【正文】 生態(tài)背景。在中央與地方的關(guān)系中，地方獲得了許多的自治權(quán)。原來(lái)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸淡出，與之相應(yīng)的高度 集權(quán)的政治體制也大為松動(dòng)。 思考題： 簡(jiǎn)述我國(guó)非營(yíng)利性組織發(fā)展的社會(huì)背景。根據(jù)我國(guó) 2020年 12 月 31 日進(jìn)行的第二次全國(guó)基本單位普查結(jié)果顯示，到 2020 年末我國(guó)共有機(jī)關(guān)、事業(yè)法人 萬(wàn)個(gè)，居（村）委會(huì) 萬(wàn)個(gè)。同年，我國(guó)第一個(gè)民間慈善團(tuán)體湖南慈善基金會(huì)成立，各地紛紛響應(yīng)，并成立了全國(guó)性的 中華慈善總會(huì)。 20 世紀(jì) 90 年代中后期，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡過(guò)程中， 伴隨著所有制成分多元化、轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)經(jīng) 營(yíng)機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度以及政府監(jiān)管職能與服務(wù)職能逐步分離等各項(xiàng)改革的逐步深入，非政府組織有了很大的發(fā)展空間，其具體表現(xiàn)是社會(huì)團(tuán)體數(shù)量急劇增加，民辦非企業(yè)組織發(fā)展迅猛，志愿者活動(dòng)以及公民參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、公益活動(dòng)的熱情日益高漲，已初步形成具有多種機(jī)構(gòu)類別、多種組織形式和多種服務(wù)方式的非政府組織體系，其活動(dòng)涉及到了生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、社會(huì)保障等領(lǐng)域。這一些時(shí)期，我國(guó)的各類非政府組織如各類協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、事務(wù)所等也相繼崛起。非政府組織類別十分單調(diào)，主要是工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、工商 聯(lián)等群眾團(tuán)體，其經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政撥款，受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，具有官民雙重屬性。 1956 年以后，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之后，政府成為全能型政府，所有社會(huì)成員及其活動(dòng)都處于高度集權(quán)的社會(huì)控制下，非政府組織沒(méi)有獨(dú)立地位和自主權(quán)利，自發(fā)成立的民間組織紛紛解體。 參謀人員，參謀人員是根據(jù)公共管理實(shí)踐的需要對(duì)基礎(chǔ)理論、方針政策、管理目標(biāo)、重大項(xiàng)目和專門課題進(jìn)行調(diào)查研究，并為公共管理的決策、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督等緩解提供決策預(yù)選方案，咨詢意見(jiàn)的人員，是與公共管理整個(gè)過(guò)程都密切相關(guān)的理論研究人員。監(jiān)督人員的一般職責(zé)，是監(jiān)督公共 組織的權(quán)力運(yùn)用及各類公共管理人員遵紀(jì)守法的情況，及時(shí)消除組織系統(tǒng)中的不負(fù)責(zé)任、濫用職權(quán)、違法亂紀(jì)、腐敗墮落等現(xiàn)象，保障各部門的健康發(fā)育和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 監(jiān)督是 保證 公共權(quán)力得以正確運(yùn)用。所有參加執(zhí)行活動(dòng)的人員都是公共組織的執(zhí)行人員。 決策人員，是公共組織中參與制定組織目標(biāo)、總體規(guī)劃、發(fā)展計(jì)劃與重大項(xiàng)目決定的個(gè)人和集體。在這種領(lǐng)導(dǎo)下，工作幾乎全部依靠組織成員個(gè)人自行負(fù)責(zé)。 ⑶ 放任式領(lǐng)導(dǎo)。 ⑵ 民主式領(lǐng)導(dǎo)。 White）和李皮特（ Ronald Lippett）為代表的一批研究者提出來(lái)的，即把領(lǐng)導(dǎo)方式分為三種：權(quán)威式（ Authoritarian）、民主式（ Democratic）和放任式（ Laissez－ faine） ⑴ 權(quán)威式領(lǐng)導(dǎo)。 ② 領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式 領(lǐng)導(dǎo)方式的理論 很多，這里主要介紹三極端理論。 第三，在理想的情況下，所有的管理者都應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)者，所有的領(lǐng)導(dǎo)者都應(yīng)該處于管理者的位置。 第二，管理者都有合法的權(quán)力進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和處罰，其影響力來(lái)自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)代企業(yè)和事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，都必須具有較高的社會(huì)文化知識(shí)，科學(xué)專業(yè)知識(shí)和管理科學(xué)知識(shí)，才能在不確定的環(huán)境中以 遠(yuǎn)見(jiàn) 的理念建設(shè)富有中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化。 ③ 知識(shí)素養(yǎng) 合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)，是領(lǐng)導(dǎo)者必備的基本條件。 ② 道德品質(zhì)。開展批評(píng)和自我批評(píng)，就是實(shí)事求是的行為體現(xiàn)。 這是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。只有相信群眾，依靠群眾，才能做好領(lǐng)導(dǎo)工作。中國(guó)共產(chǎn)黨在多年的革命和建設(shè)過(guò)程中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都把聯(lián)系群眾 當(dāng)作一種力量的源泉，并同人民群眾已形成了魚水相依、血肉相連的關(guān)系。在領(lǐng)導(dǎo)工作中，堅(jiān)持實(shí)事求是的思想作風(fēng)，就是認(rèn)真并調(diào)查研究，掌握基層一線的情況，并經(jīng)過(guò)科學(xué)的分析估量，再制定正確政策。 ① 思想作風(fēng)。一般認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)者的這種影響力來(lái)源于個(gè)人權(quán)力。其特點(diǎn)是自然形成，比權(quán)力影響力具有更大的影響，起著權(quán)力影響力所起不到的作用。 ②非權(quán)力性影響力。 這是由社會(huì)賦予個(gè)人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點(diǎn)使對(duì)部屬的影響帶有強(qiáng)迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動(dòng)、服從。 （三）領(lǐng)導(dǎo)者的影響力和領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì) （可以不講） 領(lǐng)導(dǎo)者的影響力及其來(lái) 源 領(lǐng)導(dǎo)者的影響力是指領(lǐng)導(dǎo)者在人際交往、群體與組織行為中，影響和改變他人的能力。也只有通過(guò)組織的協(xié)調(diào)配合，才能使各單位，各個(gè)職位的具體工作人員相互協(xié)作與配合。 公共組織把成千上萬(wàn)孤立的人聚合到了一起，把各個(gè)具 體的個(gè)人聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)合作與團(tuán)結(jié)，將孤立的個(gè)體結(jié)合成一個(gè)能動(dòng)的團(tuán)體，使全體工作人員朝著一個(gè)目標(biāo)，同心協(xié)力，發(fā)揮出在單個(gè)人的條件下所無(wú)法發(fā)揮的巨大力量?？茖W(xué)有效的公共組織能充分發(fā)揮每個(gè)工作人員的主動(dòng)性、積極性，能使他們發(fā)揮所長(zhǎng)，更有效的開展工作。 ② 公共組織是公共管理活動(dòng)的基本支點(diǎn) 在公共管理活動(dòng)中，公共組織是公共管理人員的載體，沒(méi)有公共組織就沒(méi)有管理人員，更談不上管理人員作用的發(fā)揮，談不上公共管理活動(dòng)的開展。各級(jí)各類的公共組織通過(guò)具體承擔(dān)和完成各自的組織目標(biāo)來(lái)體現(xiàn)國(guó)家公共管理的職能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家協(xié)調(diào)、管理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的任務(wù)。指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的、從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。商會(huì)則沒(méi)有具體的行業(yè)或職業(yè) 劃分，一般以地域?yàn)榉秶ú煌?guī)模、不同行業(yè)的企業(yè)代表或是企業(yè)家行業(yè)組織。行業(yè)協(xié)會(huì)是由同一行業(yè)生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)的企業(yè)組成的團(tuán)體。 第二類，行業(yè)組織。是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。而在英美法系沒(méi)有公法人與私法人的劃分，非政府組織可以是非營(yíng)利公司，也可以是協(xié)會(huì)，還可能是公益信托（ Trust）。這種體制的政府，以瑞士為代表。政府的行政權(quán)力由委員會(huì)集體行使，委員會(huì)的 組成成員地位平等，其法律權(quán)限無(wú)大小之分。 ③委員會(huì)制政府。內(nèi)閣掌握一切行政大權(quán)，是各種內(nèi)政、外交政策的制定者，并向議會(huì)負(fù)責(zé)。 ②內(nèi)閣制政府。除了某些重要的任命須征得議會(huì)的同意外，政府成員由總統(tǒng)任免，向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，議會(huì)和總統(tǒng)均由民選產(chǎn)生，總統(tǒng)無(wú)權(quán)解散議會(huì)，議會(huì)也無(wú)權(quán)通過(guò)不信任案將總統(tǒng)解職，但在總統(tǒng)有違憲行為時(shí)，議會(huì)可以對(duì)總統(tǒng)提出彈 劾案，并交最高法院審理。 現(xiàn)代國(guó)家的政府主要有三種形式： ①總統(tǒng)制政府。但這種組織機(jī)構(gòu)也同樣有其缺點(diǎn)：容易出現(xiàn)行政層級(jí)與上級(jí)之間的矛盾或推諉，使下級(jí)無(wú)所適從，從而降低行政效率。在管理矩陣中，縱向的結(jié)構(gòu)則可以將并列的職能部門結(jié)合起來(lái)。在行政組織的矩陣中，一套是職能系列，另一套是項(xiàng)目。 四是矩陣式。但是，這種結(jié)構(gòu)類型也并非十全十美。這種行政組織結(jié)構(gòu)類型既保留了直線式結(jié)構(gòu)所具有的行政權(quán)力行使的統(tǒng)一性的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)又吸收了職能式結(jié)構(gòu)形式管理專業(yè)化的優(yōu)點(diǎn)。 三是直線職能式。同直線式的組織結(jié)構(gòu)相比較，職能式組織結(jié)構(gòu)有其優(yōu)點(diǎn) ：實(shí)行了專業(yè)化的行政分工；減輕了行政主管的負(fù)擔(dān)，使其有更多的時(shí)間和精力從事行政決策；能適應(yīng)日趨復(fù)雜的行政管理的需要。新的組織結(jié)構(gòu)類型產(chǎn)生出來(lái)，這就是職能式結(jié)構(gòu)。 二是職能式。其缺點(diǎn)是缺乏專業(yè)化分工，行政首長(zhǎng)日理萬(wàn)機(jī)，往往顧此失彼。其優(yōu)點(diǎn)在于權(quán)限責(zé)任明確 。個(gè)別的參謀人員只不過(guò)是行政首長(zhǎng)的助手，是個(gè)人權(quán)力的延伸。 在這種結(jié)構(gòu)中，一切權(quán)力集中在公共組織的最高層，行政命令按照垂直方向自上而下地逐級(jí)傳達(dá)。 結(jié)構(gòu) 公共組織的結(jié)構(gòu)是指公共組織各種要素的一種特定安排，即公共組織各要素的排列組合方式。 ④ 系統(tǒng)性。都必須以法律為基本依據(jù)，不得超越憲法和法律所規(guī)定的范圍。 任何公共組織的建立、撤銷都以憲法和法律為根據(jù)，并要依據(jù)憲法和法律開展活動(dòng)。因此，對(duì)于特定的管理對(duì)象，非政府公共組織也具有權(quán)威性。政府是國(guó)家的代表，它擁有凌駕于整個(gè)社會(huì)之上的權(quán)威，社會(huì)的各種團(tuán)體和全體公民都必須服從政府的合法規(guī)定、命令，否則要受到制裁和懲戒。 ② 權(quán)威性。 二、重點(diǎn)難點(diǎn)闡釋 （一）公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 性質(zhì) 公共組織具有社會(huì)組 織的一般共性的同時(shí)，也表現(xiàn)出自己獨(dú)具的各種特性： ① 社會(huì)性。一般認(rèn)為非政府組織有六個(gè)特性，即組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性和公益性。志愿者組織等等。 3 非營(yíng)利性組織 非營(yíng)利性組織指不以營(yíng)利為目的，服務(wù)社會(huì)公眾的非官方性公共組織。狹義的政府概念僅僅指國(guó)家機(jī)構(gòu)中執(zhí)掌行政權(quán)力、履行行政職能的行政機(jī)構(gòu)，譬如人們通常所謂的 小布什 政府，一府兩院中的府就是指國(guó)家行政機(jī)構(gòu)。 2 政府 政府是指國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家意志表達(dá)、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。政府是典型的公共組織。如對(duì)亂扔垃圾和拖欠費(fèi)用的單位或個(gè)人課以罰款，對(duì)推諉扯皮的管理部門深究其責(zé)，乃至曝光批評(píng)等。要克服集體行動(dòng)的困境，使行動(dòng)個(gè)體所在的集團(tuán)具有越來(lái)越強(qiáng)的相容性，達(dá)到“眾人拾柴火焰高”的目的，必須解決集體與個(gè)人之間的利益關(guān)系問(wèn)題。發(fā)揮政府在公共事務(wù)管理中的溝通協(xié)商職能，引導(dǎo)企業(yè)、社區(qū)和居民建立自主治理的非政府組織（ NGO），如成立社區(qū)衛(wèi)生管理委員會(huì)，形成委托 —— 代理關(guān)系，完善社區(qū)公共衛(wèi)生管理制度和居民公約等契約機(jī)制，規(guī)范居民衛(wèi)生行為，不失為解決問(wèn)題的一條有效途徑。同時(shí)，有了建立在信任基礎(chǔ)上的契約和規(guī)則，就建構(gòu)了公共組織，就可以開展“多中心治道”和進(jìn)行集體公共選擇。無(wú)論對(duì)于公共產(chǎn)品的供給，還是公共政策的執(zhí)行都少不了協(xié)調(diào)機(jī)制和契約機(jī)制。在垃圾山治理工作中，也可引入市場(chǎng)運(yùn)作的辦法，如通過(guò)讓渡老鴉沖谷地部分使用權(quán)解決垃圾清運(yùn)中經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，通過(guò)企業(yè)外包方式破解社區(qū)公共衛(wèi)生管理難題?！肮玫亍边^(guò)度使用，我要得到最大利益，你也要滿足最大利益，于是資源耗竭 —— 負(fù)外部性出現(xiàn)了。公共物品的消費(fèi)是非排他的和不可分割的，我消費(fèi)，你也消費(fèi)，我付出成本進(jìn)行消費(fèi)，你不付出成本也可得到同樣的消費(fèi)。社區(qū)居民作為直接受益人，也應(yīng)為垃圾清運(yùn)工作買單付費(fèi)，積極繳納衛(wèi)生費(fèi)用。因此，應(yīng)按照“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，“誰(shuí)受益，誰(shuí)交費(fèi)”的原則，合理界定居民、企業(yè)、街道辦事處和環(huán)衛(wèi)部門四者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，化“責(zé)任死角”為產(chǎn)權(quán)明晰、職責(zé)明確、自主經(jīng)營(yíng)的“責(zé)任田”。邊界的不清晰和非確定性，只能使公用資源過(guò)分提取直至耗竭（天然谷地環(huán)境的惡化）。（《湘聲報(bào)》 04－ 04－ 22） 思考題： 如何解決城市管理中的“衛(wèi)生死角”問(wèn)題？ 案例分析： 可以通過(guò)政策配置或制度安排來(lái)達(dá)到目的： 第一，產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)任明確。每個(gè)人都被困在一個(gè)迫使他在有限范圍內(nèi)無(wú)節(jié)制地追求自己利益最大化的“納什均衡”中 ，“盡管各方都有解決問(wèn)題的強(qiáng)烈愿望，但卻始終沒(méi)能明確各方的責(zé)任，無(wú)法形成解決問(wèn)題的合力”，結(jié)果正如哈丁設(shè)想的一樣，發(fā)生的是一場(chǎng)無(wú)人繳費(fèi)、無(wú)人管理、垃圾成山的“公地悲劇”。 英國(guó)科學(xué)家哈丁用“公地悲劇”描述了理性追求最大化利益的個(gè)體行為導(dǎo)致公共利益受損的惡果?！豹q如一句讖語(yǔ)，長(zhǎng)沙市銀盆嶺老鴉沖“一座垃圾山，十年搬不走”的“公地悲劇”的上演恰不幸被言中。就針對(duì)各方面問(wèn)題提出多種解決方案。 第三，系統(tǒng)分析造成北京擁堵的多方面原因，多渠道解決這個(gè)問(wèn)題，而不能僅僅靠這一個(gè)措施。政府應(yīng)把個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益擺上適當(dāng)?shù)奈恢?，?shí)現(xiàn)了二者的有效平衡 。這一措施這在國(guó)外是很普遍的。更重要的是，一旦出現(xiàn)類似情況，信息溝通和交換可以保證政府做出及時(shí)和準(zhǔn)確的決策，協(xié)調(diào)行動(dòng)。因此，建立有效的危機(jī)管理信息系統(tǒng)是十分重要的。通過(guò)良好的溝通和有效的信息交流，整合和協(xié)調(diào)公共管理的行動(dòng)。為什么突然要讓舊車實(shí)行新標(biāo)準(zhǔn)，這符合法律嗎？（資料來(lái)源：中國(guó)《新聞周刊》，根據(jù)作者胡奎的文章改編） 思考題： 你如何評(píng)價(jià)北京市政府的限制措施？試從公共管理的角度加以評(píng)析。但兩部門對(duì)其新政策帶給這部分人的損失，沒(méi)有考慮做出任何 補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。因?yàn)椋拗泣S標(biāo)車出行的措施，從發(fā)出通知到開始執(zhí)行，只有一個(gè)來(lái)月的時(shí)間。他們從今年 3 月就開始研究、認(rèn)證這項(xiàng)規(guī)定的可行性，所以這項(xiàng)規(guī)定“絕不是倉(cāng)促出臺(tái)的”。北京市公安局和環(huán)保局聯(lián)合宣布，從 2020 年 9 月 1 日開始，在部分路段對(duì)黃標(biāo)車限行。一家大型出租公司老總對(duì)中國(guó)《新聞周刊》說(shuō)，拋開別的不談，單單十字路口的管理、出口和路標(biāo)設(shè)置的混亂，就使得現(xiàn)有交通資源的使用效率大打折扣。 許多去過(guò)歐美 國(guó)家考察的人士均認(rèn)為，與東京、紐約、巴黎等國(guó)際城市相比，北京的馬路并不比人家窄，停車場(chǎng)不比人家少，車輛也不比人家多。 在出租車和私家車大幅增長(zhǎng)的同時(shí)，北京市地鐵和公共車加起來(lái)對(duì)城市交通的分擔(dān)率卻不足 30%，離 80%的期望值相距甚遠(yuǎn)。但限車的前提是通過(guò)引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城市道路和交通資源的最優(yōu)化配置。 為何出現(xiàn)這么大差距？一些官員的習(xí)慣性解釋是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展那么快，以致許多公共（如首都機(jī)場(chǎng)）都提前達(dá)到目標(biāo)容量。在 2020 年，北京市有關(guān)部門又曾預(yù)測(cè)，到 2020 年北京機(jī)動(dòng)車保有量才會(huì)突破 200 萬(wàn)輛，沒(méi)曾想，這個(gè)數(shù)字提早 7 年就實(shí)現(xiàn)了。多年來(lái)的堵車狀況沒(méi)有什么改善。 2020 年全市新增機(jī)動(dòng)車 萬(wàn)輛；而 2020 年前 8 個(gè)月，全市又新增機(jī)動(dòng)車 萬(wàn)輛，已經(jīng)逼近 2020 年的總數(shù)。 數(shù)據(jù)顯示： 1996 年北京市機(jī)動(dòng)車只有 100 萬(wàn)輛，到 2020 年已增加 1 倍，達(dá)到 200 萬(wàn)輛。 的確，再?zèng)]有比堵車問(wèn)題更能夠觸痛北京人煩惱的神經(jīng)了。尤其是上下班的高峰期，一輛輛汽車像生了病的烏龜趴在一條條馬路上，步履蹣跚，動(dòng)彈不得。 推進(jìn)公共管理民主化和信息化改革。 進(jìn)一步精兵簡(jiǎn)政提高服務(wù)意識(shí)和效率。 構(gòu)建適應(yīng) WTO 要求的公共管理體制。中國(guó)的公共管理過(guò)程也是這樣一個(gè)過(guò)程。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，所采取的是漸進(jìn)或分階段進(jìn)行的改革方式，即“摸著石頭過(guò)河”的模式。機(jī)構(gòu)層次多、職責(zé)不清，互相推諉、扯皮，缺乏服務(wù)意識(shí)、成本意識(shí)等，使政府組織和非政府組織無(wú)法走出“追求高效率 —— 低效率 —— 無(wú)效率”的循環(huán)。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位仍然存在大量冗員；人才選拔錄用機(jī) 制、績(jī)效管理與評(píng)估機(jī)制、晉升機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制和公共責(zé)任機(jī)