【正文】 它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法和條例等的總稱等。公共管理的推選就是公共政策的實(shí)踐過(guò)程。 （ 4）非贏利組織加強(qiáng)和提高自身素質(zhì) （人員素質(zhì)、知識(shí)水平、對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注） 。 （ 3）政府制定扶持非贏利組織 發(fā)展的相關(guān)法律、政策。 16 （ 5）法制缺陷 解決非贏利組織困境的措施 （ 1）建立政府與非贏利組織之間的合作關(guān)系。據(jù)調(diào)查表明， 當(dāng)前所占比例最大的是學(xué)術(shù)交流團(tuán)體，占總數(shù)的 48%，其次是業(yè)務(wù)團(tuán)體，占 28%，利益代表和公益型的分別占約 6%，非贏利組織 的功能結(jié)構(gòu)同社會(huì)總體發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，在發(fā)達(dá)的民主國(guó)家，公益服務(wù)團(tuán)體所占比例較大，即使同發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)的公益性組織的比例也非常低。主要表現(xiàn)為功能結(jié)構(gòu)不合理和服務(wù)對(duì)象結(jié)構(gòu)不合理。 （ 4）結(jié)構(gòu)不合理。 非贏利性組織的能力主要是指非贏性組織動(dòng)員多種社會(huì)資源，如社會(huì)資源等來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的宗旨，其不足主要表現(xiàn)在非贏利性組織年度總支出規(guī)模太小。 無(wú)論是官方的、半官方的還是民間的非贏利組織，都存在經(jīng)費(fèi)不足的問題，根據(jù) 2020 年對(duì)非贏利組織進(jìn)行的一次調(diào)查表明， %的非贏利性組織將它面臨的主要是經(jīng)費(fèi)不足。由于這些集體物品的消費(fèi)規(guī)模較 小，如果政府直接提供，那么組織成本將非常高，因此，政府一般不會(huì)直接介入這類集體物品的供給，而是通過(guò)非贏利性組織來(lái)提供一定的集體物品。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每萬(wàn)人擁有的非贏利性組織的數(shù)量為 家，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家（美國(guó)為 家，法國(guó)則高達(dá) 家 ） ，而且低于印度和巴西這兩個(gè)發(fā)展中國(guó)家，非贏利性組織數(shù)量的不同，嚴(yán)重制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅需要買賣雙方，還需要大量中介組織對(duì)市場(chǎng)交易過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，還制約了社會(huì)集體福利水平的提供，非贏利組織的主要功能在于為社會(huì)提供集體的福利。但是也存在不少的問題，主要表現(xiàn)為： （ 1）人均擁有量不足。由于一些大型非贏利組織決策的非公開性和非民主性，使得非贏利性組織也受到腐敗和責(zé)任感缺失等問題的困擾。不能有效地履行對(duì)政府的監(jiān)督職能，成為準(zhǔn)政府組織。由于志愿組織的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府或企業(yè)捐贈(zèng)時(shí)，非贏利組織就逐漸喪失了自己的獨(dú)立性，受資助者價(jià)值觀和行為的引導(dǎo) 。許多國(guó)家的非贏利組織的經(jīng)費(fèi)開支直接來(lái)源于政府，各種非贏利組織日益專業(yè)，許多工作人員不再是志愿者而是職業(yè)受薪者，成為類似的職業(yè)官僚，志愿人員缺乏必要的專業(yè)知識(shí)和培訓(xùn) 。 （ 3）非贏利組織之間爭(zhēng)端的裁決者。 有利于培養(yǎng)公眾的正確的參政觀。 非贏利組織為人們的自由結(jié)社提供了自我組織的空間，這些組織以公共利益為目標(biāo)，以保護(hù)人類整體利益為 宗旨，通過(guò)有組織的活動(dòng)，喚起公眾的公共意識(shí)，影響政府的公共決策。 基本的政治作用： （ 1）政府合法性的資源供給者， 合法性就是人們對(duì)享有權(quán)威的人們的地位的承諾和對(duì)其命令的服從。 （ 4）社會(huì)裁斷。（如各種行業(yè)協(xié)會(huì)） （ 3）社會(huì)評(píng)價(jià)。為政府與企業(yè)、政府與 社會(huì)之間的溝通充當(dāng)橋梁。為社會(huì)成員提供中介服務(wù)和直接服務(wù)。 （ 5） 在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的作用主要表現(xiàn)為： 提供公共物品；調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)；市場(chǎng)機(jī)制不能解決經(jīng)濟(jì)的周期波動(dòng)和通貨膨脹、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、制定長(zhǎng)期的發(fā)展計(jì)劃等問題；外部性的消除者；收入和財(cái)產(chǎn)的再分配者；市場(chǎng)秩序的維護(hù)者。 ④最后， 從交易的結(jié)果來(lái)看 ，政府運(yùn)行的結(jié)果可能是資源的有效配置，或者是資源的浪費(fèi)；可能是公共物品供求平衡，或者是供求不平衡。當(dāng)交易后果存在外部性，必須在兩個(gè)以上或更多人一致同意的情況下進(jìn)行時(shí)，就需要采用政府的共同談判和強(qiáng)制性協(xié)調(diào)方式來(lái)保證交易效率。而市場(chǎng)則是通過(guò)平等當(dāng)事人之間進(jìn)行曲 的自愿交易來(lái)實(shí)現(xiàn)資源配置。 ①首先， 從交易對(duì)象來(lái)看 ，政府適應(yīng)于交易與配置“公共物品”資源而產(chǎn)生，而市場(chǎng)則是適應(yīng)于交易與配置私人物品資源而產(chǎn)生的。 （ 3）限制而不是放棄政府干預(yù)，認(rèn)為政府和市場(chǎng)都是不完善的，兩者之間不是互相替代的關(guān)系而是互相補(bǔ)充的關(guān)系，政府主要是在市場(chǎng)不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域起主導(dǎo)作用。 20 14 世紀(jì) 20 年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)暴露了市場(chǎng)缺陷（由于市場(chǎng)機(jī)制本身的某些缺陷和外部條件的某種限制，使得單純的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法把資源配置到最佳的狀態(tài)）；市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)往往導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷，進(jìn)而限制競(jìng)爭(zhēng)的展開，不利于市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的正常作用；貧富分化問題、適都生存；信息不對(duì)稱導(dǎo)致的效率損失；公共物品的提供問題；外部性問題（個(gè)人的效用函數(shù)或企業(yè)的成本函數(shù)不僅取決于自身所能控制的變量，而且依存于其他人控制的變量，這種依存關(guān)系又不受市場(chǎng)關(guān)系的影響）。 保護(hù)本國(guó)社會(huì)安全，使之不受其它獨(dú)立社會(huì)的暴行與侵略，保護(hù)人民，不使社會(huì)中的任何人受其他人的欺負(fù)和壓迫；建設(shè)并保護(hù)某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施。這是建立在完善的、充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的基礎(chǔ)上的。另外一種則是片面夸大市場(chǎng)的作用，認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制本身能夠解決各種經(jīng)濟(jì)問題，政府的干預(yù)只能使問題惡化，因而反對(duì)政府干預(yù)，主張自由放任。 二、公共管理主體的作用 政府的作用（政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系問題），不同的看法 在關(guān)于政府和市場(chǎng)各自的作用以及它們之間的關(guān)系的認(rèn)識(shí)上，存在兩種誤區(qū)：一種是片面夸大國(guó)家或政府的作用，交政府視為一個(gè)無(wú)所不能的仁慈的君主，認(rèn)為政府能夠完全彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，消除市場(chǎng)遲滯，因而主張政府全面干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。 （ 5）其它因素（對(duì)法規(guī)的遵守）。 （ 3）目標(biāo)。 公共組織與私營(yíng)部門的區(qū)別 （ 1）決策的強(qiáng)制性。 （ 5）第三部門的非營(yíng)利性與政府組織以公共利益作為行為價(jià)值取向的目標(biāo)或原則是一致的，即都是以一種公益人而非經(jīng)濟(jì)人的面貌出現(xiàn)的。 （ 4）第三部門的投資主體或 提供資源的主體也主要是政府。 （ 2）第三部門市場(chǎng)化程度較低或非市場(chǎng)化，其生產(chǎn)、活動(dòng)的內(nèi)容和方式往往由政府實(shí)行控制或必要的行政管制，因此它與政府組織存在著十分密切的關(guān)系，甚至被當(dāng)作政府組織用來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的一個(gè)重要工具。非贏利組織相對(duì)于政府的優(yōu)勢(shì)在珩：更容易接近服務(wù)對(duì)象；理容易靈活地對(duì)服務(wù)者的需求做出反應(yīng)；更適合處理高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)問題。 非贏利組織 所謂非贏利組織是指 在政府和以贏利為目的的企業(yè)之外的一切志愿團(tuán)體、社會(huì)組織或民間協(xié)會(huì)。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)，在這里，公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。對(duì)于政府組織來(lái)說(shuō)，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯(cuò)誤的。 （ 5）政府組織 行為的價(jià)值取向是公共利益。因此，單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢也可能享受公共物品，即所謂的搭便車現(xiàn)象。 這種物品的基本特征是：它作為一個(gè)整體是不可分割的，它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人，而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民的共享的。政府組織的財(cái)政來(lái)源于全 體公民的稅收，因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。我們知道，政府 通過(guò)行使其權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提，沒有一定的人財(cái)物作基礎(chǔ)，整個(gè)政府組織就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。當(dāng)然，由于社會(huì)性質(zhì)的不同，在公共這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。在中國(guó)的封建社會(huì)，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的，離開了它所代表的整個(gè)階級(jí)，這種權(quán)力就不會(huì)存在了；在資本主義社會(huì)，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來(lái)自全體公 民的權(quán)力，盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力；在我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了憲法。有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來(lái)進(jìn)行處理或加以管理。 12 第二講 政策過(guò)程 所涉及到的章節(jié)：第三章、第五章、第九章 第四、六、十章（陳振明） 一、公共管理主體特點(diǎn) 政府 政府作為所謂純粹的公共部門，它具 有以下 基本特點(diǎn) ： （ 1）政府組織的 基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理 ，這里所說(shuō)的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬于私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。 市場(chǎng)發(fā)育成熟。 障礙： 制度保障不足 （如缺乏保障志愿者權(quán)益的法律法規(guī)，這是志愿者事業(yè)的軟肋） ；參與者能力的限制（數(shù)量、人員素質(zhì)）；政府干預(yù)（反對(duì)或操縱）。 政府在電信通訊、航空等領(lǐng)域放松管制 和市場(chǎng)進(jìn)入限制，鼓勵(lì)社會(huì)資本的進(jìn)入，修改了外商投資目錄。 調(diào)整國(guó)有企業(yè)布局和機(jī)構(gòu)，十四大以來(lái)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的抓大放小工作，鼓勵(lì)民間資本通過(guò)購(gòu)買、兼并、租賃等方式獲得部分國(guó)有企業(yè)尤其是中小企業(yè)的所有權(quán)和控制權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，效果：國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)的總產(chǎn)值占全部工業(yè)總產(chǎn)值的比重，已由 1980 年的 80%下降到 2020 年到 41%。 （ 3）政府主要進(jìn)行管理，由消費(fèi)者自己組成志愿團(tuán)體，生產(chǎn)和提供自己需要的產(chǎn)品或服務(wù)，如志愿者行動(dòng)。 （ 1）政府出資 和管理 ， 私營(yíng)部門 或 非贏利部門履行生產(chǎn)或提供職能，如合同承包、給予生產(chǎn)補(bǔ)助等。 民營(yíng)化措施。 （ 3） 公共政策領(lǐng)域的民營(yíng)化， 將公共政策領(lǐng)域中的資料收集、政策分析評(píng)估甚至政 策 11 制定等工作外包給非政府組織。通常認(rèn)為英國(guó)是最早實(shí)行民營(yíng)化的國(guó)家，法國(guó)為了實(shí)行民營(yíng)化，特地成立了私有化委員會(huì)。（廣義） 內(nèi)容。 （狹義） 從目的出發(fā) ，將其理解為政府利用私營(yíng)部門（贏利和非贏利）來(lái)提供和完成公共政策，改進(jìn)公共方案的質(zhì)量。 （二）民營(yíng)化的定義及表現(xiàn)形式 內(nèi)涵。 （ 4） 腐敗。 （ 3） 政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。 （ 2） 行政機(jī)關(guān)工作的低效。 簡(jiǎn)而言之， 政府失靈 是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過(guò)大或 者效率降低，政府的活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期目的這樣一些情況，政府失靈主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： （ 1） 公共決策失效。 政府失敗理論 即使有些公共物品可以借助于市場(chǎng)和非盈利組織提供，但是如果政府在提供這些物品的過(guò)程中如果有著優(yōu)異表現(xiàn)的話，政府也不必通過(guò)民營(yíng)化的方式來(lái)提供這類物品。 提供者 則是指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者 10 通常是政府單位。 消費(fèi)者 主要是指直接獲得或接受服務(wù)的個(gè)體，他們可以是個(gè)人、特定區(qū)域的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織等。以前一般認(rèn)為，公共物品包括可收費(fèi)物品、共用資源以及集體物品只能借助于政府才能提供，現(xiàn)在人們則認(rèn)為，政府并不是提供公共物品的天然壟斷者，市場(chǎng)和非盈利組織也能夠發(fā)揮很大的作用，即使有些公共物品需要由政府提供，但政府也沒有必要親自生產(chǎn)這些物品，這就為民營(yíng)化的推行提供了理論基礎(chǔ)。 通過(guò)自愿或強(qiáng)制性捐款（稅收）來(lái)解決。 與個(gè)人物品不和可收費(fèi)物品不同，共用資源具有消費(fèi)上的非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，只要收集、獲取、采摘或無(wú)償占有這些物品的成本不超過(guò)消費(fèi)這些物品的價(jià)值，它們將會(huì)被消費(fèi)甚至枯竭，沒有一個(gè)理性的人會(huì)提供這種物品，這類物品需要通過(guò)市場(chǎng)（排污許可證制度） 和政府的共同作用來(lái)加以提供。這類物品也能夠通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)排他性是可能的，使 用者只有付費(fèi)，提供者才愿意供應(yīng)物品，如各種娛樂設(shè)施和圖書館，然而，由于有些可收費(fèi)物品具有自然壟斷的特性（即生產(chǎn)成本隨著規(guī)模的擴(kuò)大而降低） ，使得這類物品只能通過(guò)集體行動(dòng)，也就是政府或公共部門來(lái)提供，以防止私營(yíng)部門利用其壟斷權(quán)謀取暴利， 如有線電視、電力等產(chǎn)業(yè)。） （ 2）可收費(fèi)物品。這類物品主要由市場(chǎng)提供，通過(guò)市場(chǎng)交易滿足各自的需求。 具體而言，物品依據(jù)是否具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性可以分為四類： （ 1）個(gè)人物品。 公共物品理論。 民營(yíng)化導(dǎo)致公務(wù)員責(zé)任性喪失，忽視道德問題，降低了公務(wù)員士氣。 認(rèn)為合同出租制限制了當(dāng)選官員對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)督和公民的直接接觸，剝奪了他們從中學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，使得他們難以了解公民的需要和愿望并做出積極的反應(yīng)。他們認(rèn)為：公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)已經(jīng)在長(zhǎng)期的實(shí)踐中形成了合作關(guān)系，競(jìng)爭(zhēng)壓力會(huì)破壞這種關(guān)系，壓力越大，服務(wù)提供機(jī)構(gòu)之間破壞 競(jìng)爭(zhēng)的可能性就越大，就容易挑選那些成本低并易于完成的任務(wù)。 對(duì)改革總方向的評(píng)價(jià)。 以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府 ：通過(guò)市場(chǎng)的力量進(jìn)行變革。（具有使命感的政府：改變照章辦事的組織） 私營(yíng)部門管理實(shí)踐方式的重視 （講究效果的政府：按效果而不是投入撥款） 注意節(jié)約和合理利用資源 （受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要） 權(quán)化 （有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)） 有預(yù)見的政府 ：預(yù)防而不是治療。（競(jìng)爭(zhēng)性的政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去） 縮減 政府和官僚制組織的作用。 用績(jī)效和計(jì)劃預(yù)算替代原有的項(xiàng)目預(yù)算制度。 強(qiáng)調(diào)個(gè)人和機(jī)構(gòu)績(jī)效，并設(shè)立相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)。 在公共部門中選用能力強(qiáng)、專業(yè)知識(shí)扎實(shí)的管理者為部門或機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)這些管理者 的任命通常是短期合同行為，他們有著管理背景，受聘目的是為了取得任命者所期望的結(jié)果。 公共人事制度改革 傳統(tǒng)公務(wù)員制度中的一些核心原則正在被動(dòng)搖，實(shí)行合同用人制和獨(dú)立核算中心，公務(wù)員的終身制原則正在被動(dòng)搖，公務(wù)員選拔錄用晉升方面的權(quán)力逐漸轉(zhuǎn)移到政務(wù)官或行政部 門手中，獨(dú)立文官管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力被削弱，有的甚至被解散，比如，英國(guó)在改革過(guò)程中實(shí)行了“下一步行動(dòng)方案”，將原來(lái)統(tǒng)一的部門分為核心部和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，前者履行政策分析、制定和評(píng)估職能，后者負(fù)責(zé)招待政策，提供服務(wù)，這意味著原有的公務(wù)員分為兩個(gè)不