【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 一） 法治行政的價(jià)值原則 法治行政最重要的價(jià)值原則就是反映民意和追求正義，這兩點(diǎn)最能體現(xiàn)法治行政的優(yōu) 越性。 行政的民意價(jià)值取向就是行政行為按照人民意志施行并反映人民的意愿。我國(guó)“以人為本”的治國(guó)理念，強(qiáng)調(diào)人民是國(guó)家的主人，維護(hù)人民國(guó)家主人翁地位的方式有很多種，其中最重要的手段就是法律。如前面所述，我們制定法律是為了更好的維護(hù)人民的自由與權(quán)利，因此不管是法律的制定還是執(zhí)行，都要以反映民意為前提。充分的尊重民意，才能制定出真正保護(hù)人民權(quán)利的“良法”，而我們的法治行政也能在此基礎(chǔ)上真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。 法治行政要體現(xiàn)反映民意的價(jià)值取向，就要使行政機(jī)關(guān) 轉(zhuǎn)變思想，從“官本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊癖疚弧?。行政機(jī)關(guān)及其工作人員是人民選舉出來(lái)為人民服務(wù)的，是人民的公仆，要時(shí)刻以人民的利益為第一位，在此基礎(chǔ)上的法治行政才會(huì)得到人民的認(rèn)可，也能使社會(huì)更加的安定和諧，減少社會(huì)性事件的發(fā)生。 正義是人類社會(huì)普遍認(rèn)可的崇高的價(jià)值，是指具有公正性、合理性的觀點(diǎn)、 ③ 彼得斯坦、約翰香德：《西方社會(huì)的法律價(jià)值》，王獻(xiàn)平譯，中國(guó)人民公安大 學(xué)出版社， 1990 年版，第 3 頁(yè)。 ① 戴維 M沃克：《牛津法律大辭典》，鄧正來(lái)譯，光明日?qǐng)?bào)出版社， 1988年版，第 920 頁(yè)。 7 行為、活動(dòng)、思想和制度等。對(duì)于法治行政而言，也必須要體現(xiàn)出正義原則。正義和法律是相互聯(lián)系，相互依存，相互促進(jìn)的，二者并不存在矛盾。實(shí)現(xiàn)正義是法律追求的最高目標(biāo)，而法律則是實(shí)現(xiàn)正義的重要手段。國(guó) 家制定法律是為了體現(xiàn)人民的意志，保障人民的權(quán)益，只有良法才能真正為人民服務(wù)，而區(qū)分良法惡法的標(biāo)準(zhǔn)就是正義。法治行政就是要求行政機(jī)關(guān)運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制性，保護(hù)處于相對(duì)弱勢(shì)的行政相對(duì)人的合法利益，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。 根據(jù)正義涉及的不同領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)，可以把正義分為制度正義，形式正義和程序正義。單從程序正義這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，它是保證實(shí)現(xiàn)制度正義和形式正義的具體步驟和方法，其重要性可想而知。我們講法治行政，無(wú)外乎從立法、執(zhí)法甚至司法幾個(gè)層面來(lái)研究。制定良法，要有公正的立法程序，執(zhí)法能夠服眾，離不開(kāi)公正的執(zhí)法程序，同樣的，保證司法公 正，也要有公正的司法程序。 2020 年的沈陽(yáng)小販夏俊峰刀刺城管致 2 死 1 傷案，以及最近的“李剛門(mén)”，都讓我們看到，目前我國(guó)的司法程序公正還有待加強(qiáng)，尤其是當(dāng)案件涉及“官、權(quán)、錢(qián)”等敏感事件時(shí)，正義似乎成為一紙空談。因此，要想真正做到法治行政，就必須要行政機(jī)關(guān)勇敢地扛起正義的大旗，不能向非正義的違法行為低頭。 （二）法治行政的建設(shè)目標(biāo) 法治行政建設(shè)是當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)所面臨的重大課題。黨的十六大報(bào)告將法治建設(shè)目標(biāo)列為全面建設(shè)小康社會(huì)的四大目標(biāo)之一，黨的十七大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要“擴(kuò)大社會(huì)主義民主，更好保障人民權(quán)益和社會(huì)公 平正義。公民政治參與有序擴(kuò)大。依法治國(guó)基本方略深入落實(shí)，全社會(huì)法制觀念進(jìn)一步增強(qiáng)，法治政府建設(shè)取得新成效?；鶎用裰髦贫雀油晟啤Ｕ峁┗竟卜?wù)能力顯著增強(qiáng)?！庇纱丝梢?jiàn)，建設(shè)權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、透明廉潔、公正誠(chéng)信、高效便民的法治政府是法治行政建設(shè)的核心目標(biāo)。什么事法治政府？我們認(rèn)為法治政府是用法律制度進(jìn)行治理并具備科學(xué)民主機(jī)制的政府。建設(shè)法治政府有幾個(gè)具體目標(biāo)，就是守法、透明以及負(fù)責(zé)任。 守法政府是法治政府的首要目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)政為民，以合理合法的手段及程 序執(zhí)法，善于運(yùn)用法律規(guī)則處理和解決問(wèn)題。 政府守法，要求政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員必須養(yǎng)成尊重法律、崇尚法律的觀念和習(xí)慣，改變過(guò)去那種“把領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話當(dāng)作‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話叫做‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也跟著改變” ① 的觀念和習(xí)慣，把自己的一切權(quán)力及其行使權(quán)力的行為置于法律的監(jiān)控之下。 政府守法，要求政府堅(jiān)持無(wú)法律即無(wú)行為和法無(wú)明文禁止即公民自由的法治原則。政府機(jī)關(guān)的權(quán)力是人民通過(guò)憲法和法律所賦予的，只能在憲法和法律所允 ① 鄧小平：《鄧小平文選》，人民出版社， 1983 年版，第 137 頁(yè)。 8 許的范圍內(nèi)實(shí)施行政管理。而公民做出的法律沒(méi)有明文規(guī)定的行為，政府機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)干涉。 政 府守法，不僅要求政府應(yīng)當(dāng)遵守實(shí)體法，而且還要遵守程序法，也就是說(shuō)政府機(jī)關(guān)行使權(quán)力的過(guò)程、步驟和方式必須合法。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》在我國(guó)法制史上第一次明確提出，建設(shè)法治政府應(yīng)當(dāng)依程序正當(dāng)、保障行政相對(duì)人的程序權(quán)利為目標(biāo)，并要求完善行政程序法制，切實(shí)遵守程序法規(guī)范。 法治政府是陽(yáng)光下的透明政府。政務(wù)公開(kāi)，有利于公眾對(duì)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，防止部分公務(wù)員暗箱操作；也有利于公眾積極參與和配合行政，實(shí)現(xiàn)行政的推行；同時(shí)還有利于行政決策的科學(xué)化和民主化。 建設(shè)透明政府，要 求政府機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)劃時(shí)，廣泛征求公眾的意見(jiàn)，充分吸收公眾的合理建議，反復(fù)論證，公開(kāi)討論，妥善協(xié)調(diào)，通過(guò)后予以公布。 建設(shè)透明政府，要求信息公開(kāi)，“不得瞞報(bào)”。事實(shí)上，信息公開(kāi)并不會(huì)引起社會(huì)的不安定，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年的錘煉，我國(guó)國(guó)民的素質(zhì)已經(jīng)有了很大的提高，今天的國(guó)人更需要的是信息的對(duì)稱，將信息引為“私貨”，束之高閣，不但不能贏得老百姓的理解和支持，相反只會(huì)造成不必要的麻煩。 建設(shè)透明政府，可以理解為政府組織的公開(kāi)、政府決策的公開(kāi)和政府管理的公開(kāi)，但歸根到底還是信息的公開(kāi)。其核心思想是 政府掌握的個(gè)人與公共信息向社會(huì)公開(kāi)，美國(guó)人稱為“陽(yáng)光法”。世界銀行在評(píng)價(jià)政府透明性的作用時(shí)，是這樣認(rèn)為的：透明增加了市場(chǎng)信息的有效性和精確性，降低了交易成本，有助于減少腐敗，有助于增加公民參與決策的機(jī)會(huì)，從而提高了決策的民主合法性。古語(yǔ)有云：“正義不但要得以實(shí)現(xiàn)，還要以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)”。在未來(lái)，建設(shè)法治政府就要將信息進(jìn)一步公開(kāi)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。 所謂責(zé)任政府，是指具備“施政為民”的責(zé)任行政理念、健全的法律依據(jù)、完善的制度支撐、制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以及配套的對(duì)各種不負(fù)責(zé)任行為 的制裁和控制機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)全體國(guó)民負(fù)責(zé)的政府。 建設(shè)責(zé)任政府，其近期目標(biāo)要求完善責(zé)任政府的立法及模式，健全實(shí)體法與程序法，實(shí)現(xiàn)公正性與參與性的立法模式；創(chuàng)新對(duì)不同主體的責(zé)任追究制度，推行引咎辭職制；全面實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光政府的運(yùn)作，進(jìn)行政務(wù)公開(kāi)以及信息公開(kāi)；媒體、創(chuàng)新媒體、公民和行政監(jiān)督制度；以現(xiàn)代管理方式提升政府責(zé)任性。 建設(shè)責(zé)任政府，其遠(yuǎn)期規(guī)劃為優(yōu)化行政權(quán)力制約機(jī)制及責(zé)任體制；變革對(duì)行政權(quán)力的財(cái)政控制路徑；健全與整合政府責(zé)任體系；發(fā)展政府與公民的良性互動(dòng) 9 關(guān)系；培育新型責(zé)任行政文化。 三、法治行政建設(shè)過(guò)程中存在 的問(wèn)題及成因 法治行政是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的關(guān)鍵，近年來(lái)，黨和政府一直提倡要建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，其中重要的一點(diǎn)就是把我國(guó)建設(shè)成為法治化的社會(huì)。為此，我們黨提出要“依法治國(guó)”，各級(jí)政府大力推進(jìn)法治行政建設(shè)，從成果來(lái)看，收效甚豐，但也存在著諸多問(wèn)題。 （一）法治行政建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題 自 1954 年，第一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法》至今，我國(guó)憲法經(jīng)歷了大大小小數(shù)次的修改，已初步形成了社會(huì)主義法律體系框架，大部分的問(wèn)題都可以得到有效的解決，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法基本可以做 到有法可依。但是，畢竟我國(guó)建國(guó)時(shí)間還短，也沒(méi)有可以參考借鑒的對(duì)象，在行政立法過(guò)程中，必然還存在著一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為： （ 1）行政立法理念、價(jià)值取向有偏差 行政權(quán)作為一種具有強(qiáng)制性的、可以支配他人的力量，有很強(qiáng)的擴(kuò)張性，必須受到控制，否則很容易發(fā)生變質(zhì)，滋生腐敗。孟德斯鳩在《論法的精神》一書(shū)中曾明確表示：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”① 因此，如何控權(quán)應(yīng)成為各國(guó)立法時(shí)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。然而，我國(guó)的行政立法并沒(méi)有很好的確立控權(quán)的理念。我國(guó)的法律主要是對(duì)權(quán)力的宣示而非控制，對(duì)于國(guó)家行政機(jī) 關(guān)主要是授權(quán)而非限權(quán)。 由此導(dǎo)致我國(guó)行政立法價(jià)值取向也一直存在偏差。一直以來(lái)，我國(guó)行政立法的價(jià)值取向是“官本位”思想嚴(yán)重，這就使原本應(yīng)該是“治官”、“治權(quán)”的行政法律變成了“治民”的工具，行政機(jī)關(guān)更加強(qiáng)勢(shì)，行政相對(duì)人更加弱勢(shì)。也因此，不能夠從源頭上限制權(quán)力的濫用，防止腐敗的滋生。 （ 2）行政立法主體越權(quán)立法 憲法規(guī)定，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)，但以目前的發(fā)展情況來(lái)看，人大在行政立法方面所發(fā)揮的作用十分有限。絕大多數(shù)的人大代表屬于兼職，不能將主要精力用于履行代表的職責(zé)上，再者，人大立法主要是集中在每年 一次或者每?jī)蓚€(gè)月一次的會(huì)議上，時(shí)間短、任務(wù)重，難免會(huì)影響立法的質(zhì)量。因此，政府享有了更大的立法權(quán)，實(shí)踐中行政管理需要什么權(quán)力，行政法規(guī)就賦予什么權(quán)力，這完全無(wú)法起到限制政府行政權(quán)力的效果。 與此相對(duì)應(yīng)，地方各級(jí)政府也享有制定地方規(guī)章的權(quán)力，導(dǎo)致行政立法主體眾多，各部門(mén)、地方為了自身的利益重復(fù)立法、越權(quán)立法、盲目立法，甚至不以 ① 孟德斯鳩：《論法的