【文章內(nèi)容簡介】 濟、社會發(fā)展特點的公務(wù)員職業(yè)生涯管理 體系尚未形成。盡管在公共部門人才的培養(yǎng)選拔層面上，我國政府做了很多工作， 思路和內(nèi)容涉及多方面，如理論層面上、真正實踐層面上的，都有統(tǒng)統(tǒng)涉略，但真 正從探索公共機構(gòu)組織中德公職人員的工作生涯規(guī)劃的角度來研究公務(wù)員的選拔培 育的理論可以說還處于揭開序幕的起步階段。同時，對西方人力資源管理的借鑒引 進層面上，卻仍然停留在對國外相關(guān)理論的介紹和初步采用階段。正是基于這 種客 觀現(xiàn)實的情況，本文在參閱、分析、梳理、提煉相關(guān)理論成果的基礎(chǔ)上出發(fā)，從理 論的基礎(chǔ)視角深入分析了在當(dāng)前我國的社會發(fā)展特點的綜合環(huán)境與綜合背景下，湖 南省 A 縣基層公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃、開發(fā)、管理與發(fā)展中，所切實存在的問題，并 歸結(jié)出所產(chǎn)生這類問題的眾多的原因因子，進而提出能切實促進地方基層公職人員 工作的健康發(fā)展的工作思路內(nèi)容： 一是從組織層面和個人層面雙方面相結(jié)合的角度來解析當(dāng)前大環(huán)境大背景下的 針對專門的行政公務(wù)人員職業(yè)生涯發(fā)展中遇到的困境問題，并提出了相應(yīng)可操作可 回應(yīng)這些阻礙因素的工作思路。 二是建設(shè)高素質(zhì)的行政辦公員工團隊不能與行政規(guī)范行政文明的觀念建設(shè)分 離，對現(xiàn)階段湖南省 A 縣基層辦公人員的職業(yè)發(fā)展進行理論研究，并從行政規(guī)范倫 理的角度，強調(diào)樹立優(yōu)質(zhì)的行政文明理念，為以后完善我國公務(wù)員制度規(guī)范化避免 失范化提供了新的研究視角。 三是本文采取組織層面和個人層面兩個維度雙入手的方式，區(qū)別于對行政辦公 2 職員開發(fā)管理的以往傳統(tǒng)的，只從組織層面進行單維度入手和研究的分析手段，這 種照顧了組織的需求也關(guān)照了公務(wù)員個體的需要的研究方式，能實現(xiàn)不同職務(wù)狀態(tài)、 不同工作 環(huán)境、不同生活方式的工作人員和公共組織的特性，達到雙滿意度的目標(biāo)。 （ 2）現(xiàn)實意義 從當(dāng)下具體的實踐內(nèi)容和效果上看，公務(wù)人員的職業(yè)生涯發(fā)展不單單受到客觀 外在環(huán)境、條件的影響和制約，還與其本人自身的個人素質(zhì)緊密相關(guān)。不同的辦公 人員個體對自身的職業(yè)開發(fā)、人力規(guī)劃以及未來發(fā)展的所發(fā)揮的能動性以及具體的 影響力是完全不同的，具有個體性質(zhì)的，尤其是在各種空間與時間綜合的環(huán)境客觀 條件下的影響因子參與下，所表現(xiàn)出的特征更為不同。對于一個特定時期特定區(qū)域 下的基層公務(wù)員作為本文例證的來分析研究具有以下現(xiàn)實意義： 首先，本研究對于建設(shè)基層服務(wù)型政府、責(zé)任型政府，對于解決基層政府的權(quán) 威下降的問題，對于維持整個社會和諧安寧具有十分重大的現(xiàn)實層面的意義。同時， 為促進公關(guān)部門的工作人員更好更快地完成其自身所屬的工作任務(wù)，解決其自身所 遇到的工作中的現(xiàn)實問題，進一步提高他們治理公共事務(wù)的能力，這些通通都要求 對行政人員的開發(fā)與培育進行研究。 其次，針對行政人員的個體特點來進行管理、培訓(xùn)、鍛煉、監(jiān)督，有效預(yù)防他 們的違法亂紀(jì)行為，只有建立起這一整套的人力資源管理的流程才能真正培育出好 的行政公務(wù)人員。這就要求公共部門要正視員工的差異并接受這種差異，以促進人 的全面發(fā)展來進行人本化管理，這對組織和個人來說，都是具有十分重要的意義的。 最后，只有在明確收集辦公人員職業(yè)發(fā)展、規(guī)劃、管理的有關(guān)信息以及判斷其 職業(yè)未來方向的走勢后，才能為完善行政公務(wù)人員個體自身的職業(yè)規(guī)劃上的設(shè)計方 面提供科學(xué)依據(jù)。此外，在了解這些信息及依據(jù)之后，才能建立起真正的專屬于公 共機構(gòu)的職業(yè)發(fā)展的相關(guān)的信息系統(tǒng)，該信息系統(tǒng)還可以為我國公共部門人力資源 管理實現(xiàn)規(guī)范化的工作思路提供可參考得信息。 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀綜 述 國內(nèi)研究現(xiàn)狀 我國的公務(wù)員制度的起步是專門鑒于發(fā)源于西方的文職官員的內(nèi)容，并對此理 論精華進行借鑒。英國是最早提出 “ 文官 ” 制的發(fā)源地。 “ 文官 ” 一詞在英文中是 Civil Service(復(fù)數(shù)為 Civil Servant)。這個詞的實質(zhì)涵義是指辦公室文職工作，而無真 正官階上的意味。在眾人眼中，成為英國國王的仆人者是一種榮譽，榮譽背后延伸 下去的含義便儼然成為一種官銜。英國所提出的 “ 文官 ” 制度劃分涉及 “ 業(yè)務(wù)官 ” 與 “ 事務(wù)官 ” 兩類， “ 事務(wù)官 ” 是指那些不與政黨內(nèi)閣利益綁定，經(jīng)公開招錄，確定 3 其個人無失范違法過失，可職業(yè)常任的政府公職管理人員。 “ 業(yè)務(wù)官 ” 是指那些政黨 內(nèi)閣成員，諸如政府首腦、大臣、政務(wù)次官等與內(nèi)閣綁定的行政官員。而其中檢察 官、法官、一般企事業(yè)單位人員則不屬于常任文官的行列范圍。 ① 從職權(quán)的角度來看， “ 公務(wù)人員是指行使行政職責(zé)與權(quán)力，履行國家公務(wù)，從事社會公共事務(wù)管理的人 員 ” ② 該角度強調(diào)的是公務(wù)員須產(chǎn)生于行政體系，且依法履行公職，但不含非行政 體系的參照公務(wù)員管理的人員；公務(wù)員是指通過非選舉程序而被任命擔(dān)任其政府工 作的政府部門的工作員工，強 調(diào)公務(wù)員是通過除選舉程序以外的其他方式產(chǎn)生；這 是從選舉程序角度來闡述的。 ③ 我國政府正式施行的 2020 年的《公務(wù)員法》中，將 公務(wù)員明確劃分為： “ 依法履行公職、納入國家行政編制內(nèi)、由國家財政承擔(dān)工資福 利的工作人員。 ” 這是構(gòu)成公務(wù)員定義的三要素，即從身份、職責(zé)、待遇來描述的。 這是廣義上的公務(wù)員，其涵蓋范圍較寬較廣。而狹義上的公務(wù)員，是指各級國家行 政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。 基層公務(wù)員的概念與范圍可以界定為國家行 政編制為縣處級 (包括縣處級 )以下行政處級、縣級及其以下的國家行政機關(guān)公務(wù)員， 以及由其他各類法律、法規(guī)授權(quán)的機構(gòu)組織中履行公共事務(wù)管理職能的工作人員。 在我國政府機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)中，高層負責(zé)研究制定相關(guān)政府決策，中層負責(zé)傳遞并 細化決策，基層負責(zé)具體貫徹落實?；鶎有姓珓?wù)人員是政府公共部門組織中的地 基部分，他們綜合的質(zhì)素直接關(guān)系到基層政府行政效率行政效果。 對于基層政府的行政供職人員，他們要對上級的各項政策進行具體落實和執(zhí)行， 從某種角度來說，有時基層政府的大政方針和政策能否得到及時、有效以及準(zhǔn)確的 落實，與基層地方的行政公務(wù)人員有著直接的牢不可分的關(guān)系。在國家行政體系中， 基層政府機關(guān)公務(wù)員數(shù)量是占比例最大的，甚至可以說是我國國家公務(wù)員隊伍的主 體人員。基層政府機關(guān)公務(wù)員直接服務(wù)于人民群眾，處理各類行政管理事務(wù)，是國 家開展好各項行政工作的基礎(chǔ)力量。沒有他們或他們的工作，沒有得到群眾的認(rèn)可， 國家的行政政策就無法及時、有效地轉(zhuǎn)化為實際行動， 這就會直接影響到地方基層 的建設(shè)，嚴(yán)重的話，甚至是影響到整個國家的長治久安和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)得進程。 而對于群眾來說， 對國家行政工作評價的最直接的源泉，是基層政府機關(guān)公務(wù)員的 服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，此種情境下具有良好的表達、溝通、組織能力的 基層政府機 關(guān)公務(wù)員，則能夠采取有效的宣傳方式將政府制定的政策傳遞給群眾，使群眾能夠 正確理解政府政策的最初出發(fā)點，準(zhǔn)確知曉各項制度的具體內(nèi)容以及相關(guān)注意事項， 使群眾得到實實在在的好處，這樣才能與百姓和諧的生活目標(biāo)相符； 反之，基層行 政行為拋棄了群眾路線的話，則不能貫徹執(zhí)行好上級的政策，政府的工作得不到群 ① 王名揚 .英國行政法 [M].北京 :中國政法大學(xué)出版社 ,1987:3435. ② 徐頌陶 .國家公務(wù)員制度全書 [M].吉林 :吉林文史出版社 ,1994:1089. ③ 黃達強 .各國公務(wù)員制度比較研究 [M].北京 :中國人民大學(xué)出版社 ,1990: 8. 4 眾的理解和支持， 對任何國家的政府機關(guān)來說都意味著失職。 ① 我國對行政公務(wù)人員的界定的范圍比英國、美國的文官范圍大，同時，也比日 本等國的行政辦公人員的范圍要寬泛。而本文中所涉及的行政辦公人員是指，在市、 縣及其所管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層地方公共組織中擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類的公職、納入國家行 政編制體制內(nèi)、由國家財政承擔(dān)福利薪酬待遇的工作人員。 ② 職業(yè)生涯管理最早是源于對職業(yè)的指導(dǎo)，它是在第二次工業(yè)革命后，經(jīng)濟、科 技迅速發(fā)展過程中為解決的各種社會矛盾的產(chǎn)物。指導(dǎo)行政公務(wù)人員職業(yè)生涯的發(fā) 展，就斷斷不可能把職業(yè)生涯開發(fā)規(guī)劃的管理內(nèi)容排除在行政公務(wù)人員管理的范圍 之外，公共機構(gòu)就必須對職業(yè)和職業(yè)生涯規(guī)劃、發(fā)展、管理的內(nèi)涵有所了解，這樣 才能更好的對其所屬的公務(wù)員進行指導(dǎo)和管理。 第一， 我們現(xiàn)在通常所說的職業(yè)和現(xiàn)代漢語字典中所解釋的意思較為類似，指 為了獲得生活來源在社會中所從事的工作。職業(yè)一般是指在社會綜合的大環(huán)境中從 事的勞動活動，以獲得付出所得來滿足自然個體所需的自身物質(zhì)需求和精神需求， 其具有社會性、經(jīng)濟性、連續(xù)性、專業(yè)性等一系列特征。第二，我們在上述的文獻 中已經(jīng)提到職業(yè)是為了獲得勞動報酬來滿足自身物質(zhì)需求和精神需求所從事的社會 勞動活動，并且職業(yè)是具有連續(xù)性的，而從長遠規(guī)劃的角度說，則是指從事勞動的 過程是受人的主觀能動性、心 態(tài)以及價值觀認(rèn)識的影響。我國公務(wù)員的職業(yè)生涯發(fā) 展管理的序幕揭開于上世紀(jì) 90 年代早期，但在實踐的層面上也仍處于摸索階段， 即使在某些地方基層已經(jīng)開始施行公共部門人力開發(fā)與管理，但開展情況依舊較為 緩慢。 ③ 近年來，我國政府及公共機構(gòu)開始重視人力資源發(fā)展管理在提升行政公務(wù)人 員中發(fā)揮的功效，與此同時，也正在探索一些適合我國國情和特色的辦公人員人力 資本的開發(fā)、規(guī)劃管理的實踐道路。 程社明教授在其所著的《你的職業(yè) —— 職業(yè)生 涯開發(fā)與管理》中，系統(tǒng)、深入、全面地闡述了個人、企業(yè)和社會三方所締結(jié)的促 進與制約并存 的相互關(guān)系的管理戰(zhàn)略，提出了員工的職業(yè)開發(fā)與管理應(yīng)以 “ 人 ” 為 出發(fā)點，并且提出了推廣性和普適性的針對員工個人的人力資本的規(guī)劃、開發(fā)與管 理的框架。 ④ 《公共部門人力資源管理》一書是由趙秋成主編的，這本書則介紹了當(dāng) 前機構(gòu)關(guān)于人力資源開發(fā)與管理的理論和方法，盡管其中有小部分的理論和方法至 今仍未被我國公共部門的領(lǐng)導(dǎo)管理者所達成意見一致的認(rèn)識和認(rèn)可，但這些理論對 ① 韓本蘭 ,激勵視角下我國基層公務(wù)員流失問題研究 以吉林省延邊朝鮮族自治州某縣政府為個案 [D].沈陽 :東 北師范大學(xué) ,2020(5). ② 許安標(biāo) .一部建設(shè)高素質(zhì)公務(wù)員隊伍的重要法律 [J].中國人民大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版 ),2020(2). ③ 鄒奎 ,我國公務(wù)員職業(yè)生涯管理研究 以河南省信陽市為例 [D].鄭州 :河南大學(xué) ,2020. ④ 程社明 .你的職業(yè) —— 職業(yè)生涯開發(fā)與管理 [M].北京 :改革出版社 ,1999. 5 組織機構(gòu)而言，仍然是十分寶貴的。 ① 孫柏瑛教授則將《公共部門人力資源開發(fā)與管 理》這一系列的研究主題編成了教材。內(nèi)容涉及到公共部門人力資源管理的資源配 置、規(guī)劃與激勵、以及未來展望這幾部分，所述內(nèi)容詳實，甚至回答了部分關(guān)于機 構(gòu)組織內(nèi)辦公人員的潛質(zhì)開發(fā)等具體細節(jié)問題，系統(tǒng)地提出了在公共部門應(yīng)用進行 人力資源管理的方法和技術(shù)。 ② 《政府部門人力資源開發(fā) 》這本書中，宋斌主編則 將西方的優(yōu)秀理論應(yīng)用到當(dāng)前我國社會經(jīng)濟發(fā)展的具體國情下，提出了切實可行的 公共機構(gòu)為主體的人力資本投資操作的構(gòu)思，繼而進一步列出了中央政府、地方政 府、辦公人員個人和社會各綜合方面共同參與的人力資本投資具體辦法。與其他文 獻不同的地方在于，該書的一大亮點還具體剖析了行政辦公人員轉(zhuǎn)工的原因以對公 共組織產(chǎn)生的影響，讓公共部門的領(lǐng)導(dǎo)要重視這個問題。此外，這本書著重強調(diào)了 行政辦公人員的保障機制，以及組織對其所屬員工的資本化管理，甚至從財會的預(yù) 算支出等系統(tǒng)化的角度來分類管理這一系列的問題，具體的內(nèi)容章節(jié)里，還涉及了 人力資本開發(fā)與規(guī)劃的實踐操作量表，幫助具體的工作人員使用。 ③ 再有就 是姚先 國和柴效武所編的《公共部門人力資源管理》一書，同樣也是介紹了公務(wù)員人力資 源管理的程序和步驟。 ④ 在上述所列舉的這些文獻中，可以發(fā)現(xiàn)專家們都著力分析了 當(dāng)下組織對員工人力資本的理論以及具體操作的程序和技術(shù)手段，目的就是要將這 些職業(yè)生涯管理的思想及其開發(fā)與策劃實踐的成果用直接、淺顯以及簡潔的方式體 現(xiàn)出來。 除了這些專著以及教材外，關(guān)于公務(wù)行政人員的人力資源規(guī)劃開發(fā)方面的職業(yè)生涯 發(fā)展管理的專門的系統(tǒng)的碩博學(xué)位論文也相繼出現(xiàn)。這些文獻的論點基本都是就公共機 構(gòu)中，公務(wù)人員的職業(yè)管理進行具體的例證分析， 并在文獻中詳細列舉了當(dāng)前我國公務(wù) 員職業(yè)生涯管理中的現(xiàn)狀及不理想狀態(tài)的影響因素，并提出了職業(yè)生涯發(fā)展的具體對 策，這些研究者們達成的一致觀點是都認(rèn)為業(yè)績評估以及保障激勵制度是當(dāng)前形勢下對 于公共部門辦公人員的職業(yè)規(guī)劃 發(fā)展 管理的必不可少的建構(gòu)內(nèi)容。 國外研究現(xiàn)狀 “ 職業(yè)生涯管理 ” 這個概念最早是由 20 世紀(jì) 60 年代的美國的人力資源管理專 家施恩教授提出并進行系統(tǒng)研究的重要理論成果。概括來說，職業(yè)生涯管理可以定 義為自然人個體的從業(yè)經(jīng)歷，為得到專門針對自身潛質(zhì)的開發(fā)，從所屬組織提供的 ① 趙秋成 .公共部門人力資源管理 [M].沈陽 :東北財經(jīng)大學(xué)出版社 ,2020. ② 孫柏瑛 ,祁光華 .公共部門人力資源開發(fā)與管理 [M].北京 :中國人民大學(xué)出版社 ,2020. ③ 宋斌等 .政府部門人力資源開發(fā) [M].北京 :清華大學(xué)出版社 ,2020. ④ 姚先國 ,柴效武 .公共部門人力資源管理 [M].北京 :科學(xué)出版社 ,2020. 6 各種