【導(dǎo)讀】治和土地供應(yīng)的全過程。土地整理是指在一定的地域空間內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃和。不合理配置用地。土地供應(yīng)是根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展、城市規(guī)劃和供地計劃通過土地招標(biāo)拍。賣出讓方式供應(yīng)給不同的需求者。完整的土地儲備產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)當(dāng)包括這四個環(huán)節(jié)，而各個。環(huán)節(jié)又會涉及到不同的機構(gòu)和組織。目前，在我國大部分地區(qū)，土地儲備制度形成了土。地儲備管理委員會和土地儲備機構(gòu)兩級管理的運行機制。中國實行城市土地國家所有、土地用途管制、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、建設(shè)用地統(tǒng)一供應(yīng)制度，這使得政府可以通過調(diào)節(jié)土地供應(yīng)總量、安排不同的土地用途來抑制或鼓勵市場需求，有效地引導(dǎo)投資的方向和水平，實現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟運行的目標(biāo)。正確運用土地政策參與宏觀調(diào)控，對制止部分行業(yè)。土地儲備制度下，土地儲備機構(gòu)具體執(zhí)行土地所有。雖然在土地儲備制度框架下，土地儲備出讓市場具有較高的競爭性，土地產(chǎn)權(quán)流。供給量也有所增加，全年共出讓土地面積萬公頃，增幅為%；而到了2020年，

　　

【正文】 我國《土地法》的規(guī)定，符合相關(guān)條件的土地可以采用劃撥的行政手段供應(yīng)。土地出 讓和土地劃撥雙軌制的同時存在，使得儲備土地的出讓方式呈現(xiàn)出不完全競爭性。 （三）土地儲備的區(qū)位性 土地價值來自其區(qū)域位置，即坐落的位置、周邊條件和環(huán)境。不同的區(qū)位，形成不同的土地價值。影響土地區(qū)位的因素是多方面的，其中主要有交通條件、就業(yè)機會和條件、教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、商業(yè)設(shè)施、文體娛樂設(shè)施、景觀等。城市居民的生活離不開這些設(shè)施，因此，這些設(shè)施、條件越便利，越優(yōu)越，其區(qū)位價值就越高，即土地價值越高。由于城市發(fā)展的歷史原因，交通、就業(yè)、教育、商業(yè)、文體娛樂等設(shè)施往往集中在城市的中心地區(qū)。隨著城市的發(fā)展，城市面 積不斷擴大，而以上城市配套設(shè)施并不能跟上城市規(guī)模發(fā)展的速度，往往是滯后的或長時間滯后的。因此，城市中心地區(qū)的便利條件就更加可貴，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和個人收入的增加，城市化的發(fā)展和城市規(guī)模、人口的擴大，區(qū)位好的土地價值必然增高。由此，土地的區(qū)位性也直接決定了土地的供求關(guān)系和交易中的價格。 （四）土地儲備機構(gòu)的特殊性 城市土地儲備機構(gòu)主要通過政府信用擔(dān)?；蛲恋氐盅旱刃问将@得銀行信貸資金，以政府制定的統(tǒng)一補償價格或者協(xié)商價格從原土地使用者手中進行土地收購，支付土地回收補償費，收購儲備地塊；在處理房屋拆遷、土地整理、儲 備土地的管理等環(huán)節(jié)上向土地開發(fā)施工單位支付土地開發(fā)成本，然后向政府申請出讓地塊；土地出讓后，財政部門2020 年土地儲備業(yè)風(fēng)險分析報告 國家發(fā)展改革委中國經(jīng)濟導(dǎo)報社 4 北京世經(jīng)未來投資咨詢有限公司 對土地儲備成本進行審核，土地儲備機構(gòu)收回審核后成本同時獲得少量土地基金，巨額的級差收益上交財政。 隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，土地儲備機構(gòu)掌控的土地資產(chǎn)規(guī)模日益龐大。在我國，由于土地資產(chǎn)在城市各類資產(chǎn)中數(shù)額最為巨大，而城市土地儲備制度實施對象正是土地資產(chǎn)，因此，在土地收儲、土地整理、土地儲備階段均需要巨額資金運轉(zhuǎn)，金融支持對于土地儲備而言至關(guān)重要。在獲取土地和開發(fā)土地階段，土地儲備機構(gòu)要注入大量資金，土地經(jīng)過存儲 后再投放到市場回收資金，這一般需要較長的時間，有的甚至在幾年甚至是十幾年。因此，土地儲備機構(gòu)的資金運作在時間上存在著資金投入與資金回收的嚴(yán)重不匹配問題，資金流轉(zhuǎn)效率不高，資金需求量龐大。 土地儲備機構(gòu)的自有資金主要包括地方財政撥付的啟動資金和部分出讓土地的收益，自有資金力量極為薄弱，很多儲備機構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債率在 95％上，資金來源渠道單一。城市土地儲備資金是土地儲備機構(gòu)開展土地儲備工作的基礎(chǔ)，土地儲備過程既是土地流轉(zhuǎn)過程，也是資金流通過程。土地儲備機構(gòu)在建立之初，一般是地方財政預(yù)撥有限的啟動資金，比如，武漢市 為 2000 萬元，廈門市為 1200 萬元，杭州市為 4000 萬元，溫州市為 3000 萬元；在土地出讓后，政府會劃撥部分土地收益給土地儲備機構(gòu)，但這仍舊滿足不了土地儲備工作的資金需求。在這種情況下，土地儲備機構(gòu)的資金措施主要依賴于商業(yè)銀行，全國各地的土地儲備資金總額中商業(yè)銀行貸款的比重很高，銀行貸款一般占到土地儲備機構(gòu)營運資金的 70％ 90%，個別地區(qū)接近 100％。當(dāng)前，我國資本市場正在蓬勃發(fā)展，各種融資方式迅速展現(xiàn)，但是土地儲備機構(gòu)仍然主要依靠傳統(tǒng)的銀行貸款來籌措資金，渠道單一，當(dāng)國家緊縮銀根時，將會面臨著資金短缺 風(fēng)險；而且由于資金額度很高，土地儲備機構(gòu)負(fù)擔(dān)的利息費用也相當(dāng)驚人。 （ 五 ） 土地儲備受國家政策影響強 與其它行業(yè)不同，土地儲備對市場變化的敏感性較低，而受國家政策影響較大。以下通過對 2020 年以來國家土地政策的梳理，來觀察國家政策對土地市場的影響。 2020 年，央行宣布加息，國土資源部發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（即“ 71 號令”）， 該《通知》規(guī)定， 2020 年 8月 31 日是協(xié)議出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)的最后期限，之后所有土地不得再協(xié)議出讓。同時規(guī)定，已經(jīng)獲得土地的開發(fā)商 ，如果尚未付足土地出讓金的，必須在 8 月 31 日前補交齊全。補交后方能辦理土地證或再行轉(zhuǎn)讓，否則國家收回土地。 這就是業(yè)內(nèi)所所說的“ ”大限。此后，土地的市場化進程開始提速，而且繼續(xù)從信貸和土地上加強對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控的政策更加明確。同時國務(wù)院下發(fā) 《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā) [2020]28 號），針對 當(dāng)時市場上 存在的圈占土地、亂占濫用耕地等突出2020 年土地儲備業(yè)風(fēng)險分析報告 國家發(fā)展改革委中國經(jīng)濟導(dǎo)報社 5 北京世經(jīng)未來投資咨詢有限公司 問題， 明確 提出了符合我國國情的嚴(yán)格土地管理制度。 兩份文件的目的都在于強化我國土地管理制度，解決我國土地市場中運作不規(guī)范的現(xiàn)象。 2020 年，土地政 策主要是圍繞防止房地產(chǎn)投資過熱和穩(wěn)定住房價格 來參與宏觀調(diào)控。 通過嚴(yán)格控制供地規(guī)模和結(jié)構(gòu)，防止了包括房地產(chǎn)投資在內(nèi)的固定資產(chǎn)投資過熱；通過供地政策的引導(dǎo)和調(diào)控，保證了房地產(chǎn)開發(fā)用地供需基本平衡 。 2020 年 ， 國務(wù)院 下發(fā) 《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》 （ “ 國發(fā)〔 2020〕 31 號文 ” ）。文件涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)下放、工業(yè)用地出讓招拍掛、土地出讓金預(yù)算管理、耕地 保護 “ 省長負(fù)責(zé)制 ” 等諸多 內(nèi)容。該文件 是 2020 年 “ 國發(fā) 28 號文 ” 后，中國政府為實施新的宏觀調(diào)控 而 出臺的最為嚴(yán)厲的土地政策文件，成為新一輪土地政策參與宏觀調(diào)控的綱領(lǐng)性文件。 這份文件對土地市場中的各個利益相關(guān)機構(gòu)以及具體的工作方式都做出了明確的規(guī)定。 2020 年 ， 國家陸續(xù)頒布了一系列土地市場法規(guī)政策 。 10 月，國土資源部出臺《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（簡稱 39 號令）、《關(guān)于打擊開發(fā)商囤地的四條辦法》 。 《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》 規(guī)定， 工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同 一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓；受讓人依照國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的約定付清全部土地出讓價款后，方可申請辦理土地登記，領(lǐng)取國有建設(shè)用地使用權(quán)證書；未按出讓合同約定繳清全部土地出讓價款的，不得發(fā)放國有建設(shè)用地使用權(quán)證書，也不得按出讓價款繳納比例分割發(fā)放國有建設(shè)用地使用權(quán)證書。此 舉 提高了房地產(chǎn)企業(yè)購地成本，改變了過去開發(fā)商只要繳一部分土地出讓金就可以取得土地使用權(quán)證，進而利用土地使用權(quán)向銀行抵押貸款的做法 ；其 規(guī)范了土地出讓金的繳納，提高了開發(fā)商的前期拿地成本， 有力 打擊了 開發(fā)商的 囤地行為。 《 關(guān)于打擊開發(fā)商囤地的四條辦法》 規(guī)定：第一， 對于擬出讓的土地，要在理順土地產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟關(guān)系的前提下，進行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成基礎(chǔ)設(shè)施較為完備的熟地，按 “ 凈地 ” 分宗出讓 。第二， 合理控制單宗土地出讓規(guī)模?？刂茊巫谕恋毓?yīng)規(guī)模，以增加土地供應(yīng)的宗數(shù)，吸引更多的中小開發(fā)商參與競爭，防止部分房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)憑借其資金實力 “ 圈占 ” 大面積土地，形成壟斷 。第三， 每宗地的開發(fā)建設(shè)時間原則上不得超過三年，確保供應(yīng)出去的土地能夠及時開發(fā)建設(shè)，形成住房的有效供應(yīng) 。第 四 ， 加大閑置土地的處置力度。對超出合同約定 動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，要依法征收土地閑置費，并要責(zé)令有關(guān)企業(yè)限期動工、竣工。土地閑置費原則上按出讓或劃撥土地價款的 20%征收。滿兩年未動工開發(fā)的，要堅決無償收回。對雖按合同約定日期動工開發(fā)，但開發(fā)建設(shè)面積不足三分之一或已投資額不足四分之一，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)滿一年的，要嚴(yán)格按閑置土地依法進行處理。 《 關(guān)于打擊開發(fā)商囤地的2020 年土地儲備業(yè)風(fēng)險分析報告 國家發(fā)展改革委中國經(jīng)濟導(dǎo)報社 6 北京世經(jīng)未來投資咨詢有限公司 四條辦法》加大 了 對閑置土地的清理力度，利于使增加的土地供應(yīng)量直接形成房屋供應(yīng)量，重點 規(guī)范了 開發(fā)商 的囤地行為 。 同年 11 月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合出臺的《土地儲備管理 辦法》、《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》 。 《土地儲備管理辦法》明確規(guī)定了儲備土地必須符合規(guī)劃、計劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地。該辦法 一是 從源頭上調(diào)節(jié)土地供應(yīng)總量。土地儲備機構(gòu)需要結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌鲂枨?，對年度土地供?yīng)量和年度末期應(yīng)達(dá)到的儲備總量編制計劃，并進行相應(yīng)土地儲備，從而實現(xiàn)長、短期的總量調(diào)節(jié)。 二是 加速土地形成有效供給的時間。 通過將土地產(chǎn)權(quán)明晰后 納入儲備中心， 實現(xiàn) 清除土地開發(fā)的法律障礙 ，解決由于 權(quán)屬存在糾紛而無法開發(fā) 的現(xiàn)象。其次，通過 對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前 期開發(fā)，使之盡快達(dá)到具備開發(fā)條件的 “ 凈地 ” ，從而縮短土地開發(fā)周期。 財政部和銀監(jiān)會發(fā)布 的 《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》 明確了 土地儲備資金使用范圍 ， 土地儲備機構(gòu)向銀行等金融機構(gòu)申請貸款 的方式及貸款規(guī)模等內(nèi)容 。 其 規(guī)范 了土地儲備資金的來源及使用范圍 ， 使土地儲備中心職能及權(quán)利明晰化 ， 防范土地儲備過程中可能發(fā)生的金融風(fēng)險 。 因為政府土地儲備行為需要巨額資金支持，嚴(yán)格的金融監(jiān)管會使土地儲備制度的運行更為平穩(wěn)健康，從而達(dá)到制度的初衷。 從以上我國土地管理政策的變化可以看出， 2020 年至 2020 年，政府對土地市場的規(guī)范程度 不斷加深，對土地宏觀調(diào)控的力度不斷加強。土地的使用更加合理，土地資源的配置更加有效率。 0500010000150002000025000300003500040000450001998 1999 2000 2001 2002 2020 2020 2020 2020 2020萬平方米 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局 圖 1 1998~2020 全國土地購置面積趨勢圖 國家的土地政策也在一定程度上影響到了我國土地市場的交易，上圖為房地產(chǎn)企業(yè)2020 年土地儲備業(yè)風(fēng)險分析報告 國家發(fā)展改革委中國經(jīng)濟導(dǎo)報社 7 北京世經(jīng)未來投資咨詢有限公司 從 1998 年至 2020 年每年購置土地面積圖。從圖中可以看到，國家政策對土地市場的影響效度。 1998 年至 2020 年，全國房地產(chǎn)企業(yè)購置土地面積每年都保持著高速增長， 1998年，全國房地產(chǎn)企業(yè)購置土地面積還只是 萬平方米，到了 2020 年，這個數(shù)字達(dá)到了 萬平方米。 而 2020 年后，受到國家政策的影響，房地產(chǎn)企業(yè)購置土地的面積開始保持穩(wěn)定，在 2020 年至 2020 年的三年間，購置土地的面積呈現(xiàn)出了負(fù)增長。盡管在 2020 年，全國房地產(chǎn)企業(yè)購置土地的數(shù)量有所回升，但 11%的增長率仍然低于 1997年至 2020 年間任何年度的增長率。 2020 年土地儲備業(yè)風(fēng)險分析報告 國家發(fā)展改革委中國經(jīng)濟導(dǎo)報社 8 北京世經(jīng)未來投資咨詢有限公司 第二節(jié) 土地儲備業(yè)供給分析及預(yù)測 一、供給總量及速率分析 土地供給一般是指在一定時間內(nèi)，各種形式的土地所有者在各種可能價格下愿意并且能夠提供的土地數(shù)量。土地供給是受土地需求的刺激而發(fā)展起來的，土地開發(fā)與整理是土地供給的前提。通常情況下，土地供給可 以分為自然供給與經(jīng)濟供給兩種類型。土地的自然供給是指在一定的技術(shù)經(jīng)濟條件下，地球或地球上某一區(qū)域所能提供給人類利用的各種土地資源的數(shù)量，其數(shù)量不受任何人為因素和社會經(jīng)濟因素的影響，所以它的供給是沒有彈性的。 土地的經(jīng)濟供給是指投入勞動進行開發(fā)后，成為直接用于人類生產(chǎn)、生活的土地供給，是一種有效供給。土地經(jīng)濟供給是有一定彈性的，隨生產(chǎn)技術(shù)條件和社會經(jīng)濟發(fā)展的變化而變化，影響土地經(jīng)濟供給的因素主要包括土地價格、未來預(yù)期價格、土地開發(fā)成本以及經(jīng)濟發(fā)展等因素。 我國國土面積居世界第三位 ， 土地資源總量比較豐富 ，農(nóng)業(yè)用 地在土地中的比重較大，但是 我國是一個多山的國家 ， 丘陵 、 高原 等 山地占我國國土面積的 2/3， 耕地 面積比重比較小 。 根據(jù)土地利用變更調(diào)查結(jié)果， 截至 2020 年底， 全國 共有 耕地 萬公頃（ 億畝），園地 萬公頃（ 億畝），林地 萬公頃（ 億畝），牧草地 萬公頃（ 億畝），其他農(nóng)用地 萬公頃（ 億畝） 。與 2020 年相比，耕地減少 %，園地減少 %，林地減少 %，牧草地減少 %，農(nóng)業(yè)用地總量下 降。在我國人口眾多、耕地面積比重小的國情下，政府一直對耕地有著嚴(yán)格的限制。 2020 年，國務(wù)院常務(wù)會議再次強調(diào)了城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開發(fā)的規(guī)定，進一步強化了固守 18 萬畝耕地的紅線政策。隨著對國家對生態(tài)環(huán)境的不斷重視，農(nóng)業(yè)用地作為土地儲備的來源受到了嚴(yán)格限制，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為土地儲備的難度會更高。 2020 年土地儲備業(yè)風(fēng)險分析報告 國家發(fā)展改革委中國經(jīng)濟導(dǎo)報社 9 北京世經(jīng)未來投資咨詢有限公司 數(shù)據(jù)來源： 2020 中國國土資源公報 圖 2 2020 年全國土地資源結(jié)構(gòu)圖 而建設(shè)用地中， 居民點及獨立工礦用地 萬公頃（ 億畝），交通運輸用地 萬公頃（ 億畝），水利設(shè)施用地 萬公頃（ 億畝） ；