【正文】 脫離群眾、效率低下等弊端。全國精簡200萬人。國務院組成部門減少11個，大約精簡一半的干部編制。 ▲社會主義民主的思想基礎▲制度與機制是解決問題的根本幾個突出的問題▲干部選拔制度▲真實反映民眾意愿的渠道▲公共管理決策的規(guī)則問題▲中國的利益集團▲政府職能轉換與政企分開▲機構臃腫與吃飯財政第四節(jié)、與公共管理理論相關的幾個新理論一、公共選擇理論公共選擇理論的前提丹尼斯. 繆勒的定義： 公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟研究，或者簡單的定義為把經(jīng)濟學應用于政治科學。公共選擇理論研究的方法仍然是使用經(jīng)濟學的方法。用經(jīng)濟學的方法分析政治問題。從公共選擇理論中可以導出的結論西方的民主是一種有缺陷與不合理的民主政府干預只能起負面作用公共選擇理論的缺陷理性人假設的片面性 塔洛克的革命模型完全寄希望于規(guī)則與制度某些結論過于極端片面二、博弈論一種多人利益沖突、相互影響的決策理論。屬于常用的數(shù)學分析方法 博弈理論是分析多方?jīng)Q策之間關系的工具，通常在公共管理領域用作分析相關利益者之間的均衡，成為制定管理策略的方法。同時由于信息的不完全導致交易雙方所得到的信息是不對稱的，這種不對稱可能使合同難以成立，最終喪失市場有效運作的基礎。所以代理理論是研究如何指導代理關系優(yōu)化設計的一種理論。委托人與代理人各自掌握的信息不對稱。（獲得信息是要花成本的）代理理論要解決的問題是：設計和建立一種能夠有效保證代理人的行為符合委托人利益和愿望的激勵機制（通常是合同），明確代理人的責任和利益，從而實現(xiàn)委托人的利益最大化。尋找解決公共管理問題的激勵兼容方案四、交易成本理論 交易成本可以被定義為進行交易活動所投入的資源的價值度量。邊際交易成本——為多提供一次交易服務所支付的成本。利用交易成本的概念，我們可以從企業(yè)、市場或政府等多種提供公共產(chǎn)品的交易方式中選擇單位交易成本最低者。 通過對交易效率的分析，可以判斷某些公共產(chǎn)品是由市場提供好還是政府自己組織生產(chǎn)好。 建立良好的社會誠信系統(tǒng)能有效的降低社會經(jīng)濟活動的交易成本。公共管理活動能有效的影響社會經(jīng)濟活動中的交易成本，從而也對社會經(jīng)濟效率產(chǎn)生重要影響。政府有責任在社會經(jīng)濟系統(tǒng)中建立與維護降低交易成本的機制。什么是社會資本？ 社會資本的概念非常復雜，各派學者意見不同。 A 社會資本是有別于貨幣資本、人力資本，存在于社會結構之中，它為社會結構之間的行為者進行交易與協(xié)作等特定活動提供便利的資源，它包括規(guī)范、信任、關系、網(wǎng)絡和慣例等形式。C 社會資本的現(xiàn)代定義是能帶來共同收益的社會規(guī)范和網(wǎng)絡。大致可包括：合作性企業(yè)和自愿性社團組織、暢通和諧的橫向交往網(wǎng)絡、民主自治的社會契約、互相信任的心理認同、互學共進的競爭合作心態(tài)。社會資本的有無、多少已經(jīng)成為一國能否迅速發(fā)展的必要條件。民眾在自組織過程中逐步建立民眾自治規(guī)則系統(tǒng)——社會規(guī)范。建立民眾互學共進心理系統(tǒng)是中國社會資本積累的第四個方面。 行政組織管理 行政管理在現(xiàn)代社會公共管理領域起著主導作用，討論公共管理問題時任何人都不能回避行政管理問題。所以作為公共管理學的主要內容，本章圍繞行政組織的一些管理問題展開分析與討論。行政組織是行政管理的主體與載體，其與行政環(huán)境之間也存在同樣的辯證關系。行政組織必須適應行政環(huán)境。行政組織對行政環(huán)境也有很明顯的能動作用。也不可避免的影響行政組織。中東產(chǎn)油國家的行政管理的體現(xiàn)了高成本高消費的特點。二、經(jīng)濟、科學技術發(fā)展的影響生產(chǎn)力的發(fā)展決定生產(chǎn)關系，經(jīng)濟基礎決定上層建筑。計劃經(jīng)濟一切經(jīng)濟活動都由政府部門控制。不同的經(jīng)濟體制行政組織的任務、職能、規(guī)模都不相同。經(jīng)濟發(fā)展水平和科技發(fā)展水平還間接的影響人們的觀念。同一國家（地區(qū)）中不同的人們（不同階層、不同民族）觀念也不相同。過大的權力距離容易導致的消極后果：① 國民對行政管理的淡漠。③ “官本位”盛行。公共政策的社會性別分析四、社會變遷的影響 各種社會的政治經(jīng)濟制度、社會結構、人口、社會規(guī)范、文化、風俗等社會現(xiàn)象的發(fā)展和變化都屬于社會變遷。行政組織也將阻擋或適應這種變遷。 當前國際環(huán)境對各國行政組織的影響日益擴大的趨勢。針對我國目前的行政管理改革現(xiàn)狀，從規(guī)制型組織理論開始進行分析討論有著一定的現(xiàn)實意義。一、組織建設標準化的內容主要是三個方面：即專業(yè)化分工、工作指標化和工作人員統(tǒng)一化。(2)工作指標化按照每個職位的工作類型，在工作分析的基礎上確定其應該完成的工作數(shù)量、質量、程序和時間?，F(xiàn)代行政組織管理的理論研究和實踐已經(jīng)證明了組織標準化存在的優(yōu)勢和弊端秩序化組織的運作秩序是組織存在和發(fā)展的基礎。實質就是相關各部分（各職位、各部門、各組織）間的相互聯(lián)系的方式、渠道和程序的有序化，或稱這些聯(lián)系在時間和空間上的規(guī)范性。不僅在組織內部如此，對組織外部的服務對象（顧客）也是如此。 （2）、標準化的職位設計和工作程序。 （4）、有效的監(jiān)控與獎罰手段。任何成員沒有違反規(guī)則與程序的權力。法制化、理性化與相對公開化。直線部門與職能部門（1）直線部門及其特點直線部門的形成直線部門的特點（2）職能部門及其特點職能部門的形成職能部門的特點（3）直線制與職能制的沖突基本矛盾（4）直線部門與職能部門的錯位導致這種現(xiàn)象的原因 ◆行政首長知識有限，只能更多的依賴職能部門。 ◆行政首長需要回避一些問題。 ◆下級直線部門對職能部門能左右行政首長的決策而感到畏懼。哈羅德?孔茨說過：“在行政正職當中，有一個相當普遍的不滿，就是他們雖然了解職權下放的重要性，但是他們的下級卻往往將職權上交。”造成這種現(xiàn)象的原因“如果授予下級做決策的自主權限得當，上級就必須抵制住由自己來做決策的誘惑。這是因為：A、副職的存在會引起組織結構上的混亂B、副職增多之后，對副職的管理和協(xié)調就會成為正職的一種繁重的工作C、副職的存在和增加，會導致“多人同時向下授權”的情況D、助理與正職間的上下級關系明確“副職難當”與“寧當雞頭不作鳳尾”良好的溝通與相互信任是解決之道（3）正職與副職間的雙向選擇雙向選擇的進步與潛在危險（4）設立副職的另外用意規(guī)制型行政組織的規(guī)則度規(guī)則度是衡量規(guī)制型組織運作質量的重要標準。在一個運作質量高的規(guī)制型組織中，正當?shù)慕M織行為應該遠高于不正當?shù)慕M織行為。這里所指的組織行為應該包括組織領導及一般成員辦理的全部行政事務。規(guī)制型組織是在與無規(guī)則和不遵守規(guī)則的斗爭中發(fā)展起來的，規(guī)則度必然是規(guī)制型組織追求的目標之一。 ◎ 縮短公職人員的辦事時間，提高行政效率。我國政務公開的具體實踐： ◎ 中央機關返還借調人員。 ◎ 為服務對象著想的服務措施。 ◎ 文示化的公開制度。三、機構管理——威爾遜的機構管理理論美國加州大學教授，當代著名行政管理學者 詹姆斯. Q . 威爾遜機構管理的論著《美國官僚政治——政府機構的行為及其動因》中國社會科學出版社 95年（1）工作行為與工作成果的可觀測性機構管理理論認為，組織機構中工作成員的工作行為和工作成果的可觀測性會直接影響組織的效率和管理的復雜程度。按照經(jīng)濟人假設的觀點，可觀測性與偷懶行為之間存在著必然的聯(lián)系。（包括不負責任和減少努力的行為）但是在不同的機構中偷懶行為發(fā)生的頻率和幅度大不相同。 A、為什么管理政府機構和其他公共組織遠比管理私人企業(yè)復雜得多？★通常情況下，企業(yè)機構比公共機構和行政機構的可觀測性大得多，所以管理也容易得多。 在規(guī)范的市場中，企業(yè)通常并不具有壟斷性，同一種類型同一種行業(yè)的企業(yè)之間可以比較，在其他因素相同的條件下就可以看出某一個具體企業(yè)經(jīng)營的成果與其成員的付出之間是密切相關的。 ★這種付出與成果之間關系的不確定性，造成公共組織或行政組織的成果比企業(yè)組織的成果更難以確定其取決于組織成員付出的程度。B、機構管理追求的是由每個成員的成果所構成的組織成果，而希望能夠控制的是每個成員的付出。造成付出不易觀測的原因：*成員的工作不在主管的視線之內*成員的工作缺乏明顯外在形式*成員在工作中需要采用比較深奧的專業(yè)技術對行政機構與公共機構成員工作成果（成果）的觀測同樣，對不同機構來說，其成員成果的可觀測性是不同的；對同一機構中不同工作崗位上的成員的成果可觀測性也是不同的。這樣就組成四種組合，形成四種典型的機構。主管可以通過設計有效的規(guī)則制度來取得好的組織績效。標準化的管理與獎懲分明的業(yè)績考核是有效的管理手段。以稅務部門舉例，會出現(xiàn)什么問題？在我國的行政組織中，重有形政績、輕無形政績的現(xiàn)象。只能通過盡量科學的制定細而全的程序規(guī)則來進行控制，無法根據(jù)成果的反饋改進工作。幾種此特征類型的舉例容易產(chǎn)生的與格雷莎姆定律相類似的現(xiàn)象可以采用的“軟方法”（3）對于四種分類討論之后需要強調的幾點問題A、任何一個行政組織與公共組織都很難是單純的某一種類型機構，綜合型是最常見的。C、任何組織及其下屬部門的特征不是一成不變的，在不同的時期受到的各種變化因素的影響是不同的，其類型特征也可能發(fā)生改變。 （代理理論是一種研究管理制度設計的有效的輔助方法）E、由于公職人員和政府官員普遍得到社會的承認和公眾一定程度的信任，以及他們總體的素質普遍高于社會平均水平，所以我們引用威爾遜先生的一句話作為本節(jié)的結束語是恰當?shù)模叭绻痛苏J為政府官員和公職人員都是徹頭徹尾的利己主義者，只謀求最大的私利，那就錯了。同時穩(wěn)定運行了幾十年的官僚行政組織也暴露出越來越明顯的缺點，在這種背景下，行為科學理論在40年代初至70年代末也對行政組織形成了較大的影響。一、營造組織內的家族氣氛 實踐中發(fā)現(xiàn)在組織內部具有一定的情感成分有時會促進組織績效的提高，如何增進組織內的有效情感成分，人們想到了家族組織。 *傳統(tǒng)、習俗和文化積淀的影響大于規(guī)則和制度的影響。 *組織有強大的凝聚力。這個意愿是以組織成員的滿意不滿意為依據(jù)的。公平理論介紹。而共同目標實際上是指成員的個人目標與組織目標存在著的一致性程度。信息溝通有效溝通是協(xié)作組織的重要方面現(xiàn)代組織對溝通的重視管理者在信息溝通方面所要做的工作主要是： ◆明確每個成員在組織中的位置 ◆建立正式的溝通渠道 ◆為非正式的信息溝通創(chuàng)造條件 ◆采用新的信息技術巴納德對管理的定義：維持組織延續(xù)發(fā)展的協(xié)調行為。協(xié)作組織以各種協(xié)作為紐帶，以規(guī)則、法理和契約關系為基礎。營造組織內的家族氣氛營造家族氣氛是組織情感管理的方式之一。許倬云教授、美籍華人、匹茨堡大學教授、著名歷史學家《從歷史看領導》 三聯(lián)書店 94年 “以部落的結構來譬喻公司其實是具有相當意義的，目前專事于管理學的人卻忽略了這一點，一般學管理的人往往著眼于制度，而‘部落’的概念則是把一個人群當作文化的共同體。換言之，以這種眼光觀察，則可超越從管理學的角度來觀察圖表、流程的缺陷，使我們明白，我們正面臨的問題，正要處理的是活生生的人，而不是流程圖。中國歷史上的周朝以家族式管理鞏固政權日本企業(yè)的實踐營造家族氣氛是為了創(chuàng)建組織的文化共同體，強化成員的認同感和歸屬感，其前提是確立了有關規(guī)制，并以有益和適度為原則。日裔美籍學者，加州大學管理學教授，《等級制、家族制和Z理論》摘自 （世界管理經(jīng)典著作精選） 企業(yè)管理出版社 94年建立在X理論上的X型組織建立在Y理論上的Y型組織Z理論的觀點組織內存在可以對組織進行管理和控制的三種機制市場制最基本的控制機制就是價格，如果價格設置得當，就可以利用組織成員追求個人利益最大化的動機，促成有效的協(xié)作機制。組織成員必須自愿的賦予上級對自己發(fā)號施令的權力，同時自愿的接受對自己行為的檢查控制。家族制一種擁有共同文化的組織。三種機制與組織的關系三種機制同時存在于一般組織中。只不過是在不同的組織中各種機制所占的地位或比重不同而已。Z型組織的特征：◆相對徹底的同化過程?！艨荚u少，升遷慢?！粽w觀念和親情氣氛?！魝€人承擔責任。任何組織實際上都不可能完全排除三種機制中的任何一種。按照日本企業(yè)模式，大內提出“現(xiàn)代工業(yè)家族：Z型組織”的概念?！糸L期穩(wěn)定和成分單一的組織成員?！艉钆c非正式的控制?！艏w決策。三、關于非正式組織理論 在前面的介紹中，Y理論對層級制組織缺陷的彌補方法主要是借助于對非正式組織的研究而得到啟發(fā)的，希望在正式組織的基層中仿照非正式組織的優(yōu)點（有利的一面），在正式組織中建立有較強凝聚力的小組。不能只靠或主要靠非正式組織來提高組織的凝聚力，而應該把提高凝聚力作為正式組織的任務。對非正式組織是趨利避害的問題，一味壓制或促進都不可取。特別是在80年代以后，西方理論界興起的新公共管理理論對傳統(tǒng)的行政組織和行政管理理論進行了尖銳地批評。一、行政機構不斷擴張和人浮于事行政機構的擴張和人浮于事并非是中國所特有的，而是規(guī)制型組織的通病。 年代 1790 1801 1900 1930 1940 1945 1980文職人數(shù) 300多 2100 30萬 59萬 102萬 378萬 1597萬行政機構不斷擴張的客觀原因