【正文】 政治官員的關(guān)系。（1）傳統(tǒng)模式中，管理者與政治領(lǐng)袖之間的關(guān)系是范圍狹小的和技術(shù)性的，是主人和仆從發(fā)號施令和執(zhí)行者的關(guān)系。（2）公共管理模式下，盡管政治權(quán)威依然存在，但政治官員和管理者的關(guān)系變得比以前更具靈活性，也更為緊密，現(xiàn)在的公共管理者與政策事務(wù)有關(guān)，也與嚴(yán)格意義上的政治事務(wù)有關(guān)，他們越來越多地以個人名義對工作負(fù)責(zé)，且一旦工作出現(xiàn)了偏差，就必經(jīng)承受失去工作的風(fēng)險。在技術(shù)合理性的基礎(chǔ)上，管理者在某些情況下，某些層次上有較大的自主權(quán)而不受政治干預(yù)。政治干預(yù)在有些情況下有支配權(quán)，而有時政治和行政標(biāo)準(zhǔn)則有效地融合在一起了。（3）總之兩者之間是相互作用的，沒有什么抽象的公式可以來描述政治官員與管理者的關(guān)系。（4）在政府與外部集團或個人的關(guān)系方面，管理者應(yīng)更好地對外部團隊和個人的要求作出反應(yīng)，并對公眾負(fù)責(zé)。k與公眾的關(guān)系。以顧客為中心呼聲的高漲和要求對外部集團與個人作出更有效的回應(yīng)，需要認(rèn)識管理者與公眾之間的直接責(zé)任關(guān)系。l購買者與提供服務(wù)者的分離。即政府參與某些活動，但它不需要成為產(chǎn)品或服務(wù)的最終提供者。將購買者與提供者分離有許多好處，正如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織指出的：政府作為購買者至少可能繼續(xù)履行其當(dāng)前的職責(zé)，而無須提供當(dāng)前由他負(fù)責(zé)的所有服務(wù)。確實，政府的主要職責(zé)是通過一些決策予以典型地確定，這些決策包括應(yīng)當(dāng)提供何種可行的救助、為誰提供救助、提供多少救助等。m重視檢驗政府的所作所為。公共管理改革的一個主要方面是考察政府的所作所為：政府在經(jīng)濟和社會中的角色，以及政府留給私營部門做的事務(wù)。該項改革的一個方面是簽約外包或民營化，但它的范圍遠不止于此。為此許多國家實施了非常嚴(yán)格的評估程序。鮑里斯認(rèn)為加拿大聯(lián)邦政府所有規(guī)劃的理論基礎(chǔ)是根據(jù)下面六項測試確定的： 一 公共利益測試，即這種活動是否仍對社會有所助益。二 政府角色測試，即是否任何政府都應(yīng)參與這項活動。三 聯(lián)邦主義測試，聯(lián)邦政府是不是參與該活動的合適層級？另一層級的政府能否做得更好。 四 伙伴關(guān)系測試，這種活動能否能夠全部或部分地由社會中的其他團體來承擔(dān)。五 效率測試，這種活動能否以較低的成本實施。六 承受能力測試，即使上述測試都滿足條件，社會能否為這一規(guī)劃付費。 由于這些小測試，大大減小了加拿大的政府規(guī)劃，并且政府即使介入某領(lǐng)域，它也不必再像以前一樣繼續(xù)留在該領(lǐng)域。問題七，新公共管理的理論基礎(chǔ)新公共管理的理論基礎(chǔ)有兩方面，經(jīng)濟學(xué)理論和私營部門管理一 1 、經(jīng)濟學(xué)作為管理注意的基礎(chǔ)使它成為最有力的社會科學(xué)理論。經(jīng)濟學(xué)中最關(guān)鍵的假設(shè)有兩個。首先是關(guān)于個人理性的假設(shè)，即假設(shè)個人總是趨利避害。其次，個人理性的假設(shè)使某一精心構(gòu)筑的模式得以成立。經(jīng)濟學(xué)力圖通過演繹得出結(jié)論，這就是它有別于慣于采用歸納方法的其它社會科學(xué)。經(jīng)濟學(xué)理論在數(shù)學(xué)方法的運用上與政策分析方法是相類似的，但他對個人理性的假設(shè)使其更具可操作性。因而比政策分析方法更為直接簡明。20世紀(jì)70年代，成本——收益分析技術(shù)運用于政府管理，但人們對這一方法的成敗仍有爭議，80年代，公共選擇理論又為人們抨擊官僚制提供，了理論基礎(chǔ)，造成了政府總體規(guī)模的縮減，并為以市場為基礎(chǔ)的公共政策設(shè)計提供了方法論基礎(chǔ)。相對于含糊不清的公共行政理論來說經(jīng)濟學(xué)理論是精確的，具有可預(yù)測性的，經(jīng)驗主義的，并且是建立在解釋人們?nèi)绾涡袆拥募罾碚摶A(chǔ)之上的。公共部門的任務(wù)是：它必須盡可能地以最有效率的方式提供商品和服務(wù)，管理模式所關(guān)注的結(jié)果、效率及績效測量都在很大程度程度上與經(jīng)濟學(xué)有關(guān)。 二 公共管理無疑在理論上和實踐上都受到私營部門的影響 為了適應(yīng)環(huán)境的變化私營部門朝更具彈性的管理形式轉(zhuǎn)變，而公共管理也隨之發(fā)生變化；對結(jié)果的重視可以說出自經(jīng)濟學(xué)，但他也存在于現(xiàn)實的私人組織的管理之中，因為任何一個沒有產(chǎn)出和結(jié)果的公司根本就沒有業(yè)務(wù)可做。 目前為公共部門日益重視的戰(zhàn)略計劃和戰(zhàn)略管理也出自私營部門。私營部門的人事制度在某種程度上也為公共部門所采納，包括在組織中推行激勵機制和其他不同的制度。 公共部門更多地采用正式評估的方法也根源于私營部門。重視目標(biāo)或許是引自私營部門最重要的一點。傳統(tǒng)的行政模式因其過于關(guān)注結(jié)構(gòu)和過程而忽略了結(jié)果，因而受到了眾多批評?，F(xiàn)在的公共部門管理而把目標(biāo)作為首要的目的，其他則退居其次。問題八、對管理主義的批評 一 管理主義的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ) 對管理主義經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)的批評主要集中于兩個方面 一、第一種批評認(rèn)為經(jīng)濟學(xué)是一門有缺陷的社會科學(xué)，而它在政府中的運用相應(yīng)也是有缺陷的。這種關(guān)于政府中的經(jīng)濟學(xué)的觀點事實上是在更大范圍內(nèi)對經(jīng)濟學(xué)與經(jīng)濟學(xué)家的批判，在此毋庸贅言。第二種批評認(rèn)為，作為經(jīng)濟體系和私營部門的基礎(chǔ)，經(jīng)濟學(xué)是具有一些效用的，但它在政府部門中的運用則完全是一種拙劣的構(gòu)想。（1）波利特曾經(jīng)論證說，公共服務(wù)比任何一般的消費者模式所允許的內(nèi)容之所以特殊，有兩方面的原因：首先，公共服務(wù)中的提供者、消費者交易模式顯然比其他在市場上與顧客面對面交流的方式更為復(fù)雜；其次，公共服務(wù)的消費者決不僅僅是消費者他們還是公民，而這對交易而言具有特殊的意義。（2）在絕大多數(shù)的商品和服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，政府性質(zhì)的消費者行為方式與普通的市場行為并無二致，真正的困難在于這種市場行為的邊界何在？對單親家庭的經(jīng)濟補貼是否會反過來促進其數(shù)量增加；諸如此類的政策議題都有待探討，而經(jīng)濟學(xué)，甚至公共選擇的經(jīng)濟學(xué)理論，也只是為此類問題的研究提供一個框架。因此它只是一種手段而絕非改革計劃本身。二、對私營部門管理的基礎(chǔ)的批評管理主義對私人企業(yè)模式的借鑒是其遭受責(zé)難的另一根源。有人認(rèn)為公共部門與其他部門大不相同，因而一般的私營部門的管理模式與公共部門的運作并不是有太大的相關(guān)性。對公共部門而言，確定目標(biāo)或測量結(jié)果都非常困難，或許這就是公共部門與私營部門最關(guān)鍵的差異所在。對于許多私營部門的機構(gòu)而言，這同樣也顯得很困難，因為利潤并不是組織的唯一目標(biāo)，也不是衡量組織績效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，政府無疑也必須設(shè)定目標(biāo)，如果沒有目標(biāo)也沒有方向，政府還有什么特定職能呢？新管理主義從私營部門領(lǐng)域內(nèi)引進管理技術(shù)和理論這事實成為災(zāi)遭到某些批評的原因。在這兩個領(lǐng)域之間或許的卻存在著本質(zhì)差異，從而使公共部門對私營領(lǐng)域的借鑒以及這種借鑒最終的成功是有局限性的。公共部門一直都在借鑒私營部門的做法。20世紀(jì)公共行政的許多組織原則都來自于私營部門，比較明顯的是來自于19世紀(jì)的鐵路公司。任何技術(shù)都需要進行調(diào)整以適應(yīng)新的環(huán)境，我們應(yīng)該做的是與以前的環(huán)境做一番比較，而不該僅僅因起來自私營部門就對其橫加指責(zé)，認(rèn)定它沒有好處。關(guān)鍵在于，認(rèn)定機構(gòu)的行為和目標(biāo)可以帶來好處，因為這為評估目標(biāo)的實現(xiàn)情況提供了機會。三“新泰勒主義” 波利特認(rèn)為管理主義代表了弗雷德里克泰勒的科學(xué)思想的回歸。因為管理主義強調(diào)對政府開支進行控制、目標(biāo)管理、職責(zé)分權(quán)以及績效測量體系等等，波利特發(fā)現(xiàn)新管理模式中的管理哲學(xué)，并將其稱之為“新泰勒定義”波利特認(rèn)為，管理主義是泰勒的科學(xué)管理思想的直接繼承者，而后者在他看來則是與人際關(guān)系學(xué)派的至理名言完全相抵觸的。波利特的觀點也有一定的合理性。管理主義的確主張對組織績效進行測量，而且在其不懈地采用社會心理學(xué)的組織行為學(xué)方法方面，管理主義或許就是在效仿私營部門。根據(jù)波利特的理論，泰勒主義和管理主義的主要特征在于“它們從根本而言關(guān)注于控制，而這種控制則必須通過某種本質(zhì)上屬于行政的方法才能得以實現(xiàn)，也就是要鞏固以量化方法表現(xiàn)出來的成就水平”。泰勒相信存在執(zhí)行任務(wù)的“最佳方法”，而這通過與任務(wù)有關(guān)的測量來決定。管理主義并未做出所謂遵循最佳方法這樣的假設(shè)，管理者必須對結(jié)果負(fù)責(zé)，而在觀念上，對于如何實現(xiàn)結(jié)果則給予了相當(dāng)大的彈性。雖然管理主義也重視測量與評估，但其目的在于提供有關(guān)結(jié)果的信息，而不是為了確定普通適用的、必須遵循的程序。在波利特的理論中確實存在這這樣一種觀點，即人際關(guān)系的激勵在管理主義模式中被忽視了?，F(xiàn)在，公共部門也不是完全忽略人際關(guān)系，但他對公共組織在成本和收益上應(yīng)該更為務(wù)實這樣的觀點更具傾向性。人們現(xiàn)在遵守人際關(guān)系的概念，只不過因為他能提高績效，而且相對于那些近年來未曾 得到高度評價的效率和經(jīng)濟指標(biāo)而言，它顯得更有價值。四、政治化存在著兩個方面的問題一方面，有人提出那些主張“政治化”的觀點忽視了一個事實，即公共服務(wù)就其根本而言是一根政治工具，沒有任何公共利益能高于或超出當(dāng)時的政府，無論哪個黨派當(dāng)權(quán)，“政治化”者都將得以保持，甚至加速發(fā)展。 另一方面，“政治化”有可能會產(chǎn)生一些問題。威爾遜主張通過政治與行政的分離對政黨分贓制進行改革，并減少改制產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象。如果讓管理者對其自身的管理結(jié)果負(fù)責(zé)而管理制度變得更加政治化和個人化，同樣的問題可能會重演。五、減少責(zé)任 新管理主義的概念和程序與責(zé)任機制是否相吻合，這個問題引起了一些人的關(guān)注。 公共管理和公共責(zé)任這兩個概念之間也許會產(chǎn)生一些沖突。如果公務(wù)員要承擔(dān)管理責(zé)任，將被視為是削弱了作為責(zé)任重大的政治官員所應(yīng)分的責(zé)任。 而且，公民怎么能在責(zé)任方面對公務(wù)員提出要求呢？雖然原有的體制是不現(xiàn)實的，而且在任何情況下都難以保證責(zé)任，但責(zé)任問題仍可能成為一個現(xiàn)實問題。 此外，管理主義的變革能夠保證較大的透明度，這就使得人們可以看到特定項目的執(zhí)行結(jié)果。由于公眾能夠更好地了解政府的行為，這就實實在在 地改進了責(zé)任制，而外界對政府行為越來越多予以關(guān)注也就意味著他們的利益將會更好地考慮。六、簽約外包的困難私人市場具有優(yōu)越性，以及民營化的政府行為會產(chǎn)生效率，這種論點說起容易，但事實起來并不簡單。因為市場方法并必然在任何情況下都有效地發(fā)揮作用。簡單的、帶有意識形態(tài)色彩的“錦囊妙計”應(yīng)該被關(guān)于成本和收益的其他謹(jǐn)慎思考所代替。簽約外包只能被視為公共管理者的一種管理手段，這種手段基于實際的情況的不同可能更有效率，也可能無效率。七、倫理問題 胡德認(rèn)為，新公共管理“假定關(guān)于公共服務(wù)誠實的文化是既定的，它的方案是在很大程度上剔除了傳統(tǒng)行政模式用以保證公共服務(wù)誠實和中立的制度設(shè)施（如固定薪金、程序規(guī)則、長期任用、對線性管理權(quán)利的限制、公共部門與私營部門的明確界限）”。這種對倫理標(biāo)準(zhǔn)的可能性侵蝕或許會成為一個現(xiàn)實問題，尤其是當(dāng)采用傳統(tǒng)行政的諸多原理的理由是杜絕早期行政所普遍存在的腐敗與低效率時更是如此。 那么，是否存在某些從管理主義方法中獲益，又能夠改善或保持倫理標(biāo)準(zhǔn)的方法呢？目前還難以發(fā)現(xiàn)這樣一種令人信服的方法?；蛟S，新管理注意提供了更大的透明度，由此可以更輕易地發(fā)現(xiàn)不道德或腐敗問題；同時，對績效測量的更為重視也可以提高自身的行為標(biāo)準(zhǔn)?；蛟S可以用原有模式的普遍倫理標(biāo)準(zhǔn)對管理者進行反復(fù)教化。此外，由于假定政治責(zé)任沒有發(fā)生變化，因此政治官員將為其控制下的組織機構(gòu)的倫理滑坡承擔(dān)責(zé)任，私營部門存在不能解決倫理問題這一事實應(yīng)當(dāng)引起給你公共管理者的警覺。 管理主義是否確實會引發(fā)較大的倫理問題，這一點在一段時間內(nèi)將很難為人民所知悉。然而，如果原有體制的優(yōu)點是其高尚的行為標(biāo)準(zhǔn)，那么其缺點則是如果的偶然性。在目前情況下，政府部門可能更關(guān)注結(jié)果的實現(xiàn)，并希望通過較大的透明度和自由的信息獲取為管理者保持高尚的倫理行為提供充足的激勵措施。八、執(zhí)行與士氣問題 目前，管理主義變革是從高層開始推動的，而對執(zhí)行則缺乏足夠的重視，這是個現(xiàn)實問題，對戰(zhàn)略決策和預(yù)算的改善一般出現(xiàn)在高層，而在較低的層面上，則要關(guān)注執(zhí)行和績效管理的問題。 實際上，具體環(huán)節(jié)的貫徹執(zhí)行情況將最終決定改革成敗。九、規(guī)定不明確對管理主義模式的最后一種批判是認(rèn)為它意指不明。對于新公共管理或管理主義并無真正的界定。我們可以列舉一些有關(guān)的概念——績效測量、激勵、項目預(yù)算等，但都沒有明確的定義。第四章政府的角色問題一公共部門的重要性，存在的必要性。馬斯格雷夫婦認(rèn)為，政府的普遍性或許反映出政治和社會意識形態(tài)的存在，這種意識形態(tài)不同于消費者選擇和實行分權(quán)的決策等前提，并且“市場機制自身并不足以實現(xiàn)所有的經(jīng)濟職能”，離開了政府的市場將無法正常運轉(zhuǎn)，原因如下：必須不存在任何自由準(zhǔn)入（市場）障礙，且消費者和生產(chǎn)者都必須具備充分的市場知識，這就需要有政府管制和其他標(biāo)準(zhǔn)來保證這些條件的實現(xiàn)當(dāng)競爭由于高額成本而變得無效時，政府干預(yù)也是必要的一般來說，若無政府為其提供法律框架，進行保護和強化，市場運行所需要的合同性的安排和交易行為將無法進行。會產(chǎn)生“外部性”問題并導(dǎo)致“市場失靈，”這需要通過公共部門制定解決方案社會價值觀要求政府對市場體系產(chǎn)生的收入和財富以及通過繼承獲得的轉(zhuǎn)移性財產(chǎn)權(quán)進行的分配進行調(diào)節(jié)市場體系并不足以保證高就業(yè)率，物價穩(wěn)定以及社會所希望的經(jīng)濟增長率，這就需要通過公共政策來確保這些目標(biāo)的實現(xiàn)公共部門和私營部門在評估未來消費的貼現(xiàn)率方面有不同的觀點。以上觀點為政府干預(yù)提供了某些理論依據(jù)，總之市場無疑是強有力的，并能在沒有政府干預(yù)的情況下為眾多商品和服務(wù)提供一套配置與分配體制。但要記住市場不是萬能的，有時需要政府的干預(yù)。問題二 私人管理與公共管理，公共部門與私營部門的差別。 贊成公共部門應(yīng)具有專門的管理形式的理由在于：公共部門與私營部門之間、公共管理與私人管理之間具有巨大的區(qū)別。①公共部門的決策可以是強制性的，如公民可以被強迫繳納稅款，而私營部門不具有這一特征。并非所有的公共活動都具有強制性，而是那些需要比私營部門更謹(jǐn)慎執(zhí)行的公共活動才具有強制性。私營企業(yè)在主觀上具有更大的自由度，他們可以對不同的消費者提出不同的要價，他們可以忽視正常程序的存在。②公共部門具有不同于私營部門的責(zé)任制形式。從理論上說，公司管理部門要對股東負(fù)責(zé)，而公務(wù)員要對政治領(lǐng)導(dǎo)人、國會、公眾以及司法系統(tǒng)的不同部門負(fù)責(zé)。③公共服務(wù)管理者必須解決在很大程度上由政治領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)定的外部議程。這一點就不同于以盈利為各級人員共同動機的組織。對公共服務(wù)的管理者，一方面必須執(zhí)行政治議程，另一方面偶爾地反映冷淡，甚至采取不友好的行政行為，這樣會引起官僚機構(gòu)與政治官員之間的沖突。這并不是說按照政治議程辦事就比按照盈利辦事缺少合理性，而是說政治議程使得公共部門的管理不同于私營部門。這些由政治官員強加的大部分議程縮減了管理者的活動范圍。④公共部門在測量產(chǎn)出或生產(chǎn)效率方面存在著固有