【正文】 ，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予的。權(quán)力性影響力對(duì)人的作用是有限的。領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：。（3）領(lǐng)導(dǎo)的目的是通過被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織的目標(biāo)。（2）領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動(dòng)的基本支點(diǎn)（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量第三節(jié) 公共管理的主體（2）：個(gè)人一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者 “領(lǐng)導(dǎo)”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵(lì)和影響下屬為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)過程的個(gè)人或集團(tuán)。群眾團(tuán)體。這是通過接受中央、地方政府的財(cái)政援助或者個(gè)人委托的專項(xiàng)基金，而成立的財(cái)團(tuán)（基金會(huì)），主要集中在科學(xué)研究、文化、教育、社會(huì)福利等領(lǐng)域。如各類民辦大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、中專、中學(xué)、小學(xué)、幼兒園，等等。如民間興辦的老年福利院、養(yǎng)老院、護(hù)理院、老年公寓、醫(yī)療康復(fù)中心、文化體育設(shè)施、孤兒院、兒童健康娛樂中心。如中華慈善總會(huì)、各種慈善會(huì)、慈善基金會(huì)。民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的組織機(jī)構(gòu)。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營利組織。一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。包括和平運(yùn)動(dòng)集團(tuán)、家族計(jì)劃推進(jìn)組織、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動(dòng)組織、消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)組織、女權(quán)運(yùn)動(dòng)組織，犯罪撲滅運(yùn)動(dòng)組織。包括私立福利團(tuán)體、私立財(cái)團(tuán)、慈善醫(yī)院、老人院、看護(hù)中心。包括政黨、政治后援集團(tuán)。包括同行業(yè)者聯(lián)合會(huì)、工會(huì)。包括私立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)。包括美術(shù)館、博物館、交響樂團(tuán)、歌劇團(tuán)、美術(shù)聯(lián)盟、動(dòng)物園。包括奉獻(xiàn)俱樂部、友愛團(tuán)體。包括教會(huì)、教會(huì)的聯(lián)合組織、協(xié)會(huì)，福音傳道運(yùn)動(dòng)。我們認(rèn)為，非營利組織是指不以營利為目的，而是服務(wù)社會(huì)公眾的非官方性公共組織。沃爾夫（Wolf）則認(rèn)為，非營利組織具有五個(gè)特征：一是有服務(wù)大眾的宗旨；二是有不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu)；三是有一個(gè)不致令任何個(gè)人利己營私的管理制度；四是本身具有合法免稅地位；五是具有可提供捐贈(zèng)人減免稅的合法地位。3．委員會(huì)制政府委員會(huì)制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個(gè)行政首長行使，而是由一個(gè)委員會(huì)集體行使。在內(nèi)閣制國家中，國家元首不負(fù)實(shí)際責(zé)任，沒有行政實(shí)權(quán)。美國是這種體制的典型代表。實(shí)行總統(tǒng)制的國家，其政府機(jī)關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。這里所研究的對(duì)象主要就是狹義的政府。其中立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)運(yùn)用法律審判案件。政府的概念有廣義和狹義之分。社會(huì)學(xué)一般將政府視為社會(huì)組織的一種，它與一般的社會(huì)組織如家庭相比，具有較強(qiáng)的政治性。政府是國家實(shí)體的一部分，是政治組織的核心組成部分。主權(quán)是最高權(quán)威，即一個(gè)獨(dú)立于世界上任何其他權(quán)威之外的權(quán)威。一個(gè)無政府狀態(tài)的社會(huì)不是一個(gè)國家。第二節(jié) 公共組織的類型與作用一、政府（一）政府的概念在國際法意義上，政府是主權(quán)國家的要件之一，它指的是某一國家或地區(qū)的合法代表者，它是主權(quán)國家的代理者。3. 直線職能制。（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式1. 直線制。（3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益。（2）群眾對(duì)公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督缺點(diǎn)：（1）隨著管理的對(duì)象日益增多，勢(shì)必導(dǎo)致公共組織部門林立，不利于精簡節(jié)約。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對(duì)象類別實(shí)行分部管理。3. 按管理對(duì)象分工按管理對(duì)象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對(duì)象進(jìn)行的部門設(shè)置。優(yōu)點(diǎn)：（1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識(shí)；（2）由于從事該項(xiàng)工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。2. 按管理程序分工按管理程序分工，是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門。（2）分工過細(xì)，易造成部門林立。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。（2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。優(yōu)點(diǎn)：（1）符合分工專業(yè)化的原則。（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)1. 按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。優(yōu)點(diǎn)：（1）分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）行動(dòng)迅速，能及時(shí)地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個(gè)層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開展工作；（4）各層級(jí)行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。三、公共組織的結(jié)構(gòu)（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)決策層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層圖31 層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系是：最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實(shí)施方案，最高層次的公共組織，是一個(gè)開放的、面向社會(huì)的公共組織。4．系統(tǒng)性。2．權(quán)威性。依法管理是公共組織的重要特點(diǎn)。非公共組織主要服從商品買賣的價(jià)值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動(dòng)依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。而公共組織的管轄范圍則可以是整個(gè)社會(huì)，對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會(huì)成員都必須遵從。3．管理對(duì)象不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動(dòng)內(nèi)容，向社會(huì)提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。公共組織則以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國社會(huì)成員的整體利益。二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1．活動(dòng)的目的不同。（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。（2）經(jīng)費(fèi)。（三）公共組織的基本要素與其它社會(huì)組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。政府是典型的公共組織。簡單地說，組織是兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。（四）新公共管理的借鑒意義 4方面的啟示：1. 必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面；2. 充分認(rèn)識(shí)市場機(jī)制是改善政府績效的一個(gè)有效手段，引入競爭機(jī)制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率；3. 必須增強(qiáng)政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識(shí)，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系；4. 注意研究借鑒當(dāng)代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。 （三）新公共管理的理論困難與受到的批評(píng)1. 新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。6. 文官與政務(wù)官之間密切互動(dòng)，政策制定和行政管理相互滲透。4. 通過多種形式的授權(quán)改善公共部門的工作。2. 政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。具體表現(xiàn)在如下方面。如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會(huì)的轉(zhuǎn)移？新公共管理的一個(gè)重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。（二）新公共管理的“解題”特色新公共管理在化解西方政府運(yùn)行面臨的問題或困境所表現(xiàn)出來的特色，集中體現(xiàn)在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關(guān)注的焦點(diǎn)是政府如何管理）這兩個(gè)方面。這種轉(zhuǎn)變就是政府由所有者和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。3. 新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。有人認(rèn)為，近代以來，一直存在著政府與市場關(guān)系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。20世紀(jì)80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現(xiàn)出對(duì)市場的回歸，90年代則在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻。與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)相比，“新公共管理“范式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在如下4個(gè)方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)；第二，新公共管理開闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建立起一個(gè)更加全面、綜合的知識(shí)框架；第四，新公共管理提供了一種當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。4. 各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關(guān)系。3. 強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實(shí)踐變成了一場重塑政府運(yùn)動(dòng)。2. 政府與市場關(guān)系的改革在美國等國家轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的運(yùn)動(dòng)。（五）當(dāng)前西方政府改革的新動(dòng)向1. 在政府與市場之間作公共選擇。4. 實(shí)現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的“監(jiān)督人”。3. 為滿足社會(huì)的動(dòng)態(tài)需求而對(duì)行政架構(gòu)作出調(diào)整，主要做法是界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。從實(shí)際效果來看，這種做法不僅使政府的財(cái)政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會(huì)逐漸擺脫對(duì)政府過分依賴的可行之路。（四）各國新公共管理實(shí)踐的共同特點(diǎn)綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總結(jié)出以下具有共性的幾點(diǎn)。（8）治理結(jié)構(gòu)應(yīng)趨向于降低代理成本和交易成本。（6）公共基金的使用包括購買政策須經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購買者而不由生產(chǎn)者決定。（4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不同的機(jī)構(gòu)中。（2）一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。（4）在手段上運(yùn)用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊(duì)、運(yùn)用市場機(jī)制、信息技術(shù)等新和管理方法。（2）鼓勵(lì)民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與者公共方案的設(shè)計(jì)，并強(qiáng)調(diào)決策過程的分權(quán)化。即由實(shí)際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項(xiàng)激勵(lì)工具。在部門內(nèi)，管理者對(duì)資源的支配運(yùn)用必須與管理目標(biāo)相結(jié)合，即管理者的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而對(duì)部門績效的評(píng)判，則取決于顧客的滿意度。（5）對(duì)于公共服務(wù)供給者與購買者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)用契約或半契約的方式來加以控制。（3）擴(kuò)大個(gè)人及私部門的活動(dòng)范圍，使個(gè)人更能夠自力更生，自愿性團(tuán)體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，政府機(jī)構(gòu)則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務(wù)上。（2）創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場的競爭機(jī)制。一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實(shí)踐（一）英國新右派的政府改革 主要特點(diǎn)：（1）視民眾為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的選擇權(quán)。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱“B途徑”）的公共管理理念。在實(shí)踐上，公共管理主要是力圖解決3個(gè)問題：第一，重新調(diào)整政府與社會(huì)，政府與市場的關(guān)系，減少政府職能，以求政府只管那些應(yīng)該由自己來管的事情，力爭管得少一些，但要管得好一些；第二，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，鼓勵(lì)公共管理社會(huì)化，即利用市場和社會(huì)的力量來提供公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府自身財(cái)力的不足；第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進(jìn)競爭機(jī)制，以提高政府部門的工作效率和為社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。4. 這一時(shí)期公共政策研究得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨(dú)立學(xué)科的趨勢(shì)。2. 韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評(píng)。（二）新公共行政時(shí)期（1960－1980）。1. 就政治與行政的關(guān)系來看，這一時(shí)期前后有變化。 一、公共行政時(shí)期（1887－20世紀(jì)70年代末）（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960）。公共行政學(xué)科關(guān)注的焦點(diǎn)貫穿始終的核心是政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行問題，爭議的焦點(diǎn)主要是政治與行政的關(guān)系。也就是說，公共管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大時(shí)期。根據(jù)歷史分期的方法，我們傾向于先用歐文1887年后共管理研究進(jìn)入學(xué)科前期——行政學(xué)階段。 第一節(jié) 公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程 公共管理作為一門獨(dú)立學(xué)科，它的歷史并不長。 當(dāng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張達(dá)到某一邊際點(diǎn)，即企業(yè)再多“內(nèi)化”一項(xiàng)市場交易所引起的管理費(fèi)用等于別的企業(yè)組織這項(xiàng)交易的費(fèi)用，靜態(tài)均衡就實(shí)現(xiàn)了。 由此可見，在科斯的理論中，經(jīng)濟(jì)資源的配置機(jī)制既可以是市場又可以是企業(yè)，在市場上，經(jīng)濟(jì)資源可以通過價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟(jì)資源也可以通過組織活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃配置。原有的市場交易以及由此導(dǎo)致的交易費(fèi)用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)和組織費(fèi)用所代替。科斯認(rèn)為，企業(yè)從一個(gè)專業(yè)化的交易經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的主要原因，在于利用價(jià)格機(jī)制是有成本的。科斯將交易費(fèi)用定義為運(yùn)用市場機(jī)制的費(fèi)用，包括在市場上搜尋有關(guān)價(jià)格的信息，為了達(dá)成交易進(jìn)行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費(fèi)用。交易費(fèi)用理論關(guān)注的焦點(diǎn)，是如何降低交易費(fèi)用。2. 交易費(fèi)用理論（Transaction cost theory）交易費(fèi)用理論，是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。委托—代理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。1. 代理理論（Agent Theory）在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，委托—代理關(guān)系幾乎無處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與當(dāng)事人，選民與政治家之間的關(guān)系。“政府失敗論”對(duì)于公共管理學(xué)具有十分重要的啟迪作用，具體表現(xiàn)為3點(diǎn)。現(xiàn)代社會(huì)中的尋租活動(dòng)，是利用行政法律的手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動(dòng)、自由競爭，以維護(hù)和攫取既得利益。當(dāng)政府干預(yù)市場時(shí)，就會(huì)帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。尋租（Rentseeking）活動(dòng)是指人類社會(huì)中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動(dòng)，或者說是指那種維護(hù)既得的經(jīng)濟(jì)利益或是對(duì)既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng)。以美國為例，1929年美國政府的總開支占國民生產(chǎn)總值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。政府的內(nèi)部性（internalities）是指公共機(jī)