【正文】 中的要求，把退耕還林草與農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來是一個明智的選擇。西北地區(qū)地廣人稀，既不能在不宜林、不宜草地區(qū)大搞退耕還林草或種樹、種草，也不能在宜林、宜草地區(qū)大搞過度退耕還林草。因此，要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《意見》，根據(jù)客觀規(guī)律和政府實際財力與可能，充分估計生態(tài)環(huán)境建設(shè)的長期性和艱巨性，按照“宜林則林、宜草則草、宜農(nóng)則農(nóng)”，“先易后難、分步實施”的原則，積極穩(wěn)妥地逐步加以推進，保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)的可持續(xù)性。對于退耕還林草的積極性，要給予肯定和保護?！兑庖姟返囊粋€基本點就是要求退耕還林草要從本地實際出發(fā)，科學(xué)組織，務(wù)求實效。退耕還林草要從本地實際出發(fā)。在這種情況下，人類就不得不“逐水而居、逐草而居”，足見生態(tài)形勢之嚴(yán)峻和高度重視生態(tài)環(huán)境保護、搞好生態(tài)建設(shè)之必要。西北的許多地區(qū)水蒸發(fā)量是降雨量的10倍甚至20倍，寸草不生，是典型的不毛之地。 　整個大西北基本上屬于干旱半干旱地區(qū)，大部分地區(qū)屬于高原、山地、荒漠、戈壁，干旱缺水、生態(tài)環(huán)境較差。就如同道路已經(jīng)指明后，如果不解決行路的手段與工具問題，還是邁不開步子、從而走不好路一樣，在明確了西北大開發(fā)的重點及其突破口以后，還要進一步研究和闡明推進和實現(xiàn)大開發(fā)的各項政策選擇方式與方法。根據(jù)前面已經(jīng)分析與闡明的西北大開發(fā)的歷史背景、優(yōu)勢和劣勢以及總體思路，我們認(rèn)為，西北地區(qū)近期工作的重點應(yīng)當(dāng)從如下六個方面入手：一是以大面積建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)為突破口，積極穩(wěn)妥地推進生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)；二是堅持多渠道籌集資金，切實搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是控制人口過快增長，堅持科教先行，全面提高人口和勞動力素質(zhì)；四是以提高競爭力為核心，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；五是加大改革開放力度，為大開發(fā)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和發(fā)展機制；六是做好民族、宗教工作，為西北大開發(fā)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。顯而易見，西北大開發(fā)也必須緊緊圍繞這五個方面展開。6. 加快西北大開發(fā)的工作重點與政策選擇 　要明確和細(xì)化西北大開發(fā)的近期工作重點，從實際出發(fā)進行大開發(fā)政策的配套與選擇。以城鎮(zhèn)化建設(shè)為切入點，通過加快西北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)人口由分散走向集中，并由此帶動全西北地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。從總體上說，西北地區(qū)地廣人稀，除各種層次的城市外，多數(shù)地區(qū)人居分散，缺乏人口的集聚效應(yīng)。總之，在開展大開發(fā)的各項具體工作中，要講求科學(xué)，要在統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的基礎(chǔ)上，切實將長短結(jié)合起來，真正做到大開發(fā)動員轟轟烈烈、大開發(fā)操作扎扎實實、大開發(fā)實施有條不紊。有些短期必須辦、而條件又不允許把攤子鋪得太大的事情，或從長期發(fā)展的角度看還暫時不能辦的事情，要從實際出發(fā)，相機抉擇，努力爭取在具備條件時再辦并將其辦得更好。在具體工作的組織與實施中，要特別注意長期與短期的結(jié)合，有計劃、分步驟。生態(tài)環(huán)境建設(shè)、退耕還林草，要統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、長短結(jié)合、分步實施；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，架橋、鋪路、修建機場，也要統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分步實施；新技術(shù)引進、新項目上馬，更要統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、長短結(jié)合、分步實施。否則，西北地區(qū)大開發(fā)、西北地區(qū)經(jīng)濟社會大發(fā)展、西北地區(qū)實現(xiàn)新的騰飛，都將是一句空話。 　在戰(zhàn)略部署上，要把“更新觀念、改善環(huán)境、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新制度、擴大開放、科教先行”作為實現(xiàn)大開發(fā)的前提。特別是在當(dāng)前國際國內(nèi)環(huán)境已發(fā)生很大變化，經(jīng)濟全球化進程正在加速，知識經(jīng)濟已初見端倪，中國加入WTO已成定局，我國經(jīng)濟已經(jīng)告別短缺，全國范圍內(nèi)的“買方市場”已經(jīng)形成，傳統(tǒng)的主要依靠外延式數(shù)量擴張實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長的條件已不復(fù)存在,市場競爭日趨激烈，中央做出的西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署也已步入實質(zhì)性操作與推進階段，如此等等，這些條件的變化都將對西北大開發(fā)及其未來發(fā)展產(chǎn)生重要影響。若再提高5個百分點，%的水平，則至少需要23~47年。 ，如果今后全國經(jīng)濟增長速度能夠持續(xù)保持7%的話，那么，西北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展要實現(xiàn)大跨越，就必須至少保持比全國平均水平高5%~10%的增長速度。這種現(xiàn)實，在客觀上決定了西北地區(qū)大開發(fā)的難度。東部沿海地區(qū)已經(jīng)進至工業(yè)化中期的后半階段，而西部、特別是西北的大部分地區(qū)則還是剛剛進入工業(yè)化的初期階段。 　在經(jīng)濟增長速度的安排上，要力爭一個比東部高得多的持續(xù)高增長。如果在大開發(fā)中經(jīng)濟總量增加了、物質(zhì)財富也大幅度增加了，但民眾的經(jīng)濟福利沒有實質(zhì)性增加，人們收入的大幅度增加伴隨的是生態(tài)環(huán)境的大破壞和貧富懸殊的加劇，那么，這種增長就是形式上的、不可持續(xù)的，本質(zhì)上是一種早已被人類放棄的“沒有發(fā)展的增長”。 　在大開發(fā)目標(biāo)上，要始終堅持以人為本，把“富民強區(qū)”和可持續(xù)發(fā)展作為大開發(fā)的根本目標(biāo)。要從西北地區(qū)的客觀條件與實際出發(fā)，放眼長遠(yuǎn)，立足當(dāng)前，扎扎實實地推進大開發(fā)工作，選準(zhǔn)“特”、“小”，力求“精”、“好”。西北地區(qū)要逐步縮小與東南沿海地區(qū)之間的發(fā)展差距，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的大發(fā)展，就必須在認(rèn)真總結(jié)東部沿海地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟起飛和發(fā)達國家開發(fā)落后地區(qū)的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進行符合本地實際和特點的再創(chuàng)新。 　在指導(dǎo)思想上，一定要堅持從大處著眼、從“不大”處著手，要有長期作戰(zhàn)的準(zhǔn)備。要根據(jù)西北地區(qū)擁有的各種資源的優(yōu)勢與劣勢，包括自然資源、人口資源的狀況及其優(yōu)劣和人的思想觀念以及制度資源的狀況及其長短，按照中央提出的實施西部大開發(fā)的總體部署，制定符合本地實際的大開發(fā)的總體思路。5. 西北大開發(fā)的制約因素 　實施西北大開發(fā)，必須首先確定一個統(tǒng)領(lǐng)全局的總體思路。另外，西北地區(qū)實際利用外資的主要方式是對外借款，外商直接投資比重較小、且資金到位率較低。%，%，%，%。加上國家給予西北地區(qū)的政策優(yōu)惠力度還遠(yuǎn)不如沿海地區(qū)，加之觀念保守、不能用足用活政策，外資引入的力度也就必然較小，數(shù)量也不可能多。 　對外開放水平低。這些情況均從不同角度表明，到目前為止西北地區(qū)的企業(yè)經(jīng)營機制還與市場經(jīng)濟的發(fā)展相脫節(jié)，市場機制還處于從屬地位。國有經(jīng)濟改革滯后，非公經(jīng)濟、特別是私營企業(yè)和外商投資企業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，加上市場閉塞，必然使市場機制無法成為資源配置的基礎(chǔ)并處于從屬地位。受條塊分割的影響，市場開發(fā)與生產(chǎn)經(jīng)營上的“兩張皮”現(xiàn)象特別嚴(yán)重。除寧夏外，其他省區(qū)均遠(yuǎn)高于全國平均水平。1999年，在全部國有及規(guī)模以上非國有工業(yè)總產(chǎn)值中，%。 　西北地區(qū)國有企業(yè)比重過大，市場機制還基本上處于從屬地位。大量具有較高價值的鎂、鋰、鍶等優(yōu)勢資源得不到有效利用。能源和原材料等初級產(chǎn)品生產(chǎn)占主導(dǎo)地位，缺乏深加工工業(yè)，工業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈條短、層次低。 　工業(yè)內(nèi)部也存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡問題。陜西、寧夏和甘肅糧經(jīng)比例（1998年，按產(chǎn)值計算）:::1，:1的平均水平。例如，在農(nóng)業(yè)部門中，種植業(yè)比重較高，林牧漁業(yè)比重偏低。但全地區(qū)仍有近60%的勞動力滯留在第一產(chǎn)業(yè)，遠(yuǎn)高于全國平均水平，從而是一個低水平的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。 　產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低。1997年，西北地區(qū)顯性城市化率（指市鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋嚷剩?，隱性城市化率（指目前仍為農(nóng)村戶口但居住在城市或小城鎮(zhèn)、并從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的隱性城市化人口占總?cè)丝诘谋嚷剩??！　　〕鞘谢讲桓?。雖然經(jīng)過近50多年的建設(shè)，西北地區(qū)工業(yè)尤其是重工業(yè)獲得了很大發(fā)展，但層次低、投入產(chǎn)出效率也低。其中新疆、青海、%、%%。但在新疆、青海、甘肅、寧夏4省區(qū)部分少數(shù)民族聚居區(qū)，少數(shù)民族群眾的脫貧和發(fā)展仍存在諸多困難。目前，少數(shù)民族聚居區(qū)的脫貧與發(fā)展仍然是一個十分緊迫的問題。1999年，陜西、甘肅、青海、%、%、%、%%，%、%、%、%%。其中，%，%，%%。到1999年，西北地區(qū)人均GDP雖然增加到4498元，%?！　　∪司鵊DP水平相對下降。而尚未外流的人才，由于體制限制，也有很多得不到充分利用。例如，近五年來甘肅外流的專業(yè)技術(shù)人員中，高級專業(yè)人員、科研與教學(xué)骨干占70%左右，年齡基本都在45歲以下。1998年，%，%，%，%，%。例如，西安市有高等院校近40所，幾乎占去了西北地區(qū)高校總數(shù)的一半，影響了人才增量的均衡分布與供給?！　　∪瞬旁隽坎蛔?。目前，青海省還有10%的地區(qū)只能普及三年或四年義務(wù)教育；寧夏南部山區(qū)還未普及六年義務(wù)教育。青海農(nóng)村牧區(qū)勞動力中，%。其中，%，%，%。　　　人口平均素質(zhì)較低，文盲半文盲率較高。%，僅次于西藏（%），%。1949年至1982年，‰，‰；‰，‰的水平?！　?人口增長快。如此等等，分別從不同角度與側(cè)面，反映了西北地區(qū)觀念落后的程度與狀態(tài)。到目前為止，仍有大量國有企業(yè)冠以行政級別。官本位是人們行為處事的基本準(zhǔn)則，傳統(tǒng)體制的影響根深蒂固?！　　∥鞅钡貐^(qū)觀念落后，還表現(xiàn)在民營經(jīng)濟難于更快發(fā)展上。結(jié)果，不僅造成了草場的過量載畜、植被破壞和草場退化，而且也造成了牧民收入水平的長期停滯?！　　∥鞅钡貐^(qū)民眾的商品意識淡薄。對于傳統(tǒng)的東西比較留戀，對于現(xiàn)代市場經(jīng)濟生活中發(fā)生的新現(xiàn)象、新事物，看不懂、吃不透、受不了。人們愿意到政府部門工作，而不想也不愿意到市場去闖蕩。　　 西北地區(qū)的經(jīng)濟體制改革的步伐滯后于東部沿海地區(qū)。這就在客觀上決定了西北地區(qū)發(fā)展對外經(jīng)濟往來和貿(mào)易的高成本現(xiàn)實。西北地區(qū)要加大對外開放力度，就要大力發(fā)展與歐洲、非洲以及太平洋沿岸發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)濟往來與貿(mào)易。 　西北地區(qū)遠(yuǎn)離海上通道，雖然周邊毗鄰8個國家，是該地區(qū)對外經(jīng)濟往來和貿(mào)易活動的得天獨厚的有利資源。五是有些可以市場化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其市場化程度還很低，影響了基礎(chǔ)設(shè)施自身的可持續(xù)發(fā)展能力?；A(chǔ)設(shè)施總量不足與局部浪費并存，“所建非所用”現(xiàn)象仍然存在。目前，青海省僅有一條盡頭鐵路，隴海線還有部分沒有通復(fù)線，寶成鐵路、寶天鐵路長期超負(fù)荷運行；而全國面積最小的寧夏尚無一條縱貫?zāi)媳钡母叩燃壒?，即使西北地區(qū)最發(fā)達的陜西省也還有1600個行政村不通公路。三是線路分布不平衡，道路“瓶頸”未消除，溝通區(qū)域的交通通道少。例如，受資金短缺、自然環(huán)境惡劣等因素的影響，西北地區(qū)高等級公路路段少，低技術(shù)等級路段長，總體質(zhì)量差、通行能力不足。能源基礎(chǔ)設(shè)施的落后進一步惡化了西北地區(qū)的能源消耗結(jié)構(gòu)，加速了這一地區(qū)的生態(tài)破壞速度。西北地區(qū)的通訊設(shè)施、水利設(shè)施、城市公共設(shè)施尤其是社會性基礎(chǔ)設(shè)施更是落后。到目前為止，西北地區(qū)鐵路營運里程、%、%%，航空港總數(shù)也是全國最少的。但是，如果按土地面積及資源擁有量計算，約占全國國土面積1/3的西北地區(qū)，交通通訊設(shè)施比重僅占全國的1/10左右，西北地區(qū)每平方公里鐵路、公路的密度也只相當(dāng)于全國平均水平的1/3。一是總體規(guī)模明顯不足。 經(jīng)過50年的建設(shè)，西北地區(qū)交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了令人矚目的成就。 　上述情況表明，在西北大開發(fā)中加強生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)，先做恢復(fù)與保護工作，繼而進一步搞好建設(shè)工作，將是實施西北大開發(fā)、實現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一個重要前提和基礎(chǔ)。 　森林的人為過度砍伐、荒原的人為過度開墾、草原的過度放牧，進一步加速了西北地區(qū)森林和草場退化，造成了更大面積的土地沙化和荒漠化。據(jù)統(tǒng)計，目前青海省的水土流失面積已占其國土總面積的46%，陜北地區(qū)所占比例則高達75%，%。%，%，%，%。 　西北地區(qū)是我國生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)。實際上，西北地區(qū)大開發(fā)的制約因素及其劣勢也是非常突出的。但同時也應(yīng)看到，自80年代以來全國國民經(jīng)濟持續(xù)高速增長，西北地區(qū)國民經(jīng)濟的增長速度卻相對較慢。 　西北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展具有前快后慢的特點。與歷史上形成的“絲綢之路”高度吻合，世界上第二條亞歐大陸橋恰好橫穿西北地區(qū)，成為西北地區(qū)東與太平洋沿岸國家、西與南亞、中亞和歐洲國家經(jīng)濟貿(mào)易往來的主要通道。西北地區(qū)的邊境線長達5000多公里（如果加上內(nèi)蒙古，邊境線則達上萬公里），與蒙古、俄羅斯等8個國家交界。多民族間的和睦共處與合作以及宗教信仰的認(rèn)同，實際上構(gòu)成了西北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、特別是實施西北大開發(fā)的一個得天獨厚的優(yōu)勢，必須將其放到全局和戰(zhàn)略的高度來對待，充分發(fā)揮多民族和睦共處、融洽合作的穩(wěn)定作用和宗教信仰的補充作用。長期以來，多民族間的和睦共處、融洽合作，對于推動西北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用。多數(shù)少數(shù)民族群眾信仰伊斯蘭教，也有一定數(shù)量的少數(shù)民族群眾信仰藏傳佛教。按人口統(tǒng)計，除陜西外，目前新疆、寧夏、青海、甘肅4省區(qū)少數(shù)民族人口合計為1741萬人，約占4省區(qū)人口總數(shù)(5328萬人)%。 　西北地區(qū)是我國多民族聚集區(qū)，少數(shù)民族人口占較大比重。對于西北地區(qū)城鄉(xiāng)居民個人來說，勞動力收入水平低雖然不是一件令人愉快的事情，但它卻可以成為吸引外部資本進入的重要優(yōu)勢。目前全國尚未解決溫飽的3000多萬農(nóng)村貧困人口中，其中很大一部分集中在西北地區(qū)。 　西北地區(qū)是我國“貧窮落后”和少數(shù)民族人口較為集中的地區(qū)，具有勞動成本低和多民族共處的比較優(yōu)勢。 科技和教育在地理上的分布不均勻，雖然不利于全區(qū)范圍內(nèi)科技與教育的普及與提高，但在地域廣袤、人口分布較為分散的西北地區(qū)，這種分布也有助于產(chǎn)生聚集效應(yīng)，形成領(lǐng)先優(yōu)勢。甘肅省蘭州地區(qū)現(xiàn)有中科院及各部委所屬科研機構(gòu)25個，擁有國家重點研究實驗室9個，在基礎(chǔ)科學(xué)和應(yīng)用工程等諸多領(lǐng)域都有一批相當(dāng)先進的設(shè)備和實驗室。其中，陜西省現(xiàn)有國家重點實驗室和部門開放實驗室28個，部級重點實驗室32個，是我國航空、航天、機械、電子、儀器、儀表、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域重要的科研基地。但科技、教育在全地區(qū)的分布不勻，力量主要集中于一些大城市和中心城市。 隨著改革開放和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，西北地區(qū)的科技、教育事業(yè)也獲得了很大發(fā)展。其中，有很多已經(jīng)得到開發(fā)。 　西北地區(qū)也是我國珍貴中草藥材、稀有山珍的重要生產(chǎn)基地。 西北地區(qū)還是我國最大的能源、化工和有色金屬和稀有金屬生產(chǎn)基地之一。全國最優(yōu)質(zhì)的長絨棉、彩色棉的主要產(chǎn)區(qū)在新疆。 經(jīng)過近50年的建設(shè)與發(fā)展，西北地區(qū)已初步建成了一批重要特色產(chǎn)業(yè)基地。在廣袤的西北大地上，不僅擁有眾多獨特的自然風(fēng)光，如黃土高原地貌、綠色草原風(fēng)光、無垠沙漠戈壁、世界屋脊奇觀、森林冰川雪峰、長江黃河源頭等，而且還擁有多種多樣的歷史名勝古跡和文化底蘊極為深厚的風(fēng)土民情、特別是少數(shù)民族風(fēng)情。在全國四大氣田中，有3個（塔里木、柴達木、陜北）分布在西北地區(qū)。新疆則是我國陸地獲取石油新產(chǎn)量和新儲量的主要地區(qū)。 　資