【正文】 17 頁 共 164 頁 不服行政行為的行政救濟(jì)時(shí)間、方式及受理機(jī)關(guān)等。各國行政程序法對告知程序基本上是基于上述法理念而設(shè)計(jì)的。 為了確保行政行為告知的便捷、有效，行政主體在履行行政行為告知義務(wù)時(shí)，必須遵守以下兩條基本規(guī)則： 。推定告知的法理基礎(chǔ)是行政權(quán)運(yùn)作效率的需要，因?yàn)槿绻笮姓黧w在任何情況下都必須將行政行為當(dāng)面告知行政相對人，有時(shí)不僅做不到，而且還會(huì)嚴(yán)重影響行政效率。如公告形式的告知，行政主體只有在其他告知方式不能產(chǎn)生實(shí)際告知結(jié)果的情況下才能采用。實(shí)際告知是指行政主體當(dāng)面將作出的行政行為告知行政相對人，為其了解， 進(jìn)而接受行政行為提供一個(gè)必要的條件。這意味著任何一個(gè)行政行為必須附帶告知行為才能對行政相對人產(chǎn)生法律效力。 [6]對于行政主體不依法告知行政相對人行政救濟(jì)的途徑和期限的，將產(chǎn)生對行政相對人有利的法律結(jié)果。然而國家機(jī)關(guān)縱橫交叉，層級復(fù)雜，一般公民很難明了國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。行政主體在行政 程序進(jìn)行到適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，應(yīng)當(dāng)將陳述意見的時(shí)間、地點(diǎn)等通過法定程序告知行政相對人，以保障行政相對人抗辯權(quán)的實(shí)現(xiàn)。 。 [5]這種意思表示是一種未定型的行政行為。行政程序如何進(jìn)行在很大程度上取決于行政主體的意志。 三、行政行為告知的基本內(nèi)容 （一）行政事項(xiàng) 的告知 行政程序包含了行政相對人的參與程序。然而，行政相對人知悉被告知的行政行為不是客觀上的實(shí)在狀態(tài)，而應(yīng)是法律上的推定結(jié)果 [3]，也就是說， 這里的 “ 知悉 ” 是基于行政主體告知行為的事實(shí)，推定行政相對人已經(jīng)知悉被告知的行 政行為，而事實(shí)上行政相對人可能確實(shí)還不知道被告知的行政行為。這里的 “ 告知 ” 應(yīng)當(dāng)界定為 “ 法律上的到 中國最大的管理資源中心 第 13 頁 共 164 頁 達(dá) ” ，其基本內(nèi)容是，被告知的行政行為在經(jīng)過了一個(gè)法定程序之后，已形成了行政相對人充分了解被告知的行政行為的客觀條件，在法律上可以推定它已經(jīng)到達(dá)了行政相對人知悉范圍。這是由告知與行政行為的關(guān)系所決定的?；?“ 有權(quán)利必有救濟(jì) ” 這一法治原則，行政主體在行政法律關(guān)系中的職權(quán)行為如影響行政相對人的合法權(quán)益，行政主體應(yīng)當(dāng)履行行 政行為告知的法定義務(wù)。行政主體濫用行政行為告知方法上的裁量權(quán)，根據(jù)法治原則應(yīng)產(chǎn)生對行政主體不利的后果。為此，法律預(yù)先設(shè)立了多種告知方法，以應(yīng)付不同案件的需要。程序法與實(shí)體法如此緊密的關(guān)系在行政法上產(chǎn)生的結(jié)果是，行政主體在行政程序法上的行為是否合法，將直接影響到其根據(jù)行政實(shí)體法作出的行政行為的合法性。由于在行政法律關(guān)系中行政主體所擁有的支配性地位，強(qiáng)調(diào)行政行為告知的義務(wù)性具有不言而喻的法治意義。附屬性也說明了行政行為告知是一種方法，可以廣泛地適用于各種行政行為，同時(shí)也表明了行政行為本身與告知行為之間存在的主從關(guān)系。因此行政行為告知本身的問題可能會(huì)波及行政行為的法律效力。 行政行為的告知具有如下法律特征： 。戰(zhàn)后這一憲政理念的高揚(yáng)對現(xiàn)代行政法產(chǎn)生了巨大的影響，導(dǎo)致了現(xiàn)代行政法的主題發(fā)生了深刻的變化。行政行為的告知對行政主體來說是一項(xiàng)法定職責(zé)。政府基于公共利益的需要征用土地、拆遷房屋與土地及房屋所有人之間產(chǎn)生行政征用法律關(guān)系，政府將所征用的土地通過招標(biāo)許可等方式，收取土地出讓金，與開發(fā)商之間產(chǎn)生行政許可法律關(guān)系和行政合同法律關(guān)系。這里發(fā)生的是行政契約（行政合同）關(guān)系和行政許可關(guān)系，其主體是政府和開發(fā)商。通過收購取得土地所有權(quán)屬于民事法律關(guān)系，其主體是土地收購人（通常是開發(fā)商）和房屋出讓人（通常是被拆 遷人），其土地及房屋的價(jià)款（而不是補(bǔ)償費(fèi)）由雙方協(xié)商、自由處分，協(xié)商不成時(shí)任何一方都不得強(qiáng)買強(qiáng)賣。 （二） 行政拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人究竟是誰？ 如前所析，行政拆遷的實(shí)質(zhì)是對土地的行政征用，而征用的主體是 “ 國家 ” ?，F(xiàn)行的某些規(guī)范性文件以及現(xiàn)實(shí)生活中常常將兩者混為一談，造成了許多“ 化公為私 ” 的混亂局面。其中，行政拆遷實(shí)質(zhì)上是政府對城市土地的征收或者征用，其基本含 義就是國家為了公共利益的需要，強(qiáng)制取得私有土地所有權(quán)或使用權(quán)等等私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，并給予補(bǔ)償?shù)恼袨椤? 法學(xué)界有人認(rèn)為， “ 城市房屋拆遷是指拆遷人依法對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋予以拆除，對被拆除房屋的所有人或者使用人與以遷移安置，并對被拆除房屋的所有 人予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。 三、行政補(bǔ)償法律關(guān)系分析 以城市房屋拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系為例 任何法律關(guān)系都是具體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，為了便于分析，本文以城市房屋拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系為例展開分析。 關(guān)于 “ 公共利益 ” 有誰來判斷的問題，筆者不一定贊成 “ 必須由人大決定 ” ，而應(yīng)當(dāng)明確政府責(zé)任，規(guī)范政府行為，加強(qiáng)程序控制。其八，應(yīng)當(dāng)保障法律救濟(jì)途徑暢通。其五，應(yīng)當(dāng)符合民主決策程序，摒棄個(gè)別人的武斷專行和盲目決策。首先，應(yīng)當(dāng)審查是否符合經(jīng)濟(jì)和社 會(huì)的發(fā)展規(guī)劃。例如，同是以建設(shè)城市高架橋?yàn)槟康牡姆课莶疬w，一種是確實(shí)為了緩解交通擁擠狀況，改善居民生產(chǎn)、生活條件，是促進(jìn)城市發(fā)展所必需的；另一種情況則是某領(lǐng)導(dǎo)參雜由個(gè)人意愿制造的 “ 政績工程 ” ，在實(shí)際中并不是必需的或者并不是當(dāng)時(shí)的財(cái)力所能承 受的，且建設(shè)中勞命傷財(cái)，民眾怨聲載道，顯然地，后一種被某些領(lǐng)導(dǎo)或者利益集團(tuán)描繪成是為了 “ 公共利益 ” 的 “ 形象工程 ” 、 “ 政績工程 ” ，甚至是 “ 腐敗工程 ” ，就不合乎公共目的性。因此，實(shí)施行政征用時(shí)應(yīng)當(dāng)權(quán)衡利益得失。雖然從具體人數(shù)上看，老年人的數(shù)量屬于社會(huì)的少數(shù)，但從整體上看，老年人的利益幾乎關(guān)系到全社會(huì)所有的人。 第三，以受益對象的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)。我們不妨運(yùn)用以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來判斷： 第一，以國家的發(fā)展目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。公共利益與私人利益既具有共同性又具有獨(dú)立性。國家為了公共利益的需 要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。 ” 美國聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定： “ 任何人不得非經(jīng)由法律正當(dāng)程序即被剝奪生命、自由和財(cái)產(chǎn)；私有財(cái)產(chǎn)不得未獲公正補(bǔ)償即遭占取。從而使財(cái)產(chǎn)權(quán)的存續(xù)性之保障轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值之保障。關(guān)于征收額度制爭論，由普通法院審理之 ” 。 中國最大的管理資源中心 第 4 頁 共 164 頁 法國 1789 年《人權(quán)宣言》宣布： “ 財(cái)產(chǎn)權(quán)是神圣不可侵犯的權(quán)力，除非法律認(rèn)定的公共需要顯系必要時(shí)，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得手剝奪。 ”由此清楚地表明：征用的主體是 “ 國家 ” ，行政主體的征用權(quán)來源于法律的授權(quán)，代表國家履行行政職能。雖然現(xiàn)代國家憲法幾乎都賦予政府強(qiáng)制征用公民私人合法財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，但政府形式這項(xiàng)權(quán)力必須滿足一定的條件：第一，征用的目的是基于公共利益的需要。國家既然是公共權(quán)力的執(zhí)行者，是為公共利益服務(wù)的，公民共同享有國家活動(dòng)所帶來的優(yōu)惠和利益，那么，由于公共權(quán)力的行使致使某些公民私人財(cái)產(chǎn)和權(quán)益發(fā)生損害時(shí)，也應(yīng)當(dāng)由國家代表全體公民共同負(fù)擔(dān)補(bǔ)償和賠償責(zé)任。 。 。 （二）行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ) 行政補(bǔ)償制度的建立有其深刻的思想根源和理論基礎(chǔ)： 。（ 2）目的不同。由此可見，行政補(bǔ)償?shù)囊c行政責(zé)任應(yīng)具備的違法、過錯(cuò)、侵權(quán)損害、因果關(guān)系等構(gòu)成要件尊在明顯的不同。 行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)在于，對于因公益需要，在經(jīng)濟(jì)上蒙受特別損失的人給予補(bǔ)償，以調(diào)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共利益的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公平正義的理想，保 障法律秩序的安定。第二，補(bǔ)償?shù)那疤崾?“ 公共利益 ” 需要。 中國最大的管理資源中心 第 1 頁 共 164 頁 論我國行政訴訟非法證據(jù)排除規(guī)則的構(gòu)建 隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對農(nóng)村的土地征用和城市房屋拆遷規(guī)?？涨?，與土地征用或者房屋拆遷唇齒相連的補(bǔ)償問題以及由此而引發(fā)的補(bǔ)償糾紛等社會(huì)問題已經(jīng)引起各級政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。 行政補(bǔ)償制度的要件是：第一，補(bǔ)償?shù)闹黧w是國家（通過政府行為實(shí)施）。第五，補(bǔ)償?shù)某绦蚴钦?dāng)法律程序。對于相對人因社會(huì)公益而受到的損失給予行政賠償?shù)?，并不以侵害行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系為補(bǔ)償?shù)囊Ｐ姓a(bǔ)償是因合法的行政行為或相對認(rèn)為社會(huì)公益而受到損失的補(bǔ)償，其前提具有合法性、正當(dāng)性；而行政賠償是因行政違法或不當(dāng)，使相對人受到損害所給予的賠償，其前提具有違法性。行政補(bǔ)償是交換性的、替 代性的，通過合法行政行為來實(shí)現(xiàn)，屬于行政義務(wù)的范疇；而行政賠償則是懲罰性的，基于違法行政行為這一前提，屬于違法責(zé)任的范疇。在一個(gè)將公共利益或國家利益視為絕對價(jià)值而無視個(gè)人財(cái)產(chǎn)價(jià)值的國家是不可能建立行政補(bǔ)償制度的。如果公共權(quán)力機(jī)關(guān)在 中國最大的管理資源中心 第 3 頁 共 164 頁 實(shí)施其職能的過程中侵害了個(gè)人或者組織的合法財(cái)產(chǎn)以及合法權(quán)益，就違背了國家的宗旨，國家當(dāng)然應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償和賠償?shù)呢?zé)任。就行政補(bǔ)償而言，當(dāng)政府機(jī)關(guān)及其工作人員在公務(wù)活動(dòng)中損害了公民的合法合法財(cái)產(chǎn)和權(quán)益，給公民造成了特定的損失的時(shí)候，如果國家與政府不予補(bǔ)償而由受侵害的公民個(gè)人負(fù)擔(dān)，這種結(jié)果同法律面前人人平等原則和公平正義的信念是格格不入的。征用權(quán)作為公權(quán)力所具有的內(nèi)涵為世界各國憲法所認(rèn)可?！吨腥A人民共和國憲法》第 13 條規(guī)定： “ 國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。因此，從法治的要求出發(fā)，當(dāng)國家要求某公民出讓某項(xiàng)私有財(cái)產(chǎn)和合法權(quán)益而使國家和社會(huì)受益時(shí)，國家（即政府）應(yīng)當(dāng)以保障出讓人合法權(quán)益為前提，對 財(cái)產(chǎn)的征用給予公平補(bǔ)償。征收之補(bǔ)償，以 ‘ 公平 ’ 的衡量公共及參與人利益后，決定之。首先，這一條款具有保護(hù)公民權(quán)利的功能，使公民財(cái)產(chǎn)權(quán)在被征收時(shí)，根據(jù)此規(guī)定而獲得補(bǔ)償。 1946 年公布并于 1947 年 5 月 3 日起施行的〉《日本國憲法》第 29 條第 3 款 規(guī)定：“ 因公用征收及公用限制對私人造成財(cái)產(chǎn)上的特別損失時(shí)，必須予以正當(dāng)補(bǔ)償，不允許國家或者公共團(tuán)體不予補(bǔ)償而收取私人的財(cái)產(chǎn)或者對私人的財(cái)產(chǎn)實(shí)行限制。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。公共利益與私人利益是相對應(yīng)的概念，但與私人利益并不截然對立。 “ 公共利益 ” 是個(gè)抽象概念，是主體對客體所作的價(jià)值判斷，具有主觀性，其概念抽象，內(nèi)容不明確，表現(xiàn)為利益內(nèi)容的不確定性和 “ 受損對象 ” 的不確定性 .既然 “ 公共利益 ” 具有如此的主觀性和不確定性，所以確立一套判斷 “ 公共利益 ” 的標(biāo)準(zhǔn)就顯得特別重要。因興辦公益事業(yè)而征用私人土地用于提供公共服務(wù)的屬于公共利益的范疇，如為國防建設(shè)、公共道路建設(shè)、興修水利、搶險(xiǎn)救災(zāi)、興辦教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等目的而征用土地。例如：國家為了保護(hù)老年人的利益而進(jìn)行房屋拆遷，建造社會(huì)福利院。以行政征用為例，行政征用的結(jié)果是公眾所受到的利益必須大于個(gè)人因行政征用而受到的損失和原本所能期望的可得利益。一般來說，公共利益的意義是社會(huì)價(jià)值觀的現(xiàn)存體系而定，提供公共交通、公共教育、社會(huì)保障、法律援助、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生和安全等公共產(chǎn)品的都被視為符合公共利益需要目的，但是，值得注意的是：公共目的性不能單從公共建設(shè)項(xiàng)目的一般意義上獲得，而應(yīng)該從規(guī)劃和許可建設(shè)的目的和項(xiàng)目實(shí)施的過程中去考察。因此，判斷某個(gè)公共工程是否符合公共利益，除了以上判斷標(biāo)準(zhǔn)以外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)其運(yùn)作程序來判斷。其四，需要經(jīng)過招標(biāo)程序的應(yīng)當(dāng)舉行招標(biāo)會(huì)。其七，應(yīng)當(dāng)公開公共信息資料，接受審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)廣泛監(jiān)督。經(jīng)過正當(dāng)程序， “ 公共利益 ” 的判斷獲得了具有操作性的標(biāo)準(zhǔn)，也是 “ 公共利益 ” 真實(shí)性才能得到切實(shí)的保證。我國目前是由政府相關(guān)部門決定是否實(shí)行公用征收，也就是說，對于是否是 “ 公共 利益 ” 的考察也是由政府部門完成的，但主要是由于沒有一套行之有效的程序性規(guī)則和相應(yīng)的救濟(jì)手段來控制政府權(quán)力的任意和濫用所造成的。然后由拆遷認(rèn)識(shí)是拆遷行為