【正文】 都具有重要意義。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是資產(chǎn)所有者自身的權(quán)利，而并不是作為經(jīng)營(yíng)主體的企業(yè)的權(quán)利。更何況這幾年有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)流失、國(guó)有企業(yè)往何處去等等討論的焦點(diǎn)也是國(guó)有企業(yè)。 “嚴(yán)防‘暗箱操作’，公開(kāi)公平公正”成為防止國(guó)有資產(chǎn)流失的核心原則。此外，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還規(guī)定了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督四個(gè)層面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。 此外，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還對(duì)國(guó)企高管兼職、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、考核、獎(jiǎng)懲等事項(xiàng)作出細(xì)致規(guī)定，明確造成國(guó)有資產(chǎn)特別重大損失或故意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔(dān)任企業(yè)高管，并要求企業(yè)管理者接受年度和任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，根據(jù)考核結(jié)果決定獎(jiǎng)懲并確定其薪酬標(biāo)準(zhǔn)。作為經(jīng)濟(jì)體制改革中心環(huán)節(jié)的國(guó)有企業(yè)改革，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立和不斷完善，不斷攻堅(jiān)破難，在許多方面取得了突破與創(chuàng)新。亟需通過(guò)立法解決多頭管理、無(wú)人負(fù)責(zé)的狀況，以保證國(guó)有資產(chǎn)的安全和增值，通過(guò)立法推進(jìn)企業(yè)建立產(chǎn)權(quán)明晰、職責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，明確國(guó)有資本出資人代表及其權(quán)利，厘清國(guó)有資產(chǎn)所有者、經(jīng)營(yíng)者、使用者各自的職責(zé)。它的制定和出臺(tái)，對(duì)于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)發(fā)展，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革具有十分重要的意義?！?1998年國(guó)務(wù)院對(duì)大型國(guó)有企業(yè)實(shí)行了稽察特派員制度，兩年后逐步過(guò)渡到向國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)。 長(zhǎng)期的改革探索和形成的各種監(jiān)管模式，為進(jìn)一步深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革積累了經(jīng)驗(yàn)，奠定了基礎(chǔ)。名義上相關(guān)部門(mén)都負(fù)責(zé)，實(shí)際上沒(méi)有責(zé)任主體，沒(méi)有“問(wèn)責(zé)”制度，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失比較嚴(yán)重，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和組織實(shí)施，政府部門(mén)干預(yù)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，加重了政企不分現(xiàn)象等。 根據(jù)十六大及十六屆二中全會(huì)精神，2003年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例，以行政法規(guī)的形式確立了國(guó)有資產(chǎn)管理體制的總體框架，明確了組建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的原則和要求。十六大明確提出，要在堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)一所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。十六屆二中全會(huì)和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例原則明確了中央政府和地方政府履行出資人職責(zé)的企業(yè)范圍，即對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)家安全、重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)；其余企業(yè)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。 同時(shí)為落實(shí)各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國(guó)有資產(chǎn)保值增值方面的責(zé)任，目前正在進(jìn)行建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的試點(diǎn)工作。三是要突出重點(diǎn)，解決突出問(wèn)題?！?國(guó)家出資企業(yè)管理者直接負(fù)責(zé)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)企業(yè)發(fā)展和維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大。草案就國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督和對(duì)侵害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益，造成國(guó)有資產(chǎn)損失的法律責(zé)任作了明確規(guī)定。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉曾對(duì)國(guó)資委的定位如此評(píng)價(jià)：“實(shí)行多元持股的公有制形式，進(jìn)行有進(jìn)有退的結(jié)構(gòu)調(diào)整，推行現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)，是國(guó)資委工作的思想基礎(chǔ)。 2004年，起草小組重組，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任石廣生親任起草小組組長(zhǎng)?！弊罱K，在2006年舉行的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，石廣生“年內(nèi)爭(zhēng)取上會(huì)審議一次”的希望沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。 起草組專(zhuān)家、中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光為代表的觀點(diǎn)最終占了上風(fēng)。李曙光認(rèn)為，國(guó)資法一審草案中剝離了國(guó)資委的行政監(jiān)管職能“是一個(gè)進(jìn)步”。從司法的角度，國(guó)務(wù)院作為國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一個(gè)代表，授權(quán)國(guó)資委履行出資人的職責(zé)，因此從出資人的角度要確立國(guó)資委的強(qiáng)勢(shì)地位。 “要行使所有權(quán)，就要找代理人。 在最早成型的國(guó)資法草案中，實(shí)行國(guó)資委、控股公司、企業(yè)三個(gè)層次的管理機(jī)制。地方人大在全國(guó)人大的授權(quán)內(nèi)承擔(dān)終極委托人的角色。”一位不愿意透露姓名的國(guó)資委官員說(shuō)?！皣?guó)資委當(dāng)時(shí)想起草一個(gè)《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算條例》的草案——‘條例’是正式的行政法規(guī)，層級(jí)比較高，法律效力強(qiáng)，要通過(guò)國(guó)務(wù)院正式頒布。 ”李曙光說(shuō)。 　　國(guó)資委成立于2003年，最初成立的目的是想將其塑造為國(guó)有股的股東，也就是國(guó)有資產(chǎn)的出資人。 　　——嚴(yán)堵國(guó)有資產(chǎn)流失“黑洞”在轉(zhuǎn)讓時(shí)，各參與者應(yīng)該平等競(jìng)買(mǎi)，遵循等價(jià)有償和公開(kāi)、公平、公正的原則。企業(yè)改制涉及重新安置企業(yè)職工的，還應(yīng)該制定職工安置方案，并經(jīng)職工代表大會(huì)審議通過(guò)。 　　但在新通過(guò)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中卻并未對(duì)高管高薪問(wèn)題作出具體的規(guī)定，這不能不說(shuō)是一個(gè)小小的遺憾。因此，立法機(jī)關(guān)決定，先制定一部適用于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，即企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的法律。鑒于巨額金融資產(chǎn)在國(guó)有資產(chǎn)的比例，金融國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管的必要性不容忽視?！　「鶕?jù)黨的十六大提出的“國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的要求，總結(jié)這幾年改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，新法對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)作了專(zhuān)章規(guī)定，按照國(guó)有獨(dú)資、控股、參股的不同企業(yè)類(lèi)型，規(guī)定了政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的主要內(nèi)容、方式和責(zé)任等，以從法律制度上解決國(guó)有資產(chǎn)出資人代表到位，行使國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益，承擔(dān)維護(hù)出資人權(quán)益責(zé)任的問(wèn)題。　　對(duì)于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的載體及經(jīng)營(yíng)主體，新法作了特別規(guī)定。未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國(guó)有獨(dú)資公司的董事長(zhǎng)不得兼任經(jīng)理。暗箱操作39。鑒于此，新法明確規(guī)定對(duì)國(guó)有資本收益實(shí)行預(yù)算管理，依照預(yù)算法的規(guī)定，并參照2008年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》，新法對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支范圍、編制原則、編制和批準(zhǔn)程序等作了原則規(guī)定（第六章）。我主張《國(guó)有資產(chǎn)法》要分步立法、逐漸推進(jìn)。國(guó)企紅利上繳的規(guī)模與用途，新法雖然沒(méi)有具體規(guī)定，但新法強(qiáng)調(diào)，有關(guān)預(yù)算管理辦法與實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。新法對(duì)這些影響出資人權(quán)益的事項(xiàng)作了較具體的規(guī)定，既讓國(guó)資能流動(dòng)起來(lái)，又給予其出資人約束甚至須獲得政府行政許可的限制。法律規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程，對(duì)企業(yè)負(fù)有忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù)，不得利用職權(quán)收受賄賂或者取得其他非法收入和不當(dāng)利益，不得侵占、挪用企業(yè)資產(chǎn)，不得超越職權(quán)或者違反程序決定企業(yè)重大事項(xiàng)，不得有其他侵害國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的行為?！　∮捎谄髽I(yè)管理者直接負(fù)責(zé)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，國(guó)家出資企業(yè)的管理者對(duì)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大。　　新法明確界定了國(guó)資委作為“干凈”出資人的法律地位，規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！　⌒路ㄖ宰鞒鲞@樣的調(diào)整，是因?yàn)檠巯抡l(fā)生的全球金融危機(jī)讓我們意識(shí)到，對(duì)國(guó)有金融資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管是多么重要。這就把法律起草過(guò)程中爭(zhēng)論不休的金融國(guó)有資產(chǎn)是否適用新法的問(wèn)題解決了，也為下一步統(tǒng)一的金融國(guó)有資產(chǎn)出資人的出現(xiàn)留下了端口與空間。　　國(guó)有資產(chǎn)法的適用范圍問(wèn)題指的是國(guó)有資產(chǎn)法覆蓋什么樣的國(guó)有資產(chǎn)范圍的問(wèn)題，因此首先需要對(duì)何謂國(guó)有資產(chǎn)做一個(gè)界定。 　　——對(duì)國(guó)企高管的高薪問(wèn)題未作具體規(guī)定 　　賦予企業(yè)職工民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利是社會(huì)主義國(guó)家公司管理的一大特色。 　　《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的出臺(tái)明確規(guī)定了國(guó)資委的出資人的職能，剝離了其監(jiān)管人的職能，使國(guó)資委回歸到“純粹、干凈”的出資人的角色。”李曙光說(shuō)。就在雙方爭(zhēng)執(zhí)不下之際，又傳出發(fā)改委將牽頭制定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算條例的消息。 “比如財(cái)政部也在給國(guó)有企業(yè)提供資金?！鼻皣?guó)資法起草小組組長(zhǎng)劉儀舜回憶說(shuō)?！芾眢w制之爭(zhēng) 這樣的雙重關(guān)系必然產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的“雙重身份”，而各自所具有的這兩種身份在價(jià)值追求上存在沖突。顧功耘教授認(rèn)為，政府應(yīng)設(shè)立一些特設(shè)公司，國(guó)資委向這些公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)資委不作為股東、投資者參與決策；或者國(guó)資委向一些信托公司委托經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，由受托人直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)，而國(guó)資委作為政府的監(jiān)督部門(mén)，扮演好監(jiān)管角色。 孟勤國(guó)教授現(xiàn)在回想，他的觀點(diǎn)更多的是“私法”上的管理，是國(guó)家作為老板，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理。 起草組專(zhuān)家李曙光也介紹，全國(guó)人大法工委的工作人員“最近很忙”。這次會(huì)議，是十屆人大倒數(shù)第二次會(huì)議，也是國(guó)資法“最后的機(jī)會(huì)”。而且，他還認(rèn)為，“要提高國(guó)有資產(chǎn)法的立法級(jí)別，要和《物權(quán)法》一樣有同等的級(jí)別。 ”2003年9月，劉儀舜離職，他主持10年的國(guó)資法起草工作也暫告中止。國(guó)資法草案中寫(xiě)到，產(chǎn)權(quán)既包括所有權(quán)，又包括經(jīng)營(yíng)權(quán)，即法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。 草案對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的合并、分立、上市、增加或者減少注冊(cè)資本、發(fā)行債券、進(jìn)行重大投資、為他人提供大額擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)、分配利潤(rùn)、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)以及企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方的交易、資產(chǎn)評(píng)估和國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等與出資人權(quán)益關(guān)系重大的事項(xiàng)，明確了決策權(quán)限、程序和基本規(guī)則等?！?為貫徹落實(shí)十六大以及物權(quán)法關(guān)于建立和健全履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的精神和有關(guān)規(guī)定，對(duì)中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其履行出資人職責(zé)的主要內(nèi)容、方式和責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)范。根據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)定，目前國(guó)務(wù)院國(guó)資委直接履行出資人職責(zé)的企業(yè)是155戶?！?十六大在總結(jié)過(guò)去改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確定了深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路和主要目標(biāo)，即在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制?！?不少國(guó)有企業(yè)的負(fù)責(zé)人既是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，又行使出資人的部分權(quán)利，形成內(nèi)部人控制，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任難以有效落實(shí)。 1994年國(guó)務(wù)院決定對(duì)中國(guó)石化總公司等3個(gè)全國(guó)性行業(yè)總公司作為國(guó)家控股公司的試點(diǎn)。一是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的組織形式進(jìn)行了有益探索。國(guó)有企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，是國(guó)有資產(chǎn)的主要來(lái)源。如何選好人、管好人成為企業(yè)國(guó)資法的一大亮點(diǎn)。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法為國(guó)資委行使職權(quán)提供了保障，明文規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管資產(chǎn)”。 這一條文明確包括金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)在內(nèi)的各類(lèi)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)都適用本法規(guī)定。其間對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)流失的質(zhì)疑和擔(dān)心從未間斷，國(guó)有資產(chǎn)流失的案例也層出不窮。在中國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)分布廣泛，既有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)，又有行政事業(yè)性資產(chǎn)。大國(guó)資法雖然也可以啟動(dòng)制定，但是要完成的話，就不會(huì)像現(xiàn)在這么快出臺(tái)。這有多方面的因素，包括2003年十屆人大所涉及的立法都是全局性的、重大性的、基礎(chǔ)性的、關(guān)系到老百姓最密切利益的立法，包括物權(quán)法、破產(chǎn)法、反壟斷法、勞動(dòng)合同法、公司法和證券法的修改，還有國(guó)有資產(chǎn)法等等。目前我們?cè)诜乐蛊髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題上，有一個(gè)明顯的誤區(qū)，這就是經(jīng)常將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的投資成本作為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的定價(jià)原則，實(shí)際上企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)定價(jià)的原則是依據(jù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的收益，因而企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)賣(mài)到其投資成本并不一定是沒(méi)有流失，而賣(mài)不到其投資成本并不一定是流失，關(guān)鍵是定價(jià)原則的確定。 安建表示，在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法出臺(tái)后，還將研究對(duì)行政事業(yè)性資產(chǎn)立法。曾經(jīng)考慮在國(guó)有資產(chǎn)法里面對(duì)如何確定企業(yè)高管人員的年薪作一點(diǎn)比較具體的規(guī)定，但是經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，考慮到這個(gè)問(wèn)題確實(shí)比較復(fù)雜，確定企業(yè)高管的年薪涉及的因素非常多，包括企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、企業(yè)所在地區(qū)等。 　　此外，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》還對(duì)有關(guān)行為的法律責(zé)任作出了相應(yīng)規(guī)定，有利于法律的貫徹實(shí)施，有利于保護(hù)各方的合法利益?！　　镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的相關(guān)原則。國(guó)家出資企業(yè)依照法律規(guī)定，通過(guò)職工代表大會(huì)或者其他形式，實(shí)行民主管理?！　　镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定了國(guó)家出資企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)及其對(duì)出資人的相關(guān)責(zé)任。二是明確規(guī)定了政府履行出資人職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的原則：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開(kāi)、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)。各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極采取措施維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，有效遏制了改革改制過(guò)程中企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。各省、自治區(qū)、直轄市和市（地）人民政府相繼設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，分別依照本級(jí)人民政府授權(quán)對(duì)相關(guān)企業(yè)履行出資人職責(zé)。包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的公有制經(jīng)濟(jì)，是我國(guó)社會(huì)主