【正文】 ▲帕金森定律。即只有晉升到明顯的力不勝任，力所不及的職位時(shí)為止。于是，武大郎開(kāi)店成為必然。帕金森機(jī)構(gòu)效率遞減律機(jī)構(gòu)部門(mén)與人員越多，工作效率越低。一份公文很可能要在每個(gè)人手里都轉(zhuǎn)上一圈，最終還要送到A手里最后定奪。于是一個(gè)職位變成了七個(gè)職位，而且大家的工作負(fù)擔(dān)恐怕都不輕松。W也升格。帕金森描述的人員增加過(guò)程：①當(dāng)A感到工作負(fù)擔(dān)過(guò)重時(shí)，他可以作出三種選擇：向上司W(wǎng)辭職；或要求上司W(wǎng)增派一人與其分擔(dān)工作；或者要求增加兩名下級(jí)助手。規(guī)模 → 職位 → 權(quán)力 → 利益職能擴(kuò)大凸現(xiàn)單位重要性職能與規(guī)模的互為因果關(guān)系滿足本部門(mén)人員安置與晉升的需要。其中主要的批評(píng)集中在以下幾方面。必須明確正式組織與非正式組織的區(qū)別，明確組織的正式側(cè)面與非正式側(cè)面的區(qū)別，盲目的在正式組織中套用非正式組織的方式方法并非明智之舉?！魝€(gè)人承擔(dān)責(zé)任?！艨荚u(píng)少，升遷慢。只不過(guò)是在不同的組織中各種機(jī)制所占的地位或比重不同而已。◆集體決策?！糸L(zhǎng)期穩(wěn)定和成分單一的組織成員。任何組織實(shí)際上都不可能完全排除三種機(jī)制中的任何一種。層級(jí)制比市場(chǎng)制更能容忍不可觀測(cè)性問(wèn)題。三、Z型組織理論在X理論與Y理論的基礎(chǔ)上，威廉 ? 大內(nèi)提出了Z理論。從文化共同體的層面上看，人，就不是制度中的一個(gè)小螺絲釘，而是一個(gè)活生生、有血有肉、有愛(ài)憎有喜怒的人。如果能夠把家族組織的成員關(guān)系引入?yún)f(xié)作組織就能增加組織內(nèi)的情感成分。組織管理者應(yīng)該根據(jù)環(huán)境的變化和個(gè)人目標(biāo)的變化，尋求組織目標(biāo)與環(huán)境的適配性，以及組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)更多的一致性。成員的滿意程度符合公平理論。 *成員有強(qiáng)烈的認(rèn)同感和歸屬感。于是情感管理問(wèn)題被提到行政組織中來(lái)。D、對(duì)不同類型的組織采用不同的管理對(duì)策，而對(duì)同一個(gè)組織也常常要考慮多種方法的綜合使用。幾種具備此特征的機(jī)構(gòu)組織程序型機(jī)構(gòu)的弱點(diǎn)及彌補(bǔ)措施C、工藝型機(jī)構(gòu)不能觀測(cè)到付出，只能觀測(cè)到成果的機(jī)構(gòu)主管可以通過(guò)對(duì)成果的考核實(shí)行目標(biāo)管理的方法辦公室人員與教師的爭(zhēng)論幾種符合上述特征的機(jī)構(gòu)或崗位成果能夠說(shuō)明組織成員的努力程度嗎？大樣本條件下的概率相對(duì)精確成果比較時(shí)對(duì)客觀條件影響的修正D、應(yīng)付型機(jī)構(gòu)既不能觀測(cè)到付出又不能觀測(cè)到成果的機(jī)構(gòu)主管能做的事情很有限，一般是一種開(kāi)環(huán)控制。郵政、稅務(wù)部門(mén)某種程度上符合這種特征提請(qǐng)注意的問(wèn)題格雷莎姆定律：可測(cè)算成果的工作往往會(huì)排擠不可測(cè)算成果的工作，或者說(shuō)有形的工作成果往往會(huì)排擠無(wú)形的工作成果。把它們分別稱為：生產(chǎn)型機(jī)構(gòu)程序型機(jī)構(gòu)工藝型機(jī)構(gòu)應(yīng)付型機(jī)構(gòu)A、生產(chǎn)型機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)成員的付出與成果都很容易觀測(cè)到的機(jī)構(gòu)。對(duì)行政機(jī)構(gòu)與公共機(jī)構(gòu)成員工作行為（付出）的觀測(cè)對(duì)不同機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，其成員付出的可觀測(cè)性是不同的；對(duì)同一機(jī)構(gòu)中不同工作崗位上的成員的付出可觀測(cè)性也是不同的。而公共組織與行政組織的自然壟斷性造成無(wú)法與同類組織比較，也就很難看出某一具體的公共組織或行政組織其成果的取得在多大程度上取決于其組織成員的付出。而這種差異主要取決于機(jī)構(gòu)中工作人員的付出與成果的可觀測(cè)性方面。注：本文中工作行為又可稱作“付出”或“努力”，工作成果又可稱為“結(jié)果”。 ◎ “首問(wèn)責(zé)任制”。 ◎ 密切行政組織與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系，有利于建立有效的反饋制度。既包括以組織名義正式辦理的行政事務(wù)，也包括不以組織名義非正式辦理的行政事務(wù)。在規(guī)制型組織中，符合組織規(guī)則的行為是正當(dāng)組織行為，不符合組織規(guī)則的行為是不正當(dāng)組織行為。換句話說(shuō)，他們有時(shí)命令下屬人員去解決一個(gè)問(wèn)題，但是過(guò)了幾天或者幾個(gè)星期后發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題又回到他們的辦公桌上。 ◆對(duì)職能部門(mén)的授權(quán)不明確。管理權(quán)與所有權(quán)的分離二、規(guī)制型行政組織結(jié)構(gòu)建設(shè) 本段內(nèi)容主要是討論一般規(guī)制型組織中幾種常見(jiàn)的結(jié)構(gòu)性矛盾。非隨意性在規(guī)制型組織中，一切都要按照既定的規(guī)則和程序進(jìn)行，排除一切偶然性、不確定性、模糊性。非人情化的實(shí)現(xiàn)主要依靠： （1）、公開(kāi)的選拔制度。任何一個(gè)系統(tǒng)都要按照一定的秩序運(yùn)動(dòng)，包括系統(tǒng)內(nèi)部的秩序和本系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間以及與更大系統(tǒng)之間的秩序。(1)專業(yè)化分工專業(yè)化分工是組織標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)，其原則是使組織內(nèi)部每個(gè)職位的工作盡可能的單一化。規(guī)制型組織在西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政管理歷史中的地位和現(xiàn)狀。第二節(jié)較大和較快的社會(huì)變遷將使原有的社會(huì)系統(tǒng)失去平衡，必然對(duì)行政組織形成沖擊。② 清官期待心理。三、社會(huì)文化傳統(tǒng)的影響不同的國(guó)家、地區(qū)、民族有著不同的文化傳統(tǒng)觀念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（混合經(jīng)濟(jì)）政府的間接宏觀調(diào)控與微觀的市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)相結(jié)合。地緣政治對(duì)行政組織不可避免的影響。一、地理、自然資源環(huán)境的影響地理與自然資源環(huán)境對(duì)國(guó)家的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化的諸多方面有著重要的影響。行政組織是由于環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。同樣，在公共管理學(xué)中所研究的公共組織中，行政組織占有主要的地位，影響和制約著公共管理領(lǐng)域的發(fā)展。培育民眾之間的互相信任關(guān)系，是中國(guó)民眾社會(huì)資本培育的第三方面。 社會(huì)資本的作用 社會(huì)資本雄厚的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展就比較迅速；社會(huì)資本薄弱的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展則比較遲緩；而社會(huì)資本缺乏的國(guó)家，也就是個(gè)體人力資本的能量由于劣質(zhì)社會(huì)關(guān)系和劣質(zhì)心理關(guān)系結(jié)構(gòu)而被壓抑，被消磨的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展不僅停止，還可能倒退。B 社會(huì)資本是指社會(huì)組織的那些可通過(guò)促進(jìn)協(xié)調(diào)行動(dòng)而提高社會(huì)效能的特征，比如信任、規(guī)范及網(wǎng)絡(luò)。 五、社會(huì)資本理論（社會(huì)資本概念） 社會(huì)資本理論是上個(gè)世紀(jì)80年代末由西方學(xué)者提出的概念，經(jīng)十余年的發(fā)展，開(kāi)始受到人們的重視。 金融體制改革、市場(chǎng)活動(dòng)的法制化建設(shè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整都能直接影響市場(chǎng)的交易成本。利用邊際交易成本的概念，我們可以發(fā)現(xiàn)不同交易方式之間的界限在哪里，還可以得知，隨著交易次數(shù)的增長(zhǎng)（期限的延長(zhǎng)）交易的成本呈上升還是下降的趨勢(shì)。其它的主要概念是： 單位交易成本——平均每實(shí)現(xiàn)一次交易服務(wù)所支付的成本。信息是可以購(gòu)買(mǎi)的。代理理論就是在此基礎(chǔ)上提出了研究和建立不對(duì)稱信息下“委托—代理”關(guān)系的激勵(lì)協(xié)調(diào)機(jī)制，其基本原則就是激勵(lì)相容（激勵(lì)兼容）。定義：關(guān)于相互依存中理性行為的研究。像經(jīng)濟(jì)學(xué)一樣，公共選擇理論的基本行為假設(shè)是，人是一個(gè)自利的、理性的、追求效用最大化的人。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)的改革實(shí)踐二、存在的問(wèn)題需要轉(zhuǎn)變的觀念問(wèn)題▲不能完全排除個(gè)人利益▲高官與普通人有相同的行為動(dòng)機(jī)▲政府、官員、與人民的關(guān)系。國(guó)務(wù)院部委改行業(yè)協(xié)會(huì)、部門(mén)由86個(gè)減為59個(gè)。第五次改革 88年轉(zhuǎn)變政府職能，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重點(diǎn)。76年以后撥亂反正，沿用50年代舊體制國(guó)務(wù)院逐步恢復(fù)到100個(gè)部門(mén)。 第三節(jié)、中國(guó)公共管理改革思考一、我國(guó)機(jī)構(gòu)改革回顧52年的第一次改革仿蘇體制 中央集權(quán) 政務(wù)院改國(guó)務(wù)院 中央政府部門(mén)增加到81個(gè)第二次改革 57年至59年精簡(jiǎn)和調(diào)整機(jī)構(gòu) 向地方下放權(quán)力 對(duì)全面仿蘇的反思。公共組織以及行政管理是與政治密不可分的。安全有效的出氣筒。 為什么公共組織和政府更容易受到抨擊？環(huán)境因素的影響。人不是經(jīng)濟(jì)動(dòng)物?！綮`活的人員流動(dòng)。突破傳統(tǒng)官僚制（規(guī)制型組織）的束縛。◆突出服務(wù)意識(shí)，進(jìn)而借鑒企業(yè)的顧客至上的觀念。 新公共管理理論內(nèi)容眾多、流派紛呈，眾多的學(xué)者論點(diǎn)并不一致，目前很難確定一個(gè)唯一的理論體系。官僚制的弊端越來(lái)越突出，使政府成為公眾和媒體抨擊的對(duì)象。縮減社會(huì)福利，更多的公共產(chǎn)品改為有償提供。減少政府部門(mén)的權(quán)力。又稱“管理主義”、“企業(yè)型政府理論”、“后規(guī)制型組織理論”、“后官僚制理論”、“新保守主義”。過(guò)于僵化的官僚體制不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展按照韋伯理論建立的大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)紛紛轉(zhuǎn)型，分權(quán)化與增強(qiáng)彈性。7．實(shí)行職能工長(zhǎng)制，細(xì)化生產(chǎn)過(guò)程管理。3．要使工人掌握標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法，標(biāo)準(zhǔn)化的工具、機(jī)器、材料和工作環(huán)境。6．管理者的職業(yè)化。3．明確規(guī)定職位對(duì)人應(yīng)有能力的要求?！睂W(xué)習(xí)十八世紀(jì)中期普魯士的行政官僚機(jī)制“我們引進(jìn)了大米，卻無(wú)須使用筷子”值得指出的是，“由于政治官員履行行政職責(zé)和行政人員承擔(dān)政治責(zé)任而嚴(yán)重混淆”事實(shí)上的政治與行政分離是一種神話?！靶枰⒁獾淖钪匾囊稽c(diǎn)是這樣一條真理，它有幸已經(jīng)被我們的文官制度改革家做了如此廣泛的堅(jiān)決宣傳。行政學(xué)研究187。春秋時(shí)代的官吏監(jiān)察制度漢朝的官吏選拔制度宋朝的科舉考試制度中國(guó)封建社會(huì)中成長(zhǎng)的管理思想 資治通鑒 貞觀政要 孫子兵法二、傳統(tǒng)行政管理理論（行政學(xué)） 現(xiàn)代意義上所談?wù)摰男姓W(xué)與行政管理是一百多年前誕生于西方社會(huì)。“沒(méi)有士兵、憲兵和警察，沒(méi)有貴族、國(guó)王、總督、地方官和法官，沒(méi)有監(jiān)獄，沒(méi)有訴訟，而一切都是有條有理的。氏族部落的管理將生產(chǎn)狩獵、分配、內(nèi)部事務(wù)、外部事物（血親復(fù)仇與生存空間爭(zhēng)奪）的管理融為一體的簡(jiǎn)單、純樸的自然式管理。公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性。世界銀行97年發(fā)展報(bào)告中的定義：公共產(chǎn)品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的貨物。歐文 . 休斯論述的行政與管理在概念上的區(qū)別行 政 管理注重程序，范圍與過(guò)程 注重程序與過(guò)程，更注重結(jié)果強(qiáng)調(diào)服從命令 強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的責(zé)任嚴(yán)格的層級(jí)觀念 相對(duì)淡化的層級(jí)觀念命令和指揮人們實(shí)現(xiàn)公 組織和指導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)共服務(wù)需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分，在公共管理領(lǐng)域中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。（北大陳慶云教授）本定義的主要內(nèi)涵：★強(qiáng)調(diào)了公共管理與以營(yíng)利為目的的企業(yè)管理的區(qū)別。以上四種是對(duì)比公共行政而言的定義。新方法說(shuō)公共管理是公共行政領(lǐng)域中的一部分，主要是涉及行政方案設(shè)計(jì)、組織重建、公共政策與規(guī)劃、預(yù)算制度、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理以及各種的方法與藝術(shù)。所以，公共管理是公共行政的發(fā)展與延續(xù)，是公共行政的一個(gè)分支。因此從公共行政到公共管理不僅是范圍的擴(kuò)大，而且其理論、功能和方法都將被大大拓展。公共管理是政府與非政府公共組織，在運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力，處理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）中所進(jìn)行的管理活動(dòng)?！锕补芾韺?shí)施的方法與過(guò)程與公共行政有所不同。與行政學(xué)相比，公共管理學(xué)主要具備以下特征：全新的理論框架更廣泛的綜合性高度的實(shí)踐性和可操作性系統(tǒng)的學(xué)術(shù)性和規(guī)范性三、公共產(chǎn)品的概念公共產(chǎn)品是這樣一種物品，在增加一個(gè)人對(duì)它分享時(shí)，并不導(dǎo)致成本的增長(zhǎng)（它們的消費(fèi)是非競(jìng)爭(zhēng)性的），而排除任何人對(duì)它的分享都要花費(fèi)巨大的成本（它們是非排他性的）。由此可見(jiàn)，公共產(chǎn)品的特征主要是：公共產(chǎn)品消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。原始社會(huì)的管理是以氏族部落管理為代表，主要靠血緣、傳統(tǒng)、習(xí)俗和原始崇拜來(lái)維系的。氏族成員對(duì)氏族管理的服從是完全出自于自覺(jué)和自愿基礎(chǔ)之上。”中國(guó)古代封建主義社會(huì)的發(fā)展歷史久遠(yuǎn)，發(fā)育充分和完善。171。 中的重要觀點(diǎn)：行政獨(dú)立于政治之外民選政治家負(fù)責(zé)制定政策，職業(yè)行政部門(mén)執(zhí)行政策?！薄罢问钦渭业奶厥饣顒?dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。2．建立有序的等級(jí)職位系統(tǒng)，并以制度形式鞏固下來(lái)。5. 每個(gè)管理人員只負(fù)責(zé)特定的工作，擁有執(zhí)行自己職能所必要的權(quán)力，權(quán)力要受到嚴(yán)格的限制，服從有關(guān)章程和制度的規(guī)定。2．為了提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，需要挑選和培訓(xùn)第一流的工人。6．把計(jì)劃職能和執(zhí)行職能分開(kāi)，以科學(xué)工作方法取代經(jīng)驗(yàn)工作方法。20年代以來(lái)西方政府行政管理確立的基本框架：古典主義的經(jīng)濟(jì)理論——自由經(jīng)濟(jì)理論三權(quán)分立的政治權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)行政與政治分離的行政中立官僚制行政組織（規(guī)制型行政組織）三、對(duì)傳統(tǒng)行政管理理論的批評(píng)與新公共行政運(yùn)動(dòng)從40年代到60年代期間一直沒(méi)有停止過(guò)對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)的批判對(duì)政治與行政兩分法的批判對(duì)社會(huì)價(jià)值觀念的反思公平優(yōu)先原則在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)不了的兩分法神話 回歸政治學(xué)的口號(hào)對(duì)忽視人的行為特點(diǎn)的批判人際關(guān)系理論以及行為科學(xué)與泰勒管理理論之間的爭(zhēng)論對(duì)脫離社會(huì)環(huán)境背景的批判市場(chǎng)失效問(wèn)題 凱恩斯主義的興起對(duì)僵化的官僚體制的批判官僚制與民主制的沖突 對(duì)公務(wù)員的非人性化要求官僚制并沒(méi)有預(yù)想的高效率 關(guān)注投入和操作程序忽視產(chǎn)出與效果在對(duì)傳統(tǒng)行政管理理論批判的基礎(chǔ)上逐步出現(xiàn)的新公共行政運(yùn)動(dòng)在60年代前后，隨著世界范圍的政治潮流向左轉(zhuǎn)，在行政管理領(lǐng)域形成的新公共行政理論運(yùn)動(dòng)新公共行政運(yùn)動(dòng)的主要觀點(diǎn)：政府必須用看得見(jiàn)的手去干預(yù)經(jīng)濟(jì)政府必須解決市場(chǎng)所不能自發(fā)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控問(wèn)題行政與政治不能分離社會(huì)不平等現(xiàn)象本身就是政治問(wèn)題，行政要以社會(huì)公平為目標(biāo)，公平優(yōu)先原則，扶助弱者，關(guān)注窮人的愿望和福利主義。四、新公共管理理論 自80年代以來(lái)，出現(xiàn)的一種新的公共管理理論改革潮流，開(kāi)始取代傳統(tǒng)的行政管理理論成為主流。這種改革實(shí)踐主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：縮小政府規(guī)模和縮減財(cái)政規(guī)模。國(guó)有資產(chǎn)私有化。由福利主義造成的社會(huì)負(fù)擔(dān)過(guò)重和社會(huì)生產(chǎn)率下降。國(guó)際社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)進(jìn)入低潮。行政組織也要有長(zhǎng)期目標(biāo)、長(zhǎng)期戰(zhàn)略，組織和個(gè)人都要承擔(dān)責(zé)任?！艄膭?lì)創(chuàng)新和變革?！糁匾暼穗H關(guān)系。理論上的論證和實(shí)踐中的效果不一致。對(duì)公共組織和公共行政的抨擊是不客觀的。成績(jī)難以衡量，缺點(diǎn)顯而易見(jiàn)。