【正文】 長，卡特讀過該文后，對皮爾大為賞識，并邀請皮爾參加州政府工作，建立零基預(yù)算制度。至一九六七年德州儀器公司的皮爾（Peter A. Pyhrr）先生，首先在其部屬與研究部門試行零基預(yù)算，并逐年擴展到整個公司，此時該公司正值不景氣，推行這一制度，成績斐然。但并沒有引進零基預(yù)算（ZeroBase Budgeting）的特殊技術(shù)，而該部對當(dāng)時的預(yù)算局與國會提出的預(yù)算書仍是績效預(yù)算。因而這個階段的預(yù)算制度特別強調(diào)設(shè)計，而且以國家目標(biāo)為前提，用來打破機關(guān)間或一個機關(guān)內(nèi)的各單位的本位主義，對資源作最經(jīng)濟有效的分配與利用。研究、目標(biāo)、計劃的擬定與檢討工作，須每年不斷循環(huán)進行，不要只在預(yù)算編制期間才加以注意。 在多個年度的基礎(chǔ)上，充分表達各項計劃的預(yù)算成本及預(yù)算效果。 應(yīng)用系統(tǒng)化的分析與表達技術(shù)，使機關(guān)首長及總統(tǒng)的檢討與決策，有可代替的計劃為根據(jù)，以符合國家目標(biāo)。一九六八年一月一日又有8個機構(gòu)相繼實施這一新的制度，于是該制度被積極地推行。一九六一年一月麥拉瑪拉（Robert S. McNamara）就任美國國防部長時，席奇（Charles J. Hitch）為其會計長，席奇建議麥拉瑪拉采用效率觀念，以改進國防部的財務(wù)管理與預(yù)算編制程序，結(jié)果得到麥拉瑪拉的充分信任及陸?？崭鞑康某浞种С郑?jīng)過半年的研究及不斷地加以補充修正，使得設(shè)計計劃預(yù)算制度成為切實可行，確能發(fā)揮預(yù)期功效的制度。到一九四二年美國聯(lián)邦戰(zhàn)時生產(chǎn)局（War Production Bureau）建立控制制度，制定生產(chǎn)需求方案與控制材料方案，是政府實施計劃預(yù)算的開始?？冃ьA(yù)算是用來顯示政府業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，經(jīng)過計劃完成預(yù)測其成本與效益，以產(chǎn)出（Output）為目標(biāo)指向，但這種制度有兩個主要缺點：一是各業(yè)務(wù)單位狹隘的本位主義，因為計劃的設(shè)計是以機關(guān)單位為主體，如果業(yè)務(wù)涉及兩個以上的機關(guān)，就會缺乏整體性的考慮；二是預(yù)算只限于一個年度，對部份建設(shè)工程而言，只是片斷而已，對于組織未來目標(biāo)的政策設(shè)計，無法作連貫性的考慮。一九四七年胡佛委員會（Hoover Commission）的建議，主張以職能、業(yè)務(wù)及計劃為基礎(chǔ)，以達到效率管理的目的。也就是在預(yù)算內(nèi)顯示計劃的業(yè)務(wù)成本，從而達成績效與預(yù)算成本的關(guān)系。想使預(yù)算管理成為公共行政管理的有效工具。科學(xué)管理發(fā)展的影響：科學(xué)管理強調(diào)有計劃、有效率，這種科學(xué)管理精神應(yīng)用到預(yù)算管理方面，即為績效預(yù)算制度。一九三九年預(yù)算局改隸屬總統(tǒng)府，以秉承總統(tǒng)命令行使預(yù)算職權(quán)。其預(yù)算的功能系在控制支出，主要的目的在防止不正當(dāng)支出，這也就是傳統(tǒng)預(yù)算制度。 設(shè)置會計總處及審計長。 規(guī)定各部門及各機構(gòu)指定一位官員作為預(yù)算官，擔(dān)任與各機構(gòu)的連絡(luò)事宜。該局也要負責(zé)研究工作如何達成經(jīng)濟有效的目的，必要時，得協(xié)助國會辦理各項事務(wù)。此法案主要內(nèi)容如下： 將編制預(yù)算的全部職責(zé)賦予總統(tǒng)。國會旨在限制超額支出，而不愿有效支出對達成目標(biāo)的影響。在此期間，美國預(yù)算制度的特點是：聯(lián)邦各機構(gòu)分別向國會提出預(yù)算案，無統(tǒng)一機構(gòu)協(xié)調(diào)各個行政部門的概算，以編制整個政府的預(yù)算案，并且總統(tǒng)無權(quán)限加以修改任何概算；撥款法案過分細密，致使行政首長無法動用撥款數(shù)額。這種處理的結(jié)果，使政府的財政，免于國王的擅作主張，使他遵循一種計劃，這種計劃每年需向議會提出，經(jīng)過很長的時期后，議會與行政機構(gòu)就發(fā)展出了一種類似現(xiàn)代預(yù)算的財政計劃。這是議會分配經(jīng)費的起點，但事實上，議會并沒有真正辦理查帳工作，到了十七世紀(jì)末，議會分配政府經(jīng)費的權(quán)限才完全確定，至于分配經(jīng)費以控制支出，直到十八世紀(jì)開始以后，議會才真正行使。直到十七世紀(jì)，國王仍不經(jīng)議會而任意增加收入，尤以詹姆士一世和查理一世為最，查理一世在一六四九年被殺，主要原因乃是其反抗議會的結(jié)果。因為這一規(guī)定，約翰王在征收某些封建稅時，就不得不聽從貴族們的意見。就預(yù)算制度的導(dǎo)入而論，首先在政府機構(gòu)，再推廣到企業(yè)組織。在十九世紀(jì)中，英國財政大臣（Chancellor of Excheqer）有一種習(xí)慣，即在提出下年度稅收需求時，常在英國與議員們面前，打開其公文包，展示其需求數(shù)字，因此，財政大臣的公文包意指下年度的歲入歲出預(yù)算數(shù)；約在一八七O年時，Budget一字即正式出現(xiàn)在財政大臣公文包中的文件上，這就是預(yù)算制度的最初來源。預(yù)算管理自身也在不斷的發(fā)展，本章先對傳統(tǒng)的預(yù)算管理進行了教全面的研究，在此基礎(chǔ)上展開對全面預(yù)算管理的研究。為了解決這個問題，管理者利用各種有效的方法與技術(shù)，加于規(guī)劃、控制、以達到組織既定的目標(biāo)。全面預(yù)算管理研究使組織有效的營運，是管理者面臨的主要任務(wù)。隨著環(huán)境的日趨復(fù)雜、多變，規(guī)模的不斷膨脹，組織越來越難于控制。今天的組織，多使用預(yù)算來進行規(guī)劃與控制，可見，預(yù)算制度是組織營運中的一種有效的管理工具與技術(shù)。第一節(jié) 傳統(tǒng)預(yù)算管理的相關(guān)研究一、預(yù)算制度的演進預(yù)算（Budget）一字導(dǎo)源于法文Bougette，意思是指皮革制成的袋子（Leather Bag）或公文包。近代預(yù)算制度，創(chuàng)始于英國，發(fā)揚于美國；就西歐國家的財政史或政治制度而論，預(yù)算制度的形成，與代議政體的興起有密切關(guān)聯(lián)，而預(yù)算制度的演進過程中，除受代議政治發(fā)展的影響外，還受國民經(jīng)濟發(fā)展及近代科學(xué)管理方法的影響。（一）早期預(yù)算制度在英國的發(fā)展一二一五年約翰王批準(zhǔn)大憲章，大憲章內(nèi)有規(guī)定：“在國土內(nèi)非由眾議會同意，不得征收任何兵役免除稅或輔助金……”。大憲章簽字后不久，眾議會變成議會，到一二九七年時，明確規(guī)定國王為維持政府所必須的收入應(yīng)得到議會的認可，但這種規(guī)定未將問題解決，造成國王與議會間的長期門爭，在英國憲法史（Constitutinal History of England）里對此敘述得很透澈。早在公元一三四四年，議會就要求國王用錢須依照議會所決定的用途支用。議會對于政府經(jīng)費，有充分的權(quán)利來允許或拒絕，同時議會開始決定經(jīng)費的用途，明白地加以分配。(二)一九二一年以前的預(yù)算制度當(dāng)美國政府創(chuàng)立時，國會就有一種觀念，認為給予總統(tǒng)太多的權(quán)力是非常危險的，由于這一觀念的影響，總統(tǒng)對概算的匯編或協(xié)調(diào)，完全置身事外，實際編制概算者為各行政部門，同時僅國會有權(quán)修改該項概算，而財政部被指定為報送概算給國會的代表而已，他的職責(zé)只將各部門所送的概算，按次序匯編成冊，名為概算書，然后報送國會，財政部長無權(quán)修改此項概算，同時，對它的適當(dāng)性或正確性也不能作任何建議。撥款法案通過后，無機構(gòu)控制各行政部門所管理的款項，致使各機構(gòu)普遍造成虧空情形。（三）一九二一年至一九三五年的預(yù)算制度（傳統(tǒng)預(yù)算制度時期）此為階段的目標(biāo)在于使中央控制一切開支，而以支出用途的種類，編制預(yù)算，依據(jù)Taft總統(tǒng)命令成立的經(jīng)濟效益委員會的報告，促成了一九二一年聯(lián)邦政府制訂（預(yù)算會計法案）（The Budget and Accounting Act），作為編制預(yù)算的基礎(chǔ)。 在財政部內(nèi)設(shè)立預(yù)算局，授權(quán)辦理各部門或各機構(gòu)概算的匯集、協(xié)調(diào)、修正、以及增減事項等，并要求各單位提供資料，同時審查其文件或記錄。 除國會特別要求外，各聯(lián)邦政府機構(gòu)不得直接與國會接觸。 要求總統(tǒng)遞送增加收入的計劃。預(yù)算局要求各部門及各機構(gòu)，向預(yù)算局提出的預(yù)算文件，必須列明每個行政單位所需支出的項目，如以人事經(jīng)費、旅費、印刷費……等詳細用途的分類而編成。（四）一九三六年至一九五四年的預(yù)算制度（績效預(yù)算制度時期）此階段的預(yù)算制度是以管理為中心的績效預(yù)算（Performance Budget）時期，這種預(yù)算功能從控制（Control）為中心，發(fā)展到以管理（Management）為中心的主要原因如下：國會承認總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)地位：總統(tǒng)的預(yù)算權(quán)隨情況演變而增強，一九三一年Taft總統(tǒng)時，預(yù)算會計法案規(guī)定總統(tǒng)于每年一月十五日向國會提出預(yù)算書，而由預(yù)算局協(xié)助有關(guān)預(yù)算的編制，此法案使得國會承認預(yù)算書的重要。這樣，預(yù)算權(quán)才開始歸于行政部門，國會不得完全違背總統(tǒng)的財政政策，否則，須對財務(wù)失調(diào)擔(dān)負責(zé)任。一九三九年九月八日總統(tǒng)頒布行政命令，規(guī)定預(yù)算局的職責(zé)為協(xié)助總統(tǒng)編制預(yù)算，并擬編政府的預(yù)算計劃、監(jiān)督與管制預(yù)算的行政事項、從事研討行政管理的改進計劃，并對各行政部門及各機構(gòu)作有關(guān)改良行政組織與實施的建議，協(xié)助總統(tǒng)以更經(jīng)濟及更有效的方法推行政府業(yè)務(wù)、使總統(tǒng)了解各單位業(yè)務(wù)計劃的進展情況等，這相當(dāng)于要求政府組織管理，力求改進與發(fā)展，希望使政府工作的開展更經(jīng)濟、更有效率。自二十世紀(jì)以來，政府行政權(quán)擴大，因而公共支出增加，為不使支出浪費，又可顯示政府施政的內(nèi)容及其成效，有賴進步的預(yù)算管理制度，使政府預(yù)算機構(gòu)的作業(yè)范圍，擴展到整個預(yù)算有關(guān)的事項。公元一九三O年代后半期，羅斯?？偨y(tǒng)實施新政，使聯(lián)邦政府支出幅度大為擴張，對經(jīng)濟社會產(chǎn)生極大的影響，因此，特別需要有效的預(yù)算制度作為管理工具。（五）一九五五年至一九七六年的預(yù)算制度（設(shè)計計劃預(yù)算制度時期）這個階段是以設(shè)計為中心的設(shè)計計劃預(yù)算制度（Planning Progamming Budgeting System, PPBS）時期。一九一五年杜邦公司（Dupont Corporation）曾倡議計劃預(yù)算（Programming Budgeting）觀念，但這項觀念，發(fā)展很慢。一九四九年至一九六O年間，蘭特公司（Rand Co.）為聯(lián)邦空軍從事武器的系統(tǒng)分析，才從計劃預(yù)算發(fā)展出設(shè)計計劃預(yù)算的觀念。一九六五年十月十二日，美國聯(lián)邦政府預(yù)算局奉總統(tǒng)的指示，發(fā)布第66—3號通告，要求11個部級機關(guān)及11個獨立機關(guān)，共計22個單位推行設(shè)計計劃預(yù)算制度，預(yù)算局于同一通告中，另外指定17個小單位一并實施，一九六七年七月十八日，預(yù)算局發(fā)布第68—2號通告，指定新設(shè)立的交通部采納此制度。根據(jù)美國總統(tǒng)于一九六五年八月通令聯(lián)邦政府各機關(guān)實施這一制度時的文告，說明設(shè)計計劃預(yù)算制度是要求各機關(guān)： 建立以國家目標(biāo)與目的為基礎(chǔ)的長期計劃設(shè)計。 通盤考慮及比較各項計劃的效益與成本。同時美國總統(tǒng)在其文告中說到：這個制度將增進我們的能力，用來控制計劃與預(yù)算，而不是我們被計劃與預(yù)算控制。由此可知，設(shè)計計劃預(yù)算著重計劃目標(biāo)的設(shè)計，以及資源的統(tǒng)籌分配。（六）一九七七年以后的預(yù)算制度（零基預(yù)算制度時期）一九六二年美國農(nóng)業(yè)部長命令部屬編制一九六四年會計年度預(yù)算時，強調(diào)所有計劃必須從頭審核，而不能只就預(yù)算年度擬定的變動部份予以審核。零基預(yù)算只是供內(nèi)部使用的額外作業(yè)，所以計劃與預(yù)算人員遵循上面的指示，編制零基預(yù)算的許多文件，在預(yù)算編制上耗費較平常更多的時間與精力。在一九