【正文】 不符合當(dāng)?shù)孛癖姷囊庠?，而這并非當(dāng)初儲(chǔ)備土地的初衷。還需要考慮到土地儲(chǔ)備工作的問(wèn)責(zé)制問(wèn)題，包括程序的透明度，地塊的選擇和處置過(guò)程，以避免政府人員的營(yíng)私舞弊、濫用職權(quán)。不管儲(chǔ)備的土地規(guī)模有多大， 都有可能會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)積壓大量資金 。還需要相當(dāng)?shù)娜肆εc專業(yè)知識(shí)來(lái)保證效率，否則有可能滋生非法土地市場(chǎng)。 不應(yīng)該低估保證成功完成一個(gè)土地儲(chǔ)備計(jì)劃所需要的技術(shù)與能力。然而，各級(jí)市政府似乎缺乏足夠的能力、技能與權(quán)力，特別是那些郊區(qū)的小都市：他們面積較小，人員不足，沒(méi)有遠(yuǎn)見，缺少資金。 很明顯，城市擴(kuò)張是大都市共有的現(xiàn)象，大都市規(guī)劃必須是地方政府和大都市政府的重中之重。 政府級(jí)別與組織框架： 土地儲(chǔ)備中涉及到的政府分級(jí)問(wèn)題實(shí)際上就是國(guó)家、區(qū)域與地方政府預(yù)期目標(biāo)不一，在法律、融資、政治和規(guī)劃等方面執(zhí)行能力不一以及大眾輿論的問(wèn)題。 界定這些目標(biāo)應(yīng)該通盤考慮整體國(guó)情，地方政府現(xiàn)有的職權(quán)與結(jié)構(gòu)，規(guī)模，城鄉(xiāng)人口的劃分，城市擴(kuò)張的預(yù)期和革新的決心與能力。 設(shè)定的目標(biāo)必須考慮到政府干預(yù)的基本目的，比如提供人們支付得起的住房，限制私人土地投機(jī)，獲得政府規(guī)劃決策帶來(lái)的土地增值，或其他產(chǎn)出。比較一下瑞典和英國(guó)的情況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)在 1970 年代的瑞典就非常明顯，而 倫敦道克蘭開發(fā)公司 采取的半市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)了大部分的預(yù)定目標(biāo)。如這些案例所示，政府面臨的問(wèn)題通常包括缺乏技能和權(quán)力；征用的土地在閑置期需要管 理；大量資金長(zhǎng)期積壓；征用過(guò)程缺乏透明度和可信度；還有就是政府參與得越深，政府能力的問(wèn)題就越突出。這些特征包括城市快速擴(kuò)張和人口迅速增長(zhǎng)、高度集中化、行政和政治結(jié)構(gòu)層層分級(jí)，還有由于土地投機(jī)和非法占地者造成土地生產(chǎn)力下降。 明確政府干預(yù)的必要性是一個(gè)起點(diǎn)。 1950 和 1960 年代 ，德里市開發(fā)局（ DDA）在執(zhí)行該市的開發(fā)規(guī)劃時(shí)實(shí)施的土地儲(chǔ)備制度就沒(méi)有做到這一點(diǎn)。盡管每個(gè)國(guó)家，以及每個(gè)國(guó)家不同的開發(fā)部門，都采取了各自的方式，但是也有一些對(duì)成功執(zhí)行土地儲(chǔ)備制度至關(guān)重要的共同點(diǎn)。使用的主要材料來(lái)源在文章中都已說(shuō)明。印度個(gè)案研究的主要資料來(lái)源包括各城市開發(fā)部門、聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)、以及其他附加說(shuō)明的材料來(lái)源。 與許多其他的亞洲國(guó)家一樣，印度一直面臨著城市快速、大面積擴(kuò)張所帶來(lái)的壓力。倫敦道克蘭區(qū)的個(gè)案就是用 來(lái)闡明具有固定的目標(biāo)和時(shí)間表的有選擇性的開發(fā)項(xiàng)目能夠取得何種成果，這是相對(duì)于制定國(guó)家政策，征用所有土地以備密集型開發(fā)的做法而言的。盡管其中的一些信息已經(jīng)過(guò)時(shí)，它還是提供了一個(gè)有用的例子，并且將歐洲的土地儲(chǔ)備發(fā)展放到整個(gè)歷史環(huán)境中去研究。同時(shí)，著眼于城市快速發(fā)展帶來(lái)的潛在問(wèn)題，包括吸收農(nóng)民工和外國(guó)工人以及隨之而來(lái)的中心城市衰落問(wèn)題。我們選擇瑞典的個(gè)案是因?yàn)槿鸬涫鞘澜缟献钤缯讲捎猛恋貎?chǔ)備政策的國(guó)家之一，同時(shí)無(wú)論從該國(guó)各城市采用土地儲(chǔ)備政策的普遍性來(lái)看還是從該國(guó)土地儲(chǔ)備涉及的土地?cái)?shù)量來(lái)看，瑞典是應(yīng)用土地儲(chǔ)備最廣泛的國(guó)家之一。這些個(gè)案研究同時(shí)闡 明：盡管現(xiàn)在全世界在理論上都認(rèn)可土地儲(chǔ)備的特性，它的實(shí)施成果卻是不盡相同的。國(guó)家和地方政府的性質(zhì)以及他們的不同需求使得各國(guó)創(chuàng)建了因地制宜的方法。有人認(rèn)為土地儲(chǔ)備 “ 僅僅是城市規(guī)劃者可以使用的工具之一 ” ，但是也有人認(rèn) 為它 “ 不單單是眾多土地利用管制的工具之一，土地儲(chǔ)備的普遍性使得它成為實(shí)施土地規(guī)劃的核心力量，其他的管制工具在土地儲(chǔ)備的支持下發(fā)展。 發(fā)展與國(guó)際化 接下來(lái)的個(gè)案研究揭示了土地儲(chǔ)備政策的發(fā)展，土地儲(chǔ)備于十九世紀(jì)晚期 /二十世紀(jì)早期在歐洲產(chǎn)生，后來(lái)贏得全球認(rèn)可，尤其在發(fā)展中國(guó)家。的確，土地儲(chǔ)備的主要目標(biāo)之一就是要獲取土地，而且通常情況下是盡可能少花錢買大量的土地，所以估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)很重要。 無(wú)論征地是強(qiáng)制性還是非強(qiáng)制性的，征地價(jià)格將嚴(yán)格按照相關(guān)法律框架的條款來(lái)決定。 還有一種方法，那就是政府有優(yōu)先購(gòu)買進(jìn)入市場(chǎng)的土地的權(quán)利，也就是說(shuō)，法律允許政府有權(quán)利優(yōu)先購(gòu)買待售的土地。事實(shí)上，政府可以使 用強(qiáng)制征地權(quán)，這對(duì)私人土地所有者已形成了威懾，讓他們不得不拿出自己的土地來(lái)為公眾利益服務(wù)，而且也防止高額索賠。有人說(shuō)，如果沒(méi)有強(qiáng)制征地權(quán)的話，土地儲(chǔ)備計(jì)劃必將失敗。然而，強(qiáng)制征地做法的最大缺點(diǎn)在于其耗時(shí)耗力。強(qiáng)制性征地的相關(guān)法律規(guī)定所有該履行的程序以及征地價(jià)格的計(jì)算方法。在這個(gè)法律中，有一個(gè)有關(guān) “ 公共利益 ” 的籠統(tǒng)的條款。這一概念已經(jīng)在全世界被廣泛接受，它允許國(guó)家為了社會(huì)的利益而征用私人土地。地價(jià)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)取決于交易所遵守的法律框架，同時(shí)也取決于購(gòu)買的權(quán)利是什么（是完全保有權(quán)、租賃權(quán)還是其他）。土地所有者可能是另外一個(gè)公共部門或者半公共機(jī)構(gòu)，該實(shí)體的財(cái)產(chǎn)可能超過(guò)（也可能不足）所需要的土地?cái)?shù)量，例如 軍隊(duì)的地產(chǎn)?，F(xiàn)存不同征地方法之間最根本的區(qū)別在于征地是否是強(qiáng)制性的。 土地征用的方法 公共部門征地是任何一個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的根本。 美國(guó)郡一級(jí) 的許多土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的實(shí)施都是源于公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的渴望，尤其是要保護(hù)公共綠地或未開發(fā)荒地。因此，政府征用用作密集型開發(fā)的土地可以大大減小私人大發(fā)橫財(cái)?shù)目赡?。以低廉的價(jià)格提供土地是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段之一，因此土地租金或售價(jià)通常只包括土地的成本。然而，各個(gè) 中國(guó)最大的管理資源中心 第 9 頁(yè) 共 20 頁(yè) 政府在決定使用土地儲(chǔ)備作為一項(xiàng)政策時(shí)，其潛在的目標(biāo)或目的卻不盡相同。 因?yàn)橥恋貎?chǔ)備只是政府土地利用政策中的一個(gè)組成部分，因此，至今為止，很難評(píng)估這些特性在實(shí)踐中能否實(shí)現(xiàn)，也很難評(píng)估土地儲(chǔ)備的實(shí)施在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)政府政策的目標(biāo)。 10. 如果土地只是出租 而不是出售的話，公眾將持續(xù)地從土地增值中獲利。 ，可以在選擇開發(fā)商、落實(shí)補(bǔ)貼來(lái)源、籌措資金以及設(shè)計(jì)等事項(xiàng)遠(yuǎn)未開始之前，使諸如為人們提供支付得起的住房的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為可能。 8. 土地儲(chǔ)備使社區(qū)能夠直接控制開發(fā)的地理位置、時(shí)間安排和開發(fā)類型。 6. 對(duì)所有的土地所有者一視同仁，無(wú)論他們的土地是否被征用做儲(chǔ)備。 4. 對(duì)土地的公共投資可以均攤到一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)，并且可以分?jǐn)偟秸麄€(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目中去，這樣單宗地的開發(fā)成本就不會(huì)決定土地的用途。 土地儲(chǔ)備的特性 人們歸納出許 多土地儲(chǔ)備的特性，這些特性包括： 1. 土地一旦進(jìn)入市場(chǎng)就可以購(gòu)買，即使還沒(méi)有需求時(shí)； 2. 在沒(méi)有將開發(fā)價(jià)值附加給土地時(shí)就可以購(gòu)買； 3. 隨著時(shí)間的推移，可以將幾塊小地塊整合成大的開發(fā)場(chǎng)所，用以更大項(xiàng)目的開發(fā)。土地儲(chǔ)備可以被視為土地規(guī)劃實(shí)施的第一步，通過(guò)以合適的價(jià)格提供可供開發(fā)的土地來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)，并高效、有序地促進(jìn)開發(fā)。在倫敦道克蘭公司 這個(gè)法定機(jī)構(gòu)存在的十七年中，根據(jù)滾動(dòng)的方法，大部分的改造工作在 10年內(nèi)已經(jīng)完成。后來(lái)，瑞典政府意識(shí)到持有土地的成本太高、影響太大，因此政府就立即出臺(tái)政策、提議將該持有期縮短到十年。 某種程度上來(lái)說(shuō)， “ 未來(lái) ” 開發(fā)的概念是很難定義的。此處土地儲(chǔ)備這一術(shù)語(yǔ)并不是指為單獨(dú)某個(gè)具體的 項(xiàng)目如建學(xué)?；蛘咝藿ㄉ鐓^(qū)公共設(shè)施事先征地，而是指通過(guò)政府進(jìn)行干預(yù)，整合地塊，以備日后開發(fā)（兩者主要差別在于規(guī)模和時(shí)間安排）。在征地時(shí)，對(duì)土地的未來(lái)用途可能清楚也可能不清楚。盡管土地儲(chǔ)備可以在所羅列的任何一種類型或者所有類型并存下進(jìn)行使用，政府征用土地或土地權(quán)利是土地儲(chǔ)備中最根本的因素。（《土地儲(chǔ)備在控制城市發(fā)展中的角色》， 哈維 ?佛棱曾著）。 在所有規(guī)劃者可以使用的土地利用管制手段中，土地分區(qū)規(guī)劃是用得最多的。 基于 “ 對(duì)私有市場(chǎng)的干預(yù)程度 ” ，對(duì)土地利用管制手段進(jìn)行了分類。然而，實(shí)施這些規(guī)劃的結(jié)果往往不同，而且通常取得的成就也很有限。然而，經(jīng)驗(yàn)顯示：綜合性整體計(jì)劃和總體規(guī)劃太過(guò)于靜態(tài)，或者說(shuō)適合發(fā)展緩慢的城市，而且這兩種規(guī)劃工具過(guò)于具體、勞民傷財(cái)，未能夠考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)空間的需求導(dǎo)致的各種后果。 最常用的規(guī)劃工具包括綜合性整體計(jì)劃、總體規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃和結(jié)構(gòu)規(guī)劃。 政府有許多工具可以在自己的領(lǐng)地內(nèi)實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)的目標(biāo)。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 7 頁(yè) 共 20 頁(yè) 二．土地的成本提高了，所以政府部門要花更高的價(jià)格來(lái)購(gòu)買土地，來(lái)提供必要的公共服務(wù)如道路、排水和學(xué)校，其實(shí)土地價(jià)格的提升正是這些公共服務(wù)項(xiàng)目所帶來(lái)的。其它負(fù)面的后果還包括： 一 . 土地所有者之間存在不公正的現(xiàn)象。 土地所有者并沒(méi)有獲得土地的增值。還有，城市發(fā)展模式效率低下，這會(huì)增加城市的商業(yè)成本，對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的土地市場(chǎng)應(yīng)該具備以下特點(diǎn)： ，從而促進(jìn)快速開發(fā)和土地交易； ，能夠?yàn)楦鱾€(gè)收入階層的人提供合理地獲取土地的途徑； 、可持續(xù)，有利于現(xiàn) 在和將來(lái)的土地使用者；和 ，能夠與其他土地管理的法律法規(guī)相結(jié)合，諸如土地規(guī)劃，稅收以及公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的供應(yīng)。 三．對(duì)社會(huì)的稀缺資源進(jìn)行再分配，使弱勢(shì)群體也可以分享社會(huì)的產(chǎn)出。在解釋政府介入土地市場(chǎng)原因，尤其是介入城市土地市場(chǎng)原因的時(shí)候，人們通常會(huì)提出以下三個(gè)理由： 一．消除市場(chǎng)的不完美之處以及失靈的缺陷，提高運(yùn)作的效率。 為什么政府要介入土地市場(chǎng) 快速的城市發(fā)展使得國(guó)家和城市經(jīng)歷了物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治以及行政結(jié)構(gòu)等各個(gè)方面的劇變。在這些地區(qū)，政府以當(dāng)時(shí)允許的土地用途的價(jià)值購(gòu)買了大量農(nóng)地。 二、 土地儲(chǔ)備的概念 我們也許可以這樣概括土地儲(chǔ)備的概念：政府在開發(fā)前征用土地，以便根據(jù)總體的規(guī)劃目標(biāo)來(lái)影響發(fā)展的模式，控制土地市場(chǎng)，避免土地投機(jī)行為并且獲得城鄉(xiāng)土地開發(fā)帶來(lái)的一些增值。而馬來(lái)西亞個(gè)案的目的是為了闡明隨著聯(lián)邦政府整合地塊以提供基礎(chǔ)設(shè)施、商用樓、住宅建設(shè)和私人開發(fā)，馬來(lái)西亞是如何轉(zhuǎn)向私營(yíng)部門來(lái)滿足該國(guó)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)的。 英國(guó)個(gè)案研究闡明如何利用土地儲(chǔ)備將土地集中起來(lái)為有選擇性的大規(guī)模城市建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)，尤其是像倫敦道克蘭開發(fā)公司這樣的城市開發(fā)公司承接的城市改造項(xiàng)目。 第三部分研究各國(guó)土地儲(chǔ)備的具體例子，或叫做個(gè)案研究。該論文的結(jié)構(gòu)如下： 第二部分提供了關(guān)于通常如何理解 “ 土地儲(chǔ)備 ” 這一術(shù)語(yǔ)的解釋，闡明了其中的利益相關(guān)者，并且解釋了土地儲(chǔ)備的運(yùn)作方式。很明顯的是，并沒(méi)有很多當(dāng)代的出版物以研 究土地儲(chǔ)備為核心。很自然地，由直接參與土地儲(chǔ)備的機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)傾向于描述程序，而不是闡述土地儲(chǔ)備的成敗。許多關(guān)于土地儲(chǔ)備的標(biāo)準(zhǔn)文獻(xiàn)或多或少有些過(guò)時(shí)，并且這些文獻(xiàn)經(jīng)常把土地儲(chǔ)備當(dāng)作一個(gè)抽象的概念。因此， 這篇報(bào)告的目的就在于通過(guò)具體的個(gè)案來(lái)研究土地儲(chǔ)備的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并且突出 強(qiáng)調(diào)出現(xiàn)的主要問(wèn)題和可能獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府的財(cái)政以及銀行業(yè)的穩(wěn)定都會(huì)受到威脅。如果對(duì)土地儲(chǔ)備體系存在的問(wèn)題置之不理，將會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。第二個(gè)特點(diǎn)就是盡管一些政府文件中提到土地