，甚至可能出現(xiàn)少數(shù)人控制國有資產(chǎn)的現(xiàn)象，因而受到不少專家學者的質疑。 　　《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的出臺明確規(guī)定了國資委的出資人的職能，剝離了其監(jiān)管人的職能，使國資委回歸到“純粹、干凈”的出資人的角色。”同時還規(guī)定，國務院和地方人民政府應當按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，依法履行出資人職責，這為國資委做“純粹”的出資人設計了一個法治框架。 　　——嚴堵國有資產(chǎn)流失“黑洞”轉讓國有資產(chǎn)時，不公開，不競價，暗箱操作嚴重，侵吞國有資產(chǎn)的現(xiàn)象時有發(fā)生；國有企業(yè)改制中，對資產(chǎn)不評估，低價賤賣國有資產(chǎn)的行為也屢見不鮮。在與關聯(lián)方交易時，對該交易涉及的董事的表決權進行了限制。在轉讓時，各參與者應該平等競買，遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。 　　賦予企業(yè)職工民主管理和民主監(jiān)督的權利是社會主義國家公司管理的一大特色。國家出資企業(yè)中應當由職工代表出任的董事、監(jiān)事，依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定由職工民主選舉產(chǎn)生。企業(yè)改制涉及重新安置企業(yè)職工的，還應該制定職工安置方案，并經(jīng)職工代表大會審議通過。 　　職工積極參與企業(yè)的管理和監(jiān)督在一定程度上能增強國有企業(yè)的競爭力，提高企業(yè)的效益，同時能對企業(yè)的高管起到一定的監(jiān)督作用，對防止國有資產(chǎn)流失也發(fā)揮了積極作用。 　　——對國企高管的高薪問題未作具體規(guī)定全國人大常委、中國人民大學教授鄭功成在參與審議企業(yè)國有資產(chǎn)法草案時稱，央企高管的年收入，與職工差距高達幾百萬，“建立公平的央企薪酬體系，勢在必行。 　　但在新通過的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中卻并未對高管高薪問題作出具體的規(guī)定，這不能不說是一個小小的遺憾。目前，國務院國資委已經(jīng)制定了中央企業(yè)負責人薪酬管理的暫行辦法，該辦法對確定企業(yè)負責人的薪酬應當考慮的相關因素和計算辦法作了具體規(guī)定，應當按此辦法執(zhí)行?！　匈Y產(chǎn)法的適用范圍問題指的是國有資產(chǎn)法覆蓋什么樣的國有資產(chǎn)范圍的問題，因此首先需要對何謂國有資產(chǎn)做一個界定?！　≡趪匈Y產(chǎn)法起草過程中，曾經(jīng)就國有資產(chǎn)法立法的適用范圍進行過激烈的爭論，有過“大”、“中”、“小”三個方案，最后考慮到制定一部涵蓋所有國家財產(chǎn)及其權利的法律的條件目前尚未成熟，從操作角度講最好是狹義立法。因此，立法機關決定，先制定一部適用于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即企業(yè)國有資產(chǎn)的法律?！　〉诙?，它擴大解釋了企業(yè)國有資產(chǎn)的范圍，明確規(guī)定金融企業(yè)國有資產(chǎn)也屬于企業(yè)國資法調(diào)整的范圍。這就把法律起草過程中爭論不休的金融國有資產(chǎn)是否適用新法的問題解決了，也為下一步統(tǒng)一的金融國有資產(chǎn)出資人的出現(xiàn)留下了端口與空間。2007年底的一審草案規(guī)定，《國有資產(chǎn)法》僅適用于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即國家對企業(yè)的出資和由此形成的權益。鑒于巨額金融資產(chǎn)在國有資產(chǎn)的比例，金融國有資產(chǎn)的監(jiān)管的必要性不容忽視。目前現(xiàn)有相關證券、期貨、商業(yè)銀行、基金等金融類企業(yè)法律法規(guī)，均未明確對金融國資的監(jiān)管?！　⌒路ㄖ宰鞒鲞@樣的調(diào)整，是因為眼下正發(fā)生的全球金融危機讓我們意識到，對國有金融資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管是多么重要。目前我國不同類型的金融資產(chǎn)分屬不同監(jiān)管部門，這對控制金融風險是不利的，下一步應盡快建立一個獨立統(tǒng)一的金融國資委?！　「鶕?jù)黨的十六大提出的“國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責”的國有資產(chǎn)管理體制的要求，總結這幾年改革的實踐經(jīng)驗，新法對履行出資人職責的機構作了專章規(guī)定，按照國有獨資、控股、參股的不同企業(yè)類型，規(guī)定了政府授權的機構履行出資人職責的主要內(nèi)容、方式和責任等，以從法律制度上解決國有資產(chǎn)出資人代表到位，行使國有資產(chǎn)出資人權益，承擔維護出資人權益責任的問題。法律規(guī)定，履行出資人職責的機構應當按照國家有關規(guī)定，定期向本級人民政府報告有關國有資產(chǎn)總量、結構、變動、收益等匯總分析的情況?！　⌒路鞔_界定了國資委作為“干凈”出資人的法律地位，規(guī)定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構根據(jù)本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責。雖然新法沒有明示國資委的監(jiān)管職能被去除，但我認為，它朝剝離國資委現(xiàn)有的行政監(jiān)督職能方向邁出了清晰的一步，為厘清委托人、出資人、經(jīng)營人、監(jiān)管人、司法人五人關系打下了法理基礎。　　對于經(jīng)營性國有資產(chǎn)的載體及經(jīng)營主體，新法作了特別規(guī)定。新法規(guī)定，國家出資企業(yè)包括企業(yè)全部注冊資本均為國有資本的國有獨資公司和非公司制的國有獨資企業(yè)，也包括企業(yè)注冊資本中包含部分國有資本的國有資本控股公司和國有資本參股公司。　　由于企業(yè)管理者直接負責企業(yè)財產(chǎn)的經(jīng)營管理，國家出資企業(yè)的管理者對維護國有資產(chǎn)權益關系重大。新法規(guī)定：國企高管不得隨意進行三類兼職，企業(yè)國有資產(chǎn)法第二十五條規(guī)定，未經(jīng)履行出資人職責的機構同意，國有獨資企業(yè)、國有獨資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業(yè)兼職。未經(jīng)履行出資人職責的機構同意，國有獨資公司的董事長不得兼任經(jīng)理。董事、高級管理人員不得兼任監(jiān)事。法律規(guī)定，國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員，應當遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程，對企業(yè)負有忠實義務和勤勉義務，不得利用職權收受賄賂或者取得其他非法收入和不當利益，不得侵占、挪用企業(yè)資產(chǎn)，不得超越職權或者違反程序決定企業(yè)重大事項，不得有其他侵害國有資產(chǎn)出資人權益的行為?！　嵺`中，國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔保、國有資產(chǎn)轉讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產(chǎn)等事項，不僅與出資人權益關系重大，也是發(fā)生國有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。暗箱操作39。新法按照國家出資企業(yè)的不同類型，對關系出資人權益重大事項的決定權限和決策程序作了明確規(guī)定：規(guī)定了企業(yè)改制、與關聯(lián)方交易、國有資產(chǎn)轉讓、資產(chǎn)評估等應遵守的基本規(guī)則，防止以“暗箱操作”等手段侵害國有資產(chǎn)出資人權益。新法對這些影響出資人權益的事項作了較具體的規(guī)定，既讓國資能流動起來，又給予其出資人約束甚至須獲得政府行政許可的限制?！　⌒路ㄒ?guī)定：國家建立健全國有資本經(jīng)營預算制度，對國家作為出資人取得的國有資本收入實行預算管理。鑒于此，新法明確規(guī)定對國有資本收益實行預算管理，依照預算法的規(guī)定，并參照2008年9月國務院發(fā)布的《國務院關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》，新法對國有資本經(jīng)營預算的收支范圍、編制原則、編制和批準程序等作了原則規(guī)定（第六章）?！　⌒路ú糠只卮鹆藝遗e辦國有企業(yè)的目的問題，即除了少數(shù)關系到國家政治經(jīng)濟安全的國有企業(yè)允許虧損之外，國家舉辦國有企業(yè)的目的理論上是讓其贏利。國企紅利上繳的規(guī)模與用途，新法雖然沒有具體規(guī)定，但新法強調(diào)，有關預算管理辦法與實施步驟由國務院規(guī)定。這部《企業(yè)國有資產(chǎn)法》是中國社會轉型期的產(chǎn)物。我主張《國有資產(chǎn)法》要分步立法、逐漸推進。（來源: 法制網(wǎng)） 注：本輯材料的電子版均上掛北京市國資委網(wǎng)站（）“黨建工作”網(wǎng)頁和“樹立和落實科學發(fā)展觀主題教育”欄目44 / 44