【文章內(nèi)容簡介】 ，是指行政主體可以根據(jù)具體情況選擇最適宜的方法實(shí)現(xiàn)告知的法律目的。我們知道，告知的法律目的是為了給行政相對人為維護(hù)自己合法權(quán)益行使抗辯權(quán)提供必要的條件。為此，法律預(yù)先設(shè)立了多種告知方法，以應(yīng)付不同案件的需要。不同的告知方法由于預(yù) 設(shè)的情況不同，對行政相對人的影響也有所不同。這就要求行政主體在選擇告知方法時，應(yīng)當(dāng)將所選擇的告知方法對行政相對人的不利影響減少到最低限度。行政主體在決定告知方法上的裁量性，決不意味著行政主體因此就有了沒有任何限制的決定權(quán)，它仍然必須遵守行政法上的一般原則，如必要性原則、禁止恣意原則等。行政主體濫用行政行為告知方法上的裁量權(quán)，根據(jù)法治原則應(yīng)產(chǎn)生對行政主體不利的后果。 中國最大的管理資源中心 第 12 頁 共 164 頁 二、行政行為告知的合法要件 行政行為告知雖然是一種行政程序意義上的行為，但與行政相對人在行政實(shí)體法上的合法權(quán)益有著密不可分的關(guān)系，也 影響著相關(guān)行政行為的合法性；行政行為的告知是否合法必將波及到被告知的行政行為本身合法性。因此，研究行政行為告知的合法要件就有了相當(dāng)重要的法律意義。 根據(jù)行政行為合法性的一般原理，行政行為告知的合法性要件應(yīng)當(dāng)是： （一）行政行為告知必須由行政主體作出 行政主體是指具有獨(dú)立的管理公共事務(wù)職能的組織，它可以自己的名義在法定管轄范圍內(nèi)自主地處理各種行政事務(wù)，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任?；?“ 有權(quán)利必有救濟(jì) ” 這一法治原則，行政主體在行政法律關(guān)系中的職權(quán)行為如影響行政相對人的合法權(quán)益，行政主體應(yīng)當(dāng)履行行 政行為告知的法定義務(wù)。行政行為的告知雖然不是一個獨(dú)立性的行政行為，但它是一個與行政行為密不可分的從行為。因此，行政行為的告知也必須由行政主體作出，其他組織如替代行政主體作出告知行為，必須事先經(jīng)由行政主體委托，其他組織替代告知行為所引起的法律后果都應(yīng)由委托行政主體承擔(dān)。 行政行為告知的主體必須是行政主體。這是由告知與行政行為的關(guān)系所決定的。行政行為是行政主體依職權(quán)作出的、影響行政相對人合法權(quán)益的行為，而行政行為的生效前提則是行政相對人知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為的存在。因此，行政主體必須將行政行為的依法告 知行政相對人，行政行為才能產(chǎn)生法律上的效力，才能產(chǎn)生行政相對人應(yīng)當(dāng)服從義務(wù)。 （二）被告知的行政行為必須依法定程序到達(dá)行政相對人 行政主體行使職權(quán)過程中實(shí)施的行政行為如影響到行政相對人合法權(quán)益，行政主體必須通過法定的程序告知行政相對人。這里的 “ 告知 ” 應(yīng)當(dāng)界定為 “ 法律上的到 中國最大的管理資源中心 第 13 頁 共 164 頁 達(dá) ” ，其基本內(nèi)容是，被告知的行政行為在經(jīng)過了一個法定程序之后，已形成了行政相對人充分了解被告知的行政行為的客觀條件，在法律上可以推定它已經(jīng)到達(dá)了行政相對人知悉范圍。 [2]如行政主體在當(dāng)事人戶口所在地公告行政處罰決定書，在經(jīng)過了法 定期限后即可視為該行政處罰決定書在 “ 法律上 ” 已經(jīng)到達(dá)了當(dāng)事人，該行政處罰決定即可生效。 （三）行政相對人已知悉被告知的行政行為 行政相對人作為行政行為的效力承受者，其合法的權(quán)益可能會受到行政行為的不利影響。因此，行政公正原則最基本的要求是行政相對人應(yīng)當(dāng)有權(quán)知悉可能影響他合法權(quán)益的行政行為，以確保行政相對人有效地行使申辯權(quán)。然而，行政相對人知悉被告知的行政行為不是客觀上的實(shí)在狀態(tài)，而應(yīng)是法律上的推定結(jié)果 [3]，也就是說， 這里的 “ 知悉 ” 是基于行政主體告知行為的事實(shí)，推定行政相對人已經(jīng)知悉被告知的行 政行為，而事實(shí)上行政相對人可能確實(shí)還不知道被告知的行政行為。如以公告方式進(jìn)行的告知，在經(jīng)過法定期間之后就應(yīng)推定行政相對人已知悉被告知的行政行為，但實(shí)際上行政相對人可能由于種種原因確實(shí)不知道這一行政行為。這里的 “ 知悉 ” 有兩種情況：（ 1）行政相對人確實(shí)知道被告知的行政行為，如當(dāng)場送交的行政處罰決定書；（ 2）行政相對人確實(shí)不知道被告知的行政行為，但因符法定條件而被推定為知道被告知的行政行為，如依公告程序告知行政行為。這兩種情形都是行政行為告知的合法要件之一。 三、行政行為告知的基本內(nèi)容 （一）行政事項(xiàng) 的告知 行政程序包含了行政相對人的參與程序。沒有行政相對人參與的行政程序是一種不正當(dāng)?shù)男姓绦颉?“ 程序性的正當(dāng)程序概念的意思是，正式行為必須符合對個人的最低公正標(biāo)準(zhǔn)，如得到充分通知的權(quán)利和在作出裁決之前的有意義的聽證機(jī)會等。 ”[4] 然而，一個不爭的事實(shí)是，在行政程序中，行政主體掌握著行政活動的各 中國最大的管理資源中心 第 14 頁 共 164 頁 種信息，始終處于主動的、優(yōu)越于行政相對人的法律地位。行政程序如何進(jìn)行在很大程度上取決于行政主體的意志。因此，要保證行政相對人有效地參與行政程序，行政主體必須將有關(guān)行政行為的事項(xiàng)告知行政相對人，為行政相對人有效地 參與行政程序提供條件。 根據(jù)行政法學(xué)的一般原理，可以列入告知的行政事項(xiàng)主要有： 。擬制行政行為是行政主體根據(jù)掌握的事實(shí)和法律依據(jù)，對將要作出的行政行為所作的一種意思表示。 [5]這種意思表示是一種未定型的行政行為。為了提高行政相對人對行政主體作出的行政行為的可接受性程度，行政主體應(yīng)當(dāng)在正式作出行政行為之前，將可能成為以后作出行政行為的依據(jù)告知行政相對人。這既是對行政相對人人格上的尊重，為行政相對人行使抗辯權(quán)提供必要的條件，也有利于行政主體正確認(rèn)定事實(shí)和適用法律。擬制行政行為依 據(jù)的告知以正當(dāng)法律程序?yàn)榉ɡ砘A(chǔ)，這一正當(dāng)法律程序原理在導(dǎo)入行政程序之后，可演繹出如下基本內(nèi)容：行政相對人基于正當(dāng)?shù)姆沙绦虿辉偈侨涡姓?quán)自由支配的客體，而是具有獨(dú)立人格的主體；當(dāng)行政行為可能影響行政相對人的合法權(quán)益時，應(yīng)當(dāng)事先告知行政行為的事實(shí)和法律依據(jù)，以確保行政相對人行使抗辯權(quán)的有效性。 。行政相對人獲知擬制行政行為的依據(jù)是為其向行政主體陳述意見前提。但是行政相對人能否陳述意見，又取決于行政主體所提供的機(jī)會。這里的“ 機(jī)會 ” 主要由時間、地點(diǎn)等要素構(gòu)成的一個對話空間。行政主體在行政 程序進(jìn)行到適當(dāng)?shù)臅r候，應(yīng)當(dāng)將陳述意見的時間、地點(diǎn)等通過法定程序告知行政相對人，以保障行政相對人抗辯權(quán)的實(shí)現(xiàn)。 。 “ 有權(quán)利必有救濟(jì)。 ” 這意味著行政相對人在不服行政主體作出的行政行為時，有通過法定途徑在法定期限內(nèi)獲得救濟(jì)的權(quán)利。然而國家機(jī)關(guān)縱橫交叉，層級復(fù)雜，一般公民很難明了國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。為了確保行政相對人及時行使行政救濟(jì)權(quán)利，行政主體在作出行政行為時，即負(fù)有告知行政相對人救濟(jì)的時間、方式和向何種機(jī)關(guān)請求救濟(jì)等的義務(wù)。因?yàn)椋姓黧w作為實(shí)施行政權(quán)的 中國最大的管理資源中心 第 15 頁 共 164 頁 組織，有充分的條件了解行政程 序，由行政主體因此承擔(dān)行政救濟(jì)途徑和期限的告知義務(wù)就有了法理基礎(chǔ)。不少制定行政程序法典的國家或地區(qū)對此問題一般都有明確的規(guī)定關(guān)于行政救濟(jì)途徑的告知問題，我國近來的行政立法和司法解釋日漸重視，如行政處罰法明確規(guī)定了行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)之一，就是應(yīng)當(dāng)告知行政相對人不服行政處罰決定時，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。 [6]對于行政主體不依法告知行政相對人行政救濟(jì)的途徑和期限的，將產(chǎn)生對行政相對人有利的法律結(jié)果。 [7]應(yīng)當(dāng)說，這些法律規(guī)定對于督促行政主體履行告知義務(wù)必將產(chǎn)生積極的作用。 （二 ）行政行為的告知 行政主體作出行政行為只有通過告知才能產(chǎn)生對行政相對人的法律效力。因此，行政行為的告知在行政法上是行政行為生效時間的必要條件。這意味著任何一個行政行為必須附帶告知行為才能對行政相對人產(chǎn)生法律效力。行政主體作出的行政行為在沒有告知行政相對人之前，只能作行政行為是否成立的判定。所以，為了實(shí)現(xiàn)行使行政權(quán)的目的，行政主體應(yīng)當(dāng)依法定程序?qū)⒆鞒龅男姓袨楦嬷姓鄬θ恕? 行政行為的告知可以分為兩種方式： 。實(shí)際告知是指行政主體當(dāng)面將作出的行政行為告知行政相對人，為其了解， 進(jìn)而接受行政行為提供一個必要的條件。實(shí)際告知的標(biāo)準(zhǔn)是行政相對人只要他愿意就可以便捷地、低成本地獲知行政行為的內(nèi)容。 “ 一般說來，把通知送達(dá)至受達(dá)人乃是保證通知真正被收到的最好方法，也是使個人感到審訊的正規(guī)性的最好方法。 ”[8] 在實(shí)際告知方式的選擇中，其便捷、低成本不能只僅僅體現(xiàn)在行政主體履行告知義務(wù)的具體行為上，更重要的應(yīng)當(dāng)是行政相對人了解行政行為內(nèi)容的方式上。如公告形式的告知，行政主體只有在其他告知方式不能產(chǎn)生實(shí)際告知結(jié)果的情況下才能采用。因?yàn)?，公告在所有的告知方式中是最不利于行政相對人了解行政行為的一種告知，行政主體應(yīng)當(dāng)盡可能少用。 中國最大的管理資源中心 第 16 頁 共 164 頁 。推定告知是指行政主體在無法當(dāng)面將行政行為告知行政相對人時，通過法定的其他方式實(shí)施告知行為，并據(jù)這種告知行為所產(chǎn)生的結(jié)果推定已將行政行為告知了行政相對人。推定告知的法理基礎(chǔ)是行政權(quán)運(yùn)作效率的需要，因?yàn)槿绻笮姓黧w在任何情況下都必須將行政行為當(dāng)面告知行政相對人，有時不僅做不到，而且還會嚴(yán)重影響行政效率。推定告知對行政主體行使行政權(quán)不言而喻會產(chǎn)生相當(dāng)?shù)谋憷?，但對行政相對人來說可能是不公正的。如郵寄送達(dá)中由他人代為簽收的行政法律文書，可能因種種原因未能到達(dá)行 政相對人手中，行政相對人因此根本無法知道行政行為的內(nèi)容，但在法律上，只能認(rèn)定行政相對人已經(jīng)知道了行政行為的內(nèi)容，行政行為因此也即生效。因此，推定告知最好是作為實(shí)際告知的一種補(bǔ)充，在適用上確立一種先后次序，即在實(shí)際告知無法進(jìn)行或者需要很高的行政成本時，再采用推定告知。 為了確保行政行為告知的便捷、有效，行政主體在履行行政行為告知義務(wù)時，必須遵守以下兩條基本規(guī)則： 。依法定程序告知是指行政主體履行告知行為必須根據(jù)預(yù)設(shè)的法定程序進(jìn)行，并接受法定程序的約束。行政主體的告知行為是一種權(quán)力 性行為，只有受到法定程序的約束，才能確保其行使行政權(quán)符合法律目的。對于行政權(quán)力來說，法定程序一方面可以通過一定的程式提高行政權(quán)力的權(quán)威性，增加行政相對人對行政權(quán)力的認(rèn)同感；另一方面法定程序可以確保行政權(quán)力正當(dāng)行使，以保護(hù)個人不受行政權(quán)力的侵犯。各國行政程序法對告知程序基本上是基于上述法理念而設(shè)計(jì)的。依法定程序告知這一規(guī)則表明，如果行政主體作出的行政行為告知違反了法定程序，將對其所告知的行政行為的法律效力產(chǎn)生不利于行政主體的后果，并可成為行政相對人提起行政救濟(jì)的法定理由。 。內(nèi)容完整告知 是指行政主體應(yīng)當(dāng)將行政行為的全部內(nèi)容毫無保留地告知給行政相對人。行政法理分析顯示，行政行為應(yīng)當(dāng)由以下幾個部分構(gòu)成：其一，行政主體和行政相對人，它們分別是行政行為的行為人和承受人，構(gòu)成行政行為的主體要件；其二，作出行政行為的理由，這些理由應(yīng)當(dāng)包括法律事實(shí)、法律規(guī)范和裁量理由；其三，行政相對人具體的權(quán)利或義務(wù)及其實(shí)現(xiàn)的方式；其四，行政相對人 中國最大的管理資源中心 第 17 頁 共 164 頁 不服行政行為的行政救濟(jì)時間、方式及受理機(jī)關(guān)等。