【正文】 生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，明確了事業(yè)單位的概念和性質(zhì)，并確定在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行登記管理，事業(yè)單位管理體制機(jī)制改革進(jìn)一步深化。事業(yè)單位人事制度改革的基本思路逐步形成，比如要改變用管理黨政干部的模式來(lái)管理事業(yè)單位工作人員的辦法，事業(yè)單位管理人員不再明確行政級(jí)別，逐步使事業(yè)單位的人事制度與黨政機(jī)關(guān)的人事管理制度脫鉤；對(duì)不同類型的事業(yè)單位實(shí)行不同的人事管理辦法，對(duì)管理人員建立職員制度，對(duì)專業(yè)技術(shù)人員實(shí)行技術(shù)職務(wù)聘任制度，對(duì)工勤人員實(shí)行以技術(shù)等級(jí)考核為主要內(nèi)容的管理制度；在國(guó)家的宏觀管理下，賦予不同類型事業(yè)單位相應(yīng)的人事管理自主權(quán)；要逐步引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，逐步推進(jìn)聘用制度，完善工資制度，建立社會(huì)保障制度，做到在什么崗位，享受什么待遇，實(shí)現(xiàn)人員能進(jìn)能出，職務(wù)能上能下，待遇能高能低。為搞活事業(yè)單位人事管理機(jī)制，促進(jìn)人才流動(dòng)，激勵(lì)優(yōu)秀人才，原國(guó)家人事部先后印發(fā)了《全民所有制事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員和管理人員辭職暫行規(guī)定》、《全民所有制事業(yè)單位辭退專業(yè)技術(shù)人員和管理人員暫行規(guī)定》和《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》等部門(mén)規(guī)章，適應(yīng)了人才流動(dòng)環(huán)境下事業(yè)單位人員管理規(guī)范化的需要。進(jìn)入新世紀(jì)，事業(yè)單位人事制度改革開(kāi)始了全新的布局。2000年，中央印發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，提出要適應(yīng)事業(yè)單位管理體制改革的要求，以推行聘用制和崗位管理制度為重點(diǎn)，逐步建立適應(yīng)不同類型事業(yè)單位特點(diǎn)的人事管理制度，形成有利于優(yōu)秀人才成長(zhǎng)和發(fā)揮作用的用人機(jī)制和重實(shí)績(jī)、重貢獻(xiàn)的分配機(jī)制，破除事業(yè)單位目前實(shí)際存在的干部身份終身制，全面推行聘用制度，制定《事業(yè)單位聘用制條例》。中組部、人事部印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見(jiàn)》則提出要求建立政事職責(zé)分開(kāi)、單位自主用人、人員自主擇業(yè)、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制，明確提出要實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人事管理的法制化、科學(xué)化。2002年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》，事業(yè)單位除按照國(guó)家公務(wù)員制度進(jìn)行人事管理的以及轉(zhuǎn)制為企業(yè)的以外，都要逐步試行事業(yè)單位人員聘用制度。2003年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》提出，要研究制定事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例。而隨著《公務(wù)員法》、《勞動(dòng)合同法》的頒布實(shí)施，事業(yè)單位人事管理的立法調(diào)研和法規(guī)準(zhǔn)備進(jìn)入快車(chē)道。2005年4月27日，第十屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》后，有關(guān)部門(mén)開(kāi)始著手準(zhǔn)備《條例》的起草工作，并于2006年5月正式啟動(dòng)。2．導(dǎo)論2007年6月29日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》。與之相適應(yīng)，同年7月，《條例》草案下發(fā)61個(gè)地區(qū)、部門(mén)征求意見(jiàn)。2008年3月形成《條例》送審稿，正式上報(bào)國(guó)務(wù)院審批。國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃將其列入條件成熟即出臺(tái)的立法項(xiàng)目。2009年12月3日，中央辦公廳印發(fā)《20102020年深化干部人事制度改革綱要》明確提出，要加快事業(yè)單位人事管理法規(guī)體系建設(shè)，制定事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例。2010年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(20102020年)》將“加強(qiáng)人才法制建設(shè)，制定事業(yè)單位人事管理的法規(guī)”納入規(guī)劃目標(biāo)，推進(jìn)了《條例》的立法進(jìn)程。2011年11月24日，國(guó)務(wù)院法制辦公布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》。二、《條例》出臺(tái)的必要性從2000年7月中央《深化干部人事制度改革綱要》提出要研究制定《事業(yè)單位聘用條例》，到2014年7月《條例》實(shí)施，經(jīng)過(guò)了14年的立法過(guò)程，可謂十年磨一劍。為什么《條例》的出臺(tái)過(guò)程一波三折？雖然原因很多，但根本上還在于對(duì)《條例》立法必要性的爭(zhēng)議。2005年，《公務(wù)員法》頒布；2006年，《條例》起草工作啟動(dòng)；2007年，《勞動(dòng)合同法》頒布。事業(yè)單位是否適用《勞動(dòng)合同法》成為法學(xué)專家們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，事業(yè)單位以聘用制為基礎(chǔ)的平等的人事關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系并無(wú)本質(zhì)不同，可直接適用《勞動(dòng)合同法》，無(wú)需專門(mén)立法；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，事業(yè)單位是我國(guó)憲法規(guī)定的六類社會(huì)組織、民法規(guī)定的四類法人主體之一，歷來(lái)實(shí)行與企業(yè)不同的人事管理體制，應(yīng)予專門(mén)規(guī)范。爭(zhēng)議的存在，對(duì)《條例》目的、內(nèi)容等的抉擇和確定產(chǎn)生了一定影響，實(shí)際增加了起草和決策的難度。這些爭(zhēng)議實(shí)際反映了人們對(duì)事業(yè)單位及其人事關(guān)系性質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)，而這種認(rèn)識(shí)來(lái)源于事業(yè)單位聘用制改革自身的定位。事業(yè)單位實(shí)行聘用制度的目的在于轉(zhuǎn)變事業(yè)單位的用人機(jī)制、搞活用人制度，改變傳統(tǒng)干部人事制度下“人員能 進(jìn)不能出、待遇能升不能降、職務(wù)能上不能下”的問(wèn)題。通過(guò)實(shí)行人員聘用制度，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變。如果將事業(yè)單位與其工作人員的人事關(guān)系簡(jiǎn)單地歸結(jié)于平等的聘用關(guān)系，單位自主用人、人才自主擇業(yè)，這和企業(yè)與勞動(dòng)者之間平等的勞動(dòng)合同關(guān)系確實(shí)沒(méi)有什么不同，可以完全適用《勞動(dòng)合同法》。但事業(yè)單位作為政府舉辦的從事專業(yè)性公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其工作崗位實(shí)際是公共職位，其作為聘用主體，實(shí)際是由國(guó)家授權(quán)并運(yùn)用公權(quán)力行使聘用權(quán)；事業(yè)單位工作人員實(shí)際是利用專業(yè)知識(shí)為公眾服務(wù)的公職人員。事業(yè)單位和工作人員之間的聘用關(guān)系，不僅涉及聘用雙方的利益，而且與公共利益、國(guó)家利益、公眾利益密切相關(guān)，屬于公共服務(wù)關(guān)系的一部分。在聘用關(guān)系中，相對(duì)于單位利益、個(gè)人利益，公共利益的維護(hù)和保障處于優(yōu)先地位，具有優(yōu)先性質(zhì)。即與一般勞動(dòng)關(guān)系僅直接涉及平等雙方利益不同，事業(yè)單位人員聘用還直接關(guān)系到公共利益，并遵循公益優(yōu)先原則。因此，《勞動(dòng)合同法》所規(guī)定的勞動(dòng)者利益的優(yōu)先性與事業(yè)單位應(yīng)遵循的公共利益的優(yōu)先性，在法律關(guān)系調(diào)整的原則上存在根本的差異，勞動(dòng)關(guān)系與人事關(guān)系雙方的權(quán)利義務(wù)也有較大不同，通過(guò)專門(mén)立法對(duì)事業(yè)單位人事關(guān)系和人事管理進(jìn)行專門(mén)規(guī)定，十分必要。三、《條例》擬解決的主要實(shí)踐問(wèn)題隨著事業(yè)單位人事制度改革的深化發(fā)展，聘用制作為事業(yè)單位基本用人制度得以全面推行，與聘用制相配套的《事業(yè)單位公開(kāi)招聘人員暫行規(guī)定》、《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》、《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等重要規(guī)章制度相繼制定實(shí)施，以聘用制度、崗位管理制度和公開(kāi)招聘制度為主要內(nèi)容的人事管理制度初步建立。但事業(yè)單位人事管理還存在一些問(wèn)題：一是能進(jìn)能出、能上能下的用人機(jī)制尚未真正建立；二是聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統(tǒng)一；三是獎(jiǎng)懲等激勵(lì)保障機(jī)制不夠健全；四是人事?tīng)?zhēng)議處理依據(jù)不夠明確。這些問(wèn)題都需要通過(guò)專門(mén)的立法加以解決，這是《條例》立法的直接目的。四、《條例》的重要意義《條例》總體較為簡(jiǎn)略，只有10章44條，而《公務(wù)員法》有18章107條?！秳趧?dòng)合同法》有8章98條，作為《條例》前身的《條例》公開(kāi)征求意見(jiàn)稿也有10章68條，但簡(jiǎn)略的背后并不簡(jiǎn)單?！稐l例》的出臺(tái)和實(shí)施，對(duì)我國(guó)行政體制改革和事業(yè)單位人事管理具有多重意義；與以往的改革相比，也不乏創(chuàng)新之處。首先，以法規(guī)形式對(duì)事業(yè)單位人事管理進(jìn)行專門(mén)規(guī)定是公共人事管理的重大創(chuàng)新。在世界多數(shù)國(guó)家，類似我國(guó)事業(yè)單位的公共科研機(jī)構(gòu)、公立學(xué)校、公立醫(yī)院等，在行政法上被界定為行政組織的一種類型，其工作人員作為政府雇員，需遵守行政雇員道德準(zhǔn)則和義務(wù)，一般實(shí)行統(tǒng)一的公務(wù)員制度，適用公務(wù)員法，而不適用勞動(dòng)法。在我國(guó)，出于分類管理和激活事業(yè)單位服務(wù)效率的需要，根據(jù)事業(yè)單位作為非監(jiān)管性公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，借鑒企業(yè)管理制度，實(shí)行與公務(wù)員不同的人事制度，是我國(guó)干部人事制度改革的重大創(chuàng)新。在全球范圍內(nèi)，我國(guó)實(shí)際已成為規(guī)模最大的對(duì)公職人員實(shí)行聘用制度國(guó)家?！稐l例》的出臺(tái)，也使我國(guó)成為率先對(duì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)人事管理進(jìn)行專門(mén)規(guī)定的國(guó)家。其次，《條例》為事業(yè)單位人事管理提供了明確的法規(guī)依據(jù)。改革開(kāi)放以來(lái)，建立適應(yīng)機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)不同特點(diǎn)的人事制度是改革的重要目標(biāo)，《公務(wù)員法》和《勞動(dòng)合同法》的頒布實(shí)施為公務(wù)員管理和企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系的調(diào)節(jié)提供了充分法律依據(jù)。由于事業(yè)單位管理的特殊性和對(duì)事業(yè)單位人事管理性質(zhì)的不同理解，導(dǎo)致事業(yè)單位人事管理立法相對(duì)滯后，管理的法律、法規(guī)嚴(yán)重缺失，一方面影響了我國(guó)人事法規(guī)體系的完整性，另一方面也不利于事業(yè)單位人事管理的規(guī)范化。特別是聘用制作為對(duì)公職人員職務(wù)常任制度的重大改革，涉及事業(yè)單位人事法律關(guān)系的重大調(diào)整，關(guān)系3000多萬(wàn)事業(yè)單位職工的切身利益，僅僅以政策意見(jiàn)為基礎(chǔ)，成為事業(yè)單位人事制度深化改革的制約因素之一，也不符合依法治國(guó)和依法行政的要求?！稐l例》的出臺(tái)，對(duì)聘用制、公開(kāi)招聘制度、崗位設(shè)置管理制度、紀(jì)律處分制度等先期改革成果進(jìn)行了法律確認(rèn)，使其實(shí)現(xiàn)了“合法化”。同時(shí)，提高了事業(yè)單位人事立法的層次和效力，使事業(yè)單位人事管理實(shí)現(xiàn)了有法可依、有章可循，成為我國(guó)人事法規(guī)體系的重要而有機(jī)的組成部分。在深化事業(yè)單位分類改革的背景下，《條例》的頒布實(shí)施，意味著事業(yè)單位人事管理進(jìn)入了法制化的新階段，為事業(yè)單位人事管理的全面規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。第三，《條例》構(gòu)建了事業(yè)單位人事管理的全面的制度體系?！稐l例》共分10章，包括總則、崗位設(shè)置、公開(kāi)招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗、聘用合同、考核培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)處分、工資福利、社會(huì)保險(xiǎn)、爭(zhēng)議處理、法律責(zé)任等各個(gè)方面，雖十分簡(jiǎn)潔，卻涉及事業(yè)單位人事管理的主要的、基本的環(huán)節(jié)，全面構(gòu)建了事業(yè)單位人事管理的制度體系，是事業(yè)單位人事管理的總章程，有助于推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革全面發(fā)展，標(biāo)志著中國(guó)特色事業(yè)單位人事制度體系框架的初步形成，適用于分類改革到位后的事業(yè)單位管理。第四，《條例》明確了事業(yè)單位人事制度改革的未來(lái)方向?！稐l例》不僅是對(duì)既往事業(yè)單位人事制度改革成果的總結(jié)，還是對(duì)事業(yè)單位人事制度的頂層設(shè)計(jì)。實(shí)行聘用制改革以來(lái)，適應(yīng)管理實(shí)踐的迫切需要，公開(kāi)招聘、崗位設(shè)置、紀(jì)律處分等制度規(guī)范得以先行出臺(tái)，但競(jìng)爭(zhēng)上崗、獎(jiǎng)勵(lì)、考核、培訓(xùn)、申訴、人事監(jiān)督等重要制度限于上位法規(guī)的缺失，未能及時(shí)進(jìn)行制度規(guī)范?！稐l例》對(duì)這些管理領(lǐng)域作出了原則性的規(guī)定，并進(jìn)行了相應(yīng)的制度創(chuàng)新。如《條例》第40條規(guī)定，對(duì)事業(yè)單位人事管理工作中的違法違紀(jì)行為，任何單位或者個(gè)人可以向事業(yè)單位人事綜合管理部門(mén)、主管部門(mén)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)投訴、舉報(bào)，有關(guān)部門(mén)和機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理，明確了社會(huì)公眾和事業(yè)單位職工對(duì)事業(yè)單位人事管理的監(jiān)督權(quán)和控告權(quán)，意義重大。這些規(guī)定指明了事業(yè)單位人事制度改革的發(fā)展方向，為相關(guān)配套規(guī)章的出臺(tái)提供了依據(jù)，有助于推動(dòng)事業(yè)單位人事管理法制化目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。五、《條例》應(yīng)該如何更好實(shí)施《條例》對(duì)事業(yè)單位人事管理的規(guī)定是對(duì)近年人事制度改革成果的總結(jié)。其中，公開(kāi)招聘、崗位管理、聘用管理、紀(jì)律處分、人事仲裁等制度已經(jīng)在實(shí)踐中得以實(shí)施，但進(jìn)一步實(shí)施《條例》，仍需通過(guò)深化改革、完善制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。首先，要加快配套制度的建設(shè)?！稐l例》的簡(jiǎn)略性對(duì)配套制度和實(shí)施細(xì)則提出了更高的要求。一方面，需加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有規(guī)章制度的清理，對(duì)與《條例》規(guī)定存在沖突的政策文件進(jìn)行清理，如明確原有的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》、《事業(yè)單位公開(kāi)招聘人員暫行規(guī)定》、《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理暫行辦法及其實(shí)施意見(jiàn)》、《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等是否直接作為《條例》配套規(guī)章；明確《全民所有制事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員和管理人員辭職暫行規(guī)定》、《全民所有制事業(yè)單位辭退專業(yè)技術(shù)人員和管理人員暫行規(guī)定》、《人事?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定》是否需要廢止等。另一方面，需加快新的配套規(guī)章的制訂進(jìn)程，如及時(shí)出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)、聘用合同管理、競(jìng)爭(zhēng)上崗、考核、交流、培訓(xùn)、人事監(jiān)督檢查等相關(guān)的規(guī)定，建立完善的政策法規(guī)體系。其次，要及時(shí)規(guī)范聘用合同管理。如根據(jù)條例規(guī)定的聘期、解除聘用合同的條件等對(duì)事業(yè)單位已簽訂的聘用合同進(jìn)行更改。特別是要針對(duì)編外人員、停薪留職人員、保留檔案關(guān)系人員等特殊情況，提出有針對(duì)性的解決辦法，促進(jìn)《條例》的全面實(shí)施。第三，要進(jìn)一步完善工資制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)等重大制度改革方案的設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)事業(yè)單位分類改革與人事制度改革，統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)關(guān)與事業(yè)單位改革，統(tǒng)籌公共利益與工作人員切身利益，為《條例》的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。第一章總則 本章要點(diǎn)本章共有四條，對(duì)事業(yè)單位人事管理的立法目的、基本原則、管理體制等進(jìn)行了規(guī)定，主要包括：第一，事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例的立法目的，是為了規(guī)范事業(yè)單位的人事管理，保障事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益，提高工作人員的素質(zhì)，調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。這一立法目的具有與《公務(wù)員法》、《勞動(dòng)合同法》既有相同之處，也有不同的特點(diǎn)。第二，事業(yè)單位人事管理的基本原則包括：黨管干部、黨管人才的原則，民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，分級(jí)分類管理的原則。第三，事業(yè)單位的人事管理體制，要做到政府宏觀管理和事業(yè)單位用人自主權(quán)的緊密結(jié)合，在事業(yè)單位人事綜合管理部門(mén)、事業(yè)單位主管部門(mén)、事業(yè)單位之間做到分工明細(xì)、職責(zé)清晰。第一條為了規(guī)范事業(yè)單位的人事管理，保障事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益，建設(shè)高素質(zhì)的事業(yè)單位工作人員隊(duì)伍，促進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展，制定本條例。【釋義】本條是關(guān)于事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例立法目的、調(diào)整范圍、立法依據(jù)的規(guī)定。本條提出本條例的制定目的是“規(guī)范事業(yè)單位的人事管理，保障事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益，建設(shè)高素質(zhì)的事業(yè)單位工作人員隊(duì)伍，促進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展”，將促進(jìn)“公共服務(wù)發(fā)展”作為規(guī)范管理、保障權(quán)益的落腳點(diǎn)，體現(xiàn)丁事 業(yè)單位人事管理的性質(zhì)和根本要求。這與《勞動(dòng)合同法》第一條提出的“為了完善勞動(dòng)合同制度，明確勞動(dòng)合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系”有著顯著的不同。《勞動(dòng)合同法》更側(cè)重于勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)。而事業(yè)單位作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，人事管理的首要目標(biāo)是維護(hù)公共利益，公共利益與事業(yè)單位利益和事業(yè)單位工作人員權(quán)益相比具有優(yōu)先性。一、事業(yè)單位的概念一根據(jù)國(guó)務(wù)院1998年10月發(fā)布、2004年6月修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。這是我國(guó)通過(guò)行政法規(guī)形式對(duì)事業(yè)單位的目的、舉辦主體、資產(chǎn)性質(zhì)和社會(huì)功能等所作的規(guī)范性界定。2005年4月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批轉(zhuǎn)由國(guó)家事業(yè)單位登記管理局制定的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》，對(duì)事業(yè)單位的外延進(jìn)行了基本界定，指出事業(yè)單位是“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會(huì)福利、救助減災(zāi)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、技術(shù)推廣