【正文】 公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關利益者服務。1．物質要素（1）人員 （2）經(jīng)費 （3）物資設備2．精神要素（1）目標 （2）責權結構 （3）人際關系。此外，以特定的公共利益為目標，為社會提供公共服務的非營利性的非政府組織，也構成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。（二）公共組織公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目標的組織，它一般擁有公共權力或者經(jīng)過公共權力的授權，負有公共責任，以提供公共服務、管理公共事務、供給公共產(chǎn)品為基本職能。第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念（一）組織所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機結合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。（3）黨政關系及各國家權力機關間關系的轉變。4. 職能關系的轉變（1）中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關系的轉變。（2）在社會經(jīng)濟職能的運行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉移。由于職能重心發(fā)生轉移，同時也由于國內外政治經(jīng)濟環(huán)境的轉變，尤其是受加入WTO 及經(jīng)濟全球化的影響，我國公共管理職能體系的具體構成正呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢：（1）國內統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化；（2）宏觀經(jīng)濟調控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導性地位；（3）教、科、文等發(fā)展職能將不斷得到重視與加強，以建立起健全、高效的教育體系與科學文化發(fā)展體制；（4）對外交往職能急劇擴張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強化其外交功能；（5）國家防衛(wèi)職能也將適當加強。這就實現(xiàn)了我國公共管理職能重心的根本轉移，從而也使得我國政治、經(jīng)濟與社會生活進入了一個新的發(fā)展階段。（二）我國公共管理職能體系的轉變及其基本方向1. 職能重心的轉移黨的十一屆三中全會終于使黨與國家的工作重心轉移到經(jīng)濟建設方面，使國家生活步入正常的發(fā)展軌道。除了黨與政府及其有關附屬組織之外，其他類型的社會組織實際上幾乎被禁止存在。事實上，在很長一段時間內，我國并不存在現(xiàn)代意義的市場，也不存在現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說微觀經(jīng)濟主體。相應地，政治統(tǒng)治職能占居絕對主導性地位，而民主建設職能則受到忽視。三、建國后我國公共管理職能的嬗變（一）傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期的公共管理職能體系我國傳統(tǒng)的公共管理職能體系是參照前蘇聯(lián)的高度中央集權模式建立起來的，這種模式的主要特點是在政治、經(jīng)濟、社會、文化各方面都實行高度集中統(tǒng)一管理。（2）經(jīng)濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點是在重申個人理性假設的基礎上主張在社會經(jīng)濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。最后，或許更為重要的是，經(jīng)濟與社會發(fā)展事實日益表明，市場不能解決的問題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會帶來更大的損害。其次，公共部門的干預能否持續(xù)有效一直是個有爭議的論題。然而，它也存在系列問題：首先，它試圖將政治置于經(jīng)濟之上，將國家集體置于社會個人之上，這與西方社會的個人主義價值取向是相違背的。尤其是在二戰(zhàn)之后，大多數(shù)西方國家都實施了全面的福利政策，為公民提供“從搖籃到墳墓”式的福利保障。面對自由市場競爭所無法避免的種種經(jīng)濟與社會危機，西方各國日益意識到放任主義的局限性。至于政治民主職能，除了美國等極少數(shù)國家可能例外之外，在西方各國總體上有所削弱。（2）各國公共部門政治職能總體上進一步得到加強。主要由于自由市場自身發(fā)展所導致的壟斷問題與社會財富的“馬太效應”的產(chǎn)生，這一方面使得自由放任的資本主義再也無法僅僅憑借市場的自動調節(jié)來促成社會資源的有效配置并推動生產(chǎn)力與國民財富的不斷增長，另一方面也使得社會矛盾，主要是勞資矛盾迅速激化。（二）國家干預主義從19 世紀末一直到20 世紀70 年代末，資本主義進入壟斷主義時期。（3）出于對整體利益的考慮，公共部門應該向社會提供某些類型的“公共商品”。但與此同時，一些有關公民政治與社會權利的法律，尤其是憲法得到制定與實施，使得民主政治職能也得到前所未有的發(fā)展。（一）自由放任主義具體地，這一時期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點：（1）政治職能仍然占據(jù)中心地位。（3）公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結構相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的。（2）包括經(jīng)濟、文化職能在內的社會事務管理職能十分薄弱。前資本主義國家時期的公共職能體系存在3 個基本特征：（1）公共管理職能體系的重心相當清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。其次，不存在專門的公共管理組織或職能。四、市場經(jīng)濟中公共管理職能的內容（一）限制壟斷和促進競爭（二）界定和維護財產(chǎn)權，克服外部性（三）提供公共產(chǎn)品（四）保障收入分配的公正化（五）調控宏觀經(jīng)濟第二節(jié) 公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會的公共管理職能所謂傳統(tǒng)社會，有時也稱為前資本主義時期，一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。經(jīng)濟和文化是人類文明發(fā)展的兩大支柱，前者主要涉及物質文明的進步和發(fā)展，后者則主要涉及精神文明的進步和發(fā)展。3. 環(huán)境保護。（三）社會職能1. 提供社會保障。2. 社會治安。在這里，公共組織微觀經(jīng)濟管理主要指作為市場主體存在的各類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個經(jīng)濟主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務的生產(chǎn)和經(jīng)營有關的管理活動。所謂宏觀調控，主要指對整個國民經(jīng)濟進行的總量管理，包括制定國民經(jīng)濟計劃和各種重大的國民經(jīng)濟政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當調整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結構、保持國民經(jīng)濟的適度增長和良好的經(jīng)濟投資環(huán)境，加強水利、電力交通、郵電等對國民經(jīng)濟發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎設施的建設，促進國內外市場體系的形成和發(fā)展，等等。第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會的自治能力密切相關。（二）公共管理部門及其職能的存在原因首先，公共管理部門及其職能體系的存在是社會分工發(fā)展到一定程度的必然要求。由上可見，公共管理職能與通常所說的政府職能是既有聯(lián)系，又有區(qū)別的兩個不同的概念。4. 公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。例如，各種社會慈善機構與志愿者組織，它們行動的權威恰恰來自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會對它們的認同與信任。其中，對于各種類型的政府機構而言，國家往往要通過憲法和法律的形式賦予它們一定的公共管理權力，就當代政府而言主要是行政權力。具體理解：1. 公共管理職能的實施者是整個公共管理系統(tǒng)，包括以政府行政機構為核心的各類公共管理組織。 公共管理職能概述一、 公共管理職能的內涵及其形成原因（一）公共管理職能的一般內涵所謂職能，指特定組織基于某種規(guī)定所承擔的基本職責和基于自身特定結構形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱，它是職責與功能的統(tǒng)一。最后，應明確中央政府與地方政府的分工，完善公共物品的提供機制。第三，公共物品生產(chǎn)的主體（投資主體）應多元化，尤其是允許和鼓勵私營企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營公共物品。政府應從絕大多數(shù)私人物品直接生產(chǎn)領域退出，通過拍賣和股份制改造等方式，將國有資產(chǎn)轉移到教育、科學、安全秩序和社會保障等公共物品領域，增加這些領域的政府投入，以改變公共物品領域政府進入不足、公共物品供給短缺的現(xiàn)狀。政府參股。出讓經(jīng)營權。政府間接生產(chǎn)公共物品主要有以下幾種方式：政府與私人簽定生產(chǎn)合同。價格排他性公共物品的供給。就兩類混合物品或服務來看，它們的一個共同特點，就是既可以由私人部門通過市場提供，也可以由政府部門給予補助的辦法通過市場提供。實踐上，很難將市場的供給和政府的供給截然分開。這類物品或服務的特點是一方面，它的效用名義上向社會提供，即誰都可以享用；另一方面，它在受益上卻可以排他，即誰花錢誰受益。價格排他性的公共物品價格排他性的公共物品（priceexcludable public goods）是另一種混合物品。所謂擁擠性的公共物品，是指那些隨著消費者人數(shù)的增加而產(chǎn)生擁擠，從而會減少每個消費者可以從中獲得的效益的公共物品或服務。擁擠性的公共物品。然而，這也正是公共物品有效供給的困難之所在。（二）林達爾均衡（Lindahl Equilibrium）瑞典經(jīng)濟學家林達爾（Erik Lindahl）從另一角度進行了公共物品有效供給的研究，提出了較有啟發(fā)性的理論模型。這樣，在E 的社會邊際成本等于社會邊際收益，實現(xiàn)了帕累托最優(yōu)。在我們循此思路來推導公共物品有效供給的實現(xiàn)條件之前，有必要首先回顧一下私人物品的帕累托最優(yōu)供給量的決定。三、公共物品有效供給的條件通過上面的論述我們得出結論，公共物品必須由公共部門來提供，那么政府如何有效率地來提供公共物品呢？下面我們將集中地討論這一問題。因此，社會成員在對公共部門的工作進行評價時，其敏感程度肯定低于市場價格。由于追求利潤必然要降低成本，不以營利為目的的政府機構所提供的公共物品，往往要與相對較高的成本相伴隨。在他們看來，政府官僚機構提供公共物品同私人部門提供私人物品是有著很大差別的：第一，在政府官僚機構中，并不存在提供同種公共物品的競爭，缺乏競爭意味著缺乏刺激，從而會降低公共部門的服務效率。第二節(jié) 公共物品的供給及供給方式一、公共物品供給的特點（一）政府是公共物品的供給主體（二）公共物品的供給具有規(guī)模性（三）公共物品的供給往往無差異（四）公共物品的供給具有非均衡性二、官僚主義與公共物品的供給首先要指出的是，這里所論的“官僚主義”是政府機構和官員行為的同義語。上述兩方面的效率損失，意味著公共物品領域資源配置的市場失靈。但是，新增加消費者的邊際成本為零，并不說明提供這一產(chǎn)品不需要成本。這四種物品的具體例子可見圖103：圖 103 不同類型的公共物品依據(jù)上述特征，并考慮到我國實際情況，下面列出常見公共物品，并作初步分類：圖 104 公共物品及其分類純公共物品 準公共物品國防、外交、公共安全、罪犯改造、法律法規(guī)、宏觀經(jīng)濟政策與宏觀經(jīng)濟信息、貨幣發(fā)行、環(huán)境保護與生態(tài)平衡、傳染病防治、消防服務、基礎科學研究、意識形態(tài)傳播基本農(nóng)產(chǎn)品、能源、交通、通訊、城市公共服務、教育、廣播、電視、社會保障、產(chǎn)品質量認證、企業(yè)信譽評價、地質勘探 此外，現(xiàn)實生活中的公共物品也可以大體分為三類：第一類是實物性的公共物品，比如國防、防洪工程、交通設施；第二類是精神（規(guī)范）性的公共物品，如制度、理想和文化；第三類是信息產(chǎn)品。受益的非排他性（Nonexcludability），是指在技術上沒有辦法將拒絕為之付款的個人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外。消費的非競爭性（Nonrivalness），是指某一個人或廠商對公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對其的同時享用，也不會因此而減少其他人或廠商享用該種公共物品的數(shù)量或質量。效用的不可分割（Nondivisibility），是指公共物品是向整個社會共同提供的，具有共同受益或聯(lián)合消費的特點。（2） 公共物品 X == X i 即對于任何一個消費者來說，他個人消費所支配的公共物品數(shù)量(X ) i 實際上是該公共物品的總量（X），這也就是說公共物品在消費者之間是不能分割的。以消費模式為標準，公共物品和私人物品的區(qū)別如表101 所示：表 101 公共物品與私人物品的消費模式比較公共物品 私人物品相對難以衡量產(chǎn)品的質和量 相對容易衡量產(chǎn)品的質和量同時由許多人共同消費 一般只能由單個人消費難以排除不付費的人 可以排除不付費的消費者不存在個人選擇消費與不消費 存在個人選擇消費與不消費一般沒有個性化消費內容 消費內容大量存在個性化特征付費與消費關系不密切 付費與消費關系密切可以用行政程序調節(jié) 消費一般不能用行政程序調節(jié)消費薩繆爾森的定義：純粹的公共物品指的是這樣的物品或勞動，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種物品或勞務消費的減少。（四）新公共管理的借鑒意義4 方面的啟示：1. 必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實轉變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面；2. 充分認識市場機制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率；3. 必須增強政府公務員的管理和服務意識，重塑政府與社會的關系；4. 注意研究借鑒當代工商管理（企業(yè)管理）領域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當代新公共管理模式的轉變。（三）新公共管理的理論困難與受到的批評1. 新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。6. 文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。4. 通過多種形式的授權改善公共部門的工作。2. 政府服務以顧客為導向。具體表現(xiàn)在如下方面。如何實現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉移？新公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。（二）新公共管理的“解題”特色新公共管理在化解西方政府運行面臨的問題或困境所表現(xiàn)出來的特色，集中體現(xiàn)在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關注的焦點是政府如何管理）這兩個方面。這種轉變就是政府由所有者和經(jīng)濟活動的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉變。3. 新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉變的趨勢。有人認為，近代以來，一直存在著政府與市場關系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。20 世紀80 年代開始，首先