【正文】 第一章 緒 論 第一節(jié) 公共管理與公共管理學(xué)一、什么是公共管理？常見的幾種公共管理的定義新途徑說公共管理是由公共行政發(fā)展而成的一種新途徑，它是以傳統(tǒng)的行政管理為框架體系，以企業(yè)管理和一般管理的方法作為工具。所以，公共管理是公共行政的發(fā)展與延續(xù)，是公共行政的一個(gè)分支。新方法說公共管理是公共行政領(lǐng)域中的一部分，主要是涉及行政方案設(shè)計(jì)、組織重建、公共政策與規(guī)劃、預(yù)算制度、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理以及各種的方法與藝術(shù)。新整合說公共管理是對(duì)行政的一般方面進(jìn)行整合的研究，它將人力、財(cái)政、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組織、控制職能相融合。新概念說公共管理是比公共行政更大的概念，不僅包含公共行政，還包含非行政的公共服務(wù)系統(tǒng)。因此從公共行政到公共管理不僅是范圍的擴(kuò)大，而且其理論、功能和方法都將被大大拓展。以上四種是對(duì)比公共行政而言的定義。公共管理就是各種各樣的對(duì)公共事務(wù)的管理公共管理是以公共組織為依托，運(yùn)用公共權(quán)力，為有效實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)。 我們比較傾向的定義是4與5的綜和。公共管理是政府與非政府公共組織，在運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力，處理社會(huì)公共事務(wù)的過程中，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）中所進(jìn)行的管理活動(dòng)。（北大陳慶云教授）本定義的主要內(nèi)涵：★強(qiáng)調(diào)了公共管理與以營利為目的的企業(yè)管理的區(qū)別?！锿怀隽斯补芾砼c公共行政所涵蓋的范圍不同?！镏赋龉补芾砼c公共行政在管理的主體上以及主客體之間的關(guān)系不同。★公共管理實(shí)施的方法與過程與公共行政有所不同。歐文 . 休斯論述的行政與管理在概念上的區(qū)別行 政 管理注重程序，范圍與過程 注重程序與過程，更注重結(jié)果強(qiáng)調(diào)服從命令 強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的責(zé)任嚴(yán)格的層級(jí)觀念 相對(duì)淡化的層級(jí)觀念命令和指揮人們實(shí)現(xiàn)公 組織和指導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)共服務(wù)需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分，在公共管理領(lǐng)域中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。二、公共管理學(xué)公共管理學(xué)是一門研究公共管理的學(xué)科依據(jù)陳慶云教授的定義可以說：公共管理學(xué)是一門研究社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。它以政府與非政府的公共組織在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益以及向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）過程中所進(jìn)行的管理活動(dòng)為研究對(duì)象，是一門實(shí)踐性、綜合性和操作性很強(qiáng)的學(xué)科。與行政學(xué)相比，公共管理學(xué)主要具備以下特征：全新的理論框架更廣泛的綜合性高度的實(shí)踐性和可操作性系統(tǒng)的學(xué)術(shù)性和規(guī)范性三、公共產(chǎn)品的概念公共產(chǎn)品是這樣一種物品，在增加一個(gè)人對(duì)它分享時(shí)，并不導(dǎo)致成本的增長(zhǎng)（它們的消費(fèi)是非競(jìng)爭(zhēng)性的），而排除任何人對(duì)它的分享都要花費(fèi)巨大的成本（它們是非排他性的）。世界銀行97年發(fā)展報(bào)告中的定義：公共產(chǎn)品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)之外。如果我們能夠把服務(wù)也看作是一種無形的產(chǎn)品的話，公共服務(wù)也就被包含在公共產(chǎn)品之內(nèi)了。由此可見，公共產(chǎn)品的特征主要是：公共產(chǎn)品消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性。公共產(chǎn)品提供的自然壟斷性。公共產(chǎn)品的主要分類：按照滿足非排他性的程度分為：嚴(yán)格滿足非排他性的“純公共產(chǎn)品”不能嚴(yán)格滿足非排他性的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”按照滿足非競(jìng)爭(zhēng)性的程度分為：嚴(yán)格滿足非競(jìng)爭(zhēng)性的“純公共產(chǎn)品”不能嚴(yán)格滿足非競(jìng)爭(zhēng)性的“擁擠性公共產(chǎn)品”按照公共產(chǎn)品本身的特性分為：有形的產(chǎn)品——硬公共產(chǎn)品無形的產(chǎn)品——軟公共產(chǎn)品按照公共產(chǎn)品的提供范圍不同分為：全國性公共產(chǎn)品地方性公共產(chǎn)品 第二節(jié) 從行政管理理論到新公共管理理論一、從原始社會(huì)到封建社會(huì)的行政行政管理是從國家的誕生開始的。原始社會(huì)的管理是以氏族部落管理為代表，主要靠血緣、傳統(tǒng)、習(xí)俗和原始崇拜來維系的。氏族部落的管理將生產(chǎn)狩獵、分配、內(nèi)部事務(wù)、外部事物（血親復(fù)仇與生存空間爭(zhēng)奪）的管理融為一體的簡(jiǎn)單、純樸的自然式管理。原始氏族管理的三大特點(diǎn)：氏族的管理權(quán)力由全體氏族成員共同擁有，一切重大事務(wù)由氏族大會(huì)決定。氏族首領(lǐng)負(fù)責(zé)對(duì)具體事物的管理，但其權(quán)力由氏族大會(huì)授予，首領(lǐng)的地位與一般氏族成員完全平等，由氏族大會(huì)選舉產(chǎn)生并可以隨時(shí)撤換。氏族成員對(duì)氏族管理的服從是完全出自于自覺和自愿基礎(chǔ)之上。“沒有士兵、憲兵和警察，沒有貴族、國王、總督、地方官和法官，沒有監(jiān)獄，沒有訴訟，而一切都是有條有理的。”在產(chǎn)生了私有制之后，就出現(xiàn)了國家和相應(yīng)的強(qiáng)力機(jī)構(gòu)奴隸社會(huì)與封建社會(huì)的行政管理是建立在“王權(quán)神授”基礎(chǔ)之上，有著強(qiáng)烈的人身依附色彩。“普天之下莫非王土，率土之賓莫非王臣。”中國古代封建主義社會(huì)的發(fā)展歷史久遠(yuǎn)，發(fā)育充分和完善。春秋時(shí)代的官吏監(jiān)察制度漢朝的官吏選拔制度宋朝的科舉考試制度中國封建社會(huì)中成長(zhǎng)的管理思想 資治通鑒 貞觀政要 孫子兵法二、傳統(tǒng)行政管理理論（行政學(xué)） 現(xiàn)代意義上所談?wù)摰男姓W(xué)與行政管理是一百多年前誕生于西方社會(huì)。十九世紀(jì)西方的行政管理現(xiàn)狀黑暗時(shí)代與政黨分贓制十九世紀(jì)美國的“城市機(jī)器”與“城市老板”紐約州的特威德集團(tuán)匹茨堡皇帝威廉芬傳統(tǒng)行政管理理論的三個(gè)階段性標(biāo)志1852年英國 171。關(guān)于建立英國常任文官制度的報(bào)告187。171。行政學(xué)研究187。 韋伯的理想官僚組織理論171。行政學(xué)研究187。 中的重要觀點(diǎn)：行政獨(dú)立于政治之外民選政治家負(fù)責(zé)制定政策，職業(yè)行政部門執(zhí)行政策?！靶枰⒁獾淖钪匾囊稽c(diǎn)是這樣一條真理，它有幸已經(jīng)被我們的文官制度改革家做了如此廣泛的堅(jiān)決宣傳。這條真理是行政管理置身于政治所特有的范圍之外。行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治無需自找麻煩地去操縱行政機(jī)構(gòu)?！薄罢问钦渭业奶厥饣顒?dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情?！睂W(xué)習(xí)十八世紀(jì)中期普魯士的行政官僚機(jī)制“我們引進(jìn)了大米，卻無須使用筷子”值得指出的是，“由于政治官員履行行政職責(zé)和行政人員承擔(dān)政治責(zé)任而嚴(yán)重混淆”事實(shí)上的政治與行政分離是一種神話。韋伯的理想官僚組織理論主要觀點(diǎn):以理性的、正式規(guī)定的法律制度規(guī)范為權(quán)威中心實(shí)施管理。1．在勞動(dòng)分工基礎(chǔ)上規(guī)定每個(gè)崗位的權(quán)力和責(zé)任，并把它制度化。2．建立有序的等級(jí)職位系統(tǒng)，并以制度形式鞏固下來。3．明確規(guī)定職位對(duì)人應(yīng)有能力的要求。根據(jù)技術(shù)資格挑選組織成員。4．原則上所有人都服從制度規(guī)定，不是服從于某個(gè)人。5. 每個(gè)管理人員只負(fù)責(zé)特定的工作，擁有執(zhí)行自己職能所必要的權(quán)力，權(quán)力要受到嚴(yán)格的限制，服從有關(guān)章程和制度的規(guī)定。6．管理者的職業(yè)化。有固定報(bào)酬，謀求晉升的機(jī)會(huì)，忠于職守而不是忠于某人。官僚制的優(yōu)越性個(gè)人與權(quán)力相分離理性精神與合理化精神的體現(xiàn)適合工業(yè)革命以來大型企業(yè)組織的需要在韋伯理論中公職人員的狀況傳統(tǒng)行政管理理論其它的基礎(chǔ)與來源泰勒的科學(xué)管理理論1．科學(xué)管理的中心問題是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。2．為了提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，需要挑選和培訓(xùn)第一流的工人。3．要使工人掌握標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法，標(biāo)準(zhǔn)化的工具、機(jī)器、材料和工作環(huán)境。4．采用刺激性的工資報(bào)酬制度激勵(lì)工人努力工作。5．勞資雙方應(yīng)變對(duì)立為合作，共同為提高勞動(dòng)生產(chǎn)率努力。6．把計(jì)劃職能和執(zhí)行職能分開，以科學(xué)工作方法取代經(jīng)驗(yàn)工作方法。7．實(shí)行職能工長(zhǎng)制，細(xì)化生產(chǎn)過程管理。8．管理控制中實(shí)行例外原則，管理人員只對(duì)例外事項(xiàng)(重大事項(xiàng))保留處置權(quán)力。法約爾的一般組織理論組織管理的14條管理原則⑴勞動(dòng)分工原則；(2)權(quán)力與責(zé)任對(duì)等原則；(3)紀(jì)律原則；(4)統(tǒng)一指揮原則；(5)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則；(6)個(gè)人利益服從整體利益的原則；(7)員工報(bào)酬原則；(8)集權(quán)原則；(9)等級(jí)系列原則；(10)秩序原則；(11)公平原則；(!2)人員穩(wěn)定原則；(13)首創(chuàng)精神原則；(14)團(tuán)結(jié)合作原則。20年代以來西方政府行政管理確立的基本框架：古典主義的經(jīng)濟(jì)理論——自由經(jīng)濟(jì)理論三權(quán)分立的政治權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)行政與政治分離的行政中立官僚制行政組織（規(guī)制型行政組織）三、對(duì)傳統(tǒng)行政管理理論的批評(píng)與新公共行政運(yùn)動(dòng)從40年代到60年代期間一直沒有停止過對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)的批判對(duì)政治與行政兩分法的批判對(duì)社會(huì)價(jià)值觀念的反思公平優(yōu)先原則在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)不了的兩分法神話 回歸政治學(xué)的口號(hào)對(duì)忽視人的行為特點(diǎn)的批判人際關(guān)系理論以及行為科學(xué)與泰勒管理理論之間的爭(zhēng)論對(duì)脫離社會(huì)環(huán)境背景的批判市場(chǎng)失效問題 凱恩斯主義的興起對(duì)僵化的官僚體制的批判官僚制與民主制的沖突 對(duì)公務(wù)員的非人性化要求官僚制并沒有預(yù)想的高效率 關(guān)注投入和操作程序忽視產(chǎn)出與效果在對(duì)傳統(tǒng)行政管理理論批判的基礎(chǔ)上逐步出現(xiàn)的新公共行政運(yùn)動(dòng)在60年代前后，隨著世界范圍的政治潮流向左轉(zhuǎn)，在行政管理領(lǐng)域形成的新公共行政理論運(yùn)動(dòng)新公共行政運(yùn)動(dòng)的主要觀點(diǎn)：政府必須用看得見的手去干預(yù)經(jīng)濟(jì)政府必須解決市場(chǎng)所不能自發(fā)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控問題行政與政治不能分離社會(huì)不平等現(xiàn)象本身就是政治問題，行政要以社會(huì)公平為目標(biāo)，公平優(yōu)先原則，扶助弱者，關(guān)注窮人的愿望和福利主義。過于僵化的官僚體制不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展按照韋伯理論建立的大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)紛紛轉(zhuǎn)型，分權(quán)化與增強(qiáng)彈性。適應(yīng)快速變化比標(biāo)準(zhǔn)化更重要。尋求解決問題的辦法而不是恪守于制度體制由于新公共行政運(yùn)動(dòng)缺乏系統(tǒng)和連貫性，未能確立自己的地位來取代傳統(tǒng)行政管理理論，未能成為一個(gè)獨(dú)立的理論發(fā)展階段。四、新公共管理理論 自80年代以來，出現(xiàn)的一種新的公共管理理論改革潮流，開始取代傳統(tǒng)的行政管理理論成為主流。又稱“管理主義”、“企業(yè)型政府理論”、“后規(guī)制型組織理論”、“后官僚制理論”、“新保守主義”。這種反傳統(tǒng)的潮流很快占據(jù)上風(fēng)，使持這種觀點(diǎn)的政治人物上臺(tái)執(zhí)政。如撒切爾、里根等。這種改革實(shí)踐主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：縮小政府規(guī)模和縮減財(cái)政規(guī)模。減少政府部門的權(quán)力。改變行政組織的結(jié)構(gòu)。將部分政府職能和任務(wù)交由市場(chǎng)來承擔(dān)。國有資產(chǎn)私有化?？s減社會(huì)福利，更多的公共產(chǎn)品改為有償提供。這種理論和改革產(chǎn)生的背景：政府規(guī)模和財(cái)政規(guī)模多年來無休止的膨脹，社會(huì)不堪重負(fù)。由凱恩斯主義興起的政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)并未能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由福利主義造成的社會(huì)負(fù)擔(dān)過重和社會(huì)生產(chǎn)率下降。官僚制的弊端越來越突出，使政府成為公眾和媒體抨擊的對(duì)象。西方國家進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代和不斷出現(xiàn)的重大的科學(xué)技術(shù)發(fā)展。一些新的經(jīng)濟(jì)理論和管理理論的出現(xiàn)，“保守主義”勢(shì)力抬頭。國際社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)進(jìn)入低潮。 新公共管理理論內(nèi)容眾多、流派紛呈，眾多的學(xué)者論點(diǎn)并不一致，目前很難確定一個(gè)唯一的理論體系。但其中比較一致的觀點(diǎn)也很明確，主要包括：強(qiáng)調(diào)變行政為管理?！舾淖冃姓藛T只需要服從和執(zhí)行的現(xiàn)狀。行政組織也要有長(zhǎng)期目標(biāo)、長(zhǎng)期戰(zhàn)略，組織和個(gè)人都要承擔(dān)責(zé)任?！敉怀龇?wù)意識(shí)，進(jìn)而借鑒企業(yè)的顧客至上的觀念?！魪男姓w制本身支持和推進(jìn)社會(huì)民主進(jìn)程。◆強(qiáng)調(diào)分權(quán)化。◆鼓勵(lì)創(chuàng)新和變革。突破傳統(tǒng)官僚制（規(guī)制型組織）的束縛?！舾淖冃姓黧w內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系。◆在組織內(nèi)部從集體主義轉(zhuǎn)向個(gè)人主義?！糁匾暼穗H關(guān)系?！綮`活的人員流動(dòng)?！艚⒂行У膬?nèi)部激勵(lì)機(jī)制。目前理論界對(duì)新公共管理理論的批評(píng)：公共管理與企業(yè)管理有著本質(zhì)上的不同。理論上的論證和實(shí)踐中的效果不一致。人不是經(jīng)濟(jì)動(dòng)物。增加了社會(huì)的不平等。 實(shí)踐中不可能拋棄傳統(tǒng)行政管理理論。對(duì)公共組織和公共行政的抨擊是不客觀的。 為什么公共組織和政府更容易受到抨擊？環(huán)境因素的影響。受到的束縛更多。牽涉更大范圍人們的利益。成績(jī)難以衡量，缺點(diǎn)顯而易見。安全有效的出氣筒。容易被監(jiān)督、被矚目。社會(huì)民眾參與意識(shí)的增強(qiáng)。五、小結(jié)通過本小節(jié)的介紹，提出以下幾點(diǎn)請(qǐng)大家注意：公共行政的變革及其理論的發(fā)展是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步密切聯(lián)系的。公共組織以及行政管理是與政治密不可分的。從傳統(tǒng)行政管理理論到新公共行政運(yùn)動(dòng)再到新公共管理理論并不是截然分開的、相互取代的階段，而是不斷改進(jìn)、承前啟后的過程。與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)政治體制、社會(huì)文化積淀相適應(yīng)的公共管理模式才是最好的模式。我們采用的“公共管理”的概念并非專指“新公共管理理論”。 第三節(jié)、中國公共管理改革思考一、我國機(jī)構(gòu)改革回顧52年的第一次改革仿蘇體制 中央集權(quán) 政務(wù)院改國務(wù)院 中央政府部門增加到81個(gè)第二次改革 57年至59年精簡(jiǎn)和調(diào)整機(jī)構(gòu) 向地方下放權(quán)力 對(duì)全面仿蘇的反思。第三次改革 61年至65年總結(jié)大躍進(jìn)的失誤，扭轉(zhuǎn)宏觀失控問題。全國進(jìn)一步精簡(jiǎn)81萬干部。文革的沖擊與撥亂反正 66—78文革中的非正常變動(dòng)，國務(wù)院部門由79個(gè)減為32個(gè)。76年以后撥亂反正，沿用50年代舊體制國務(wù)院逐步恢復(fù)到100個(gè)部門。