【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 人員所運(yùn)用的目標(biāo)設(shè)定技術(shù)方法，作為一種制定未來(lái)的組織行動(dòng)路線的工具。組織，以現(xiàn)實(shí)特定的目的必不可少的適當(dāng)方式安排組織結(jié)構(gòu)和過(guò)程人事，招聘和雇傭完成機(jī)構(gòu)工作所需要的人員。指揮，監(jiān)督實(shí)際完成既定任務(wù)的過(guò)程。協(xié)調(diào)，在與政府其單位和人員的合作方面，對(duì)完成某些任務(wù)的各種要素進(jìn)行整合。報(bào)告，追蹤和溝通組織內(nèi)部的工作進(jìn)展情況預(yù)算，為較經(jīng)濟(jì)地支持某些方案服務(wù)或行動(dòng)的完成所以不可少的財(cái)務(wù)和財(cái)政活動(dòng)問(wèn)題十、傳統(tǒng)模式存在的問(wèn)題 自２０世紀(jì)７０年代以來(lái)，公共服務(wù)在絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都遭到的非難，問(wèn)題主要在于三點(diǎn)。首先，政治控制模式既不充分也不合乎邏輯；其次，韋伯提出的官僚制理論能提供技術(shù)性效率的觀點(diǎn)已經(jīng)得不到人民的廣泛認(rèn)同了，而且可能會(huì)出現(xiàn)非民主化的趨勢(shì)；第三“最佳工作方式”的考量存在重重困難。第四，右翼人士提出了他們的批評(píng)，他們?yōu)楣倭胖频乃枷氡畴x了自由，而且與市場(chǎng)作用相比較效率太低，也稱為公共選擇批評(píng)。 政治控制問(wèn)題：政治領(lǐng)袖與官僚制官員之間的關(guān)系是復(fù)雜多變，但這些關(guān)系不會(huì)呈現(xiàn)出威爾遜所描述的那種正式的線性邏輯的特征。正如彼得斯所言，政治與行政是不可能分離的。行政管理與政策并非呈現(xiàn)出互不相關(guān)的離散現(xiàn)象，而是互相關(guān)聯(lián)的。無(wú)論是通過(guò)主觀方式還是客觀方式，行政體系的屬性都會(huì)影響到政治體系的政策產(chǎn)出。行政體系確實(shí)在制定政策，盡管這些政策與立法機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)所制訂的政策在制定和公布的形式上并不完全相同，而且行政機(jī)構(gòu)制定的可實(shí)施的規(guī)則，比起那些公開(kāi)發(fā)布的規(guī)則來(lái)說(shuō)，對(duì)個(gè)人的實(shí)際影響更大。傳統(tǒng)的行政模式無(wú)法反映出現(xiàn)代公共服務(wù)所承擔(dān)的廣泛的、管理的以及政策制定的角色。它體現(xiàn)出一種消極的控制形式，不是致力于為提高效率提供有效的激勵(lì)，而是著力于怎樣避免犯錯(cuò)誤。其非“政治化”的努力意味著對(duì)公共服務(wù)的政治意義和政策意義的否認(rèn)。政治控制模式的不切實(shí)際在于，政治與行政必然是呈相互關(guān)聯(lián)的，公務(wù)員的工作本質(zhì)上是政治性的，盡管不一定是政黨政治?！白罴压ぷ鞣绞健钡膯?wèn)題：傳統(tǒng)模式假定行政管理只有“一種最佳方法”，依靠官僚制理論和科學(xué)管理可以實(shí)現(xiàn)這種方法。古利克的“POSDCORB”思想和泰勒的科學(xué)管理只有一種最佳方法理論的化的流行表現(xiàn)方法。一個(gè)嚴(yán)格的行政制度必定具有某些優(yōu)點(diǎn)，在他的大部分歷史中，既沒(méi)有人懷疑它的機(jī)制和效率也沒(méi)有人考慮公共組織的替代方法。但它導(dǎo)致：公務(wù)員的任務(wù)是純行政行為，他們的眼光關(guān)注并執(zhí)迷于結(jié)構(gòu)和過(guò)程。他們不再有創(chuàng)造性；他們不用對(duì)其行為后果承擔(dān)責(zé)任。官僚制的問(wèn)題 官僚制理論遇到兩個(gè)特殊的問(wèn)題，其一是官僚制與民主之間的關(guān)系存在問(wèn)題；其二則在于公民不再視正式的官僚制為一種特別有效的組織形態(tài)。由于官僚制的理性形式，不透明、組織僵化以及等級(jí)制的特性，使得它不可避免地會(huì)與民主制發(fā)生沖突。韋伯強(qiáng)調(diào)：“任何官僚制組織致力通過(guò)對(duì)知識(shí)和意圖的保密來(lái)增強(qiáng)其專業(yè)上的優(yōu)勢(shì)”，而“職業(yè)機(jī)密亦是官僚的獨(dú)特發(fā)明”，由于官僚制組織在政治責(zé)任方面存在的問(wèn)題，有人認(rèn)為它剝奪了公民和政治家的權(quán)利。首先，實(shí)踐與韋伯的理想狀態(tài)總是有出入的：官僚制在人事制度的實(shí)踐所產(chǎn)生的僵化、形式主義較之韋伯所設(shè)想的有過(guò)之而無(wú)不及。但其精英主義的特征又遠(yuǎn)不能達(dá)到韋伯的設(shè)想，這直接導(dǎo)致了該體系效率的降低；等級(jí)制也被發(fā)展到登峰造極的程度，設(shè)置了大量的等級(jí)；終身雇傭制則意味著在實(shí)踐中不可能解雇任何人，而不管其是否稱職，這就會(huì)引起隨波逐流的問(wèn)題；豐裕的政府退休金計(jì)劃則招致了私營(yíng)部門(mén)的抱怨，認(rèn)為政府對(duì)其職員的慷慨超出了其支付能力；資歷原則導(dǎo)致職務(wù)的升遷僅單純地由服務(wù)年限的長(zhǎng)短確定；政治中立原則更是讓那些非民選的官員形成了一個(gè)階層，他們按照自己的意思而非政治家的期望行事。其次，新的組織行為理論認(rèn)為，與更具彈性的管理形式相比：a,正規(guī)的官僚制不再具有特別高的效率和有效性。，而且可能還會(huì)窒息組織的創(chuàng)造性和創(chuàng)新性。，而產(chǎn)生成效相對(duì)于維持程序和規(guī)則而言，卻似乎不那么重要了。，當(dāng)環(huán)境持續(xù)發(fā)生變化時(shí)，固定的工作程序和有規(guī)律的工作模式將無(wú)法運(yùn)作。，而產(chǎn)出卻反而成了副產(chǎn)品。公共選擇的批評(píng)20世紀(jì)70年代中期以來(lái)各國(guó)政府采取的政策是以縮減政府規(guī)模為目標(biāo)，由此產(chǎn)生了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家所引發(fā)的一場(chǎng)爭(zhēng)論，這些論者主要提出了兩個(gè)觀點(diǎn)。首先，他們認(rèn)為政府官僚制大大限制了個(gè)人的自由，應(yīng)以“選擇”為名削減其權(quán)利。該論點(diǎn)本身引發(fā)了縮減政府及其官僚制的要求。其次，與上述觀點(diǎn)相關(guān)聯(lián)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為傳統(tǒng)的官僚制模式無(wú)法像市場(chǎng)一樣提供同等的鼓勵(lì)和報(bào)酬結(jié)構(gòu)。因此官僚制模式?jīng)]有市場(chǎng)過(guò)程有效，這種觀點(diǎn)也導(dǎo)致了公共選擇理論的發(fā)展。公共選擇理論主張以個(gè)人自由和效率為出發(fā)點(diǎn)的個(gè)人選擇最大化。公共選擇理論在本質(zhì)上是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理在政治和社會(huì)領(lǐng)域的應(yīng)用。鄧?yán)S認(rèn)為，作為公共選擇的核心的“理性人”模式，包括如下假設(shè)：A人們有若干形式的偏好，并能輕易對(duì)他們進(jìn)行感知，排序和比較B 這些偏好的排序是可以變化的，或在邏輯上是一直的C人們是“最大化者”，他們?cè)跊Q策中總是力求以盡可能少的成本獲得盡可能大的收益。D人們?cè)谛袨榉矫婊臼亲粤⒌?，關(guān)注自身的利益并呈現(xiàn)出一種工具性特征，人們是在其自身或家庭的福利的基礎(chǔ)上選擇該如何行動(dòng)的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的理性行為為的原則，假設(shè)官僚制組織力圖使其自身效用最大化，也就是說(shuō)，官僚們?yōu)榱俗陨砝妫⒆阌谕ㄟ^(guò)其等級(jí)制的組織結(jié)構(gòu)來(lái)強(qiáng)化自身的權(quán)利，聲望，安全性以及收入而非推動(dòng)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。韋伯模式是建立在頗為理想化的基礎(chǔ)之上的，他認(rèn)為官僚制組織本質(zhì)上是非利益取向的，并且是靠“服務(wù)于國(guó)家” 等諸如此類的高尚信念來(lái)推動(dòng)和支撐的。根據(jù)公共選擇理論關(guān)于行為的假設(shè)，此類行為動(dòng)機(jī)是不合邏輯的。公共選擇理論認(rèn)為在個(gè)人利益驅(qū)使下的產(chǎn)生出并不全然符合組織的最大利益。尼斯卡寧認(rèn)為個(gè)人抱負(fù)會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)預(yù)算的最大化；官僚謀取更多的預(yù)算對(duì)其他人也有好處，因?yàn)檫@意味著他能有更多的下屬，“官場(chǎng)政治”的現(xiàn)象如此普遍,而海軍總要求增加軍艦。奧斯特羅姆認(rèn)為,公共選擇理論家將其理論建立在某種源自經(jīng)濟(jì)學(xué)的典范之上對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的諸多基本假設(shè)提出了挑戰(zhàn)，同樣他也認(rèn)為官僚制組織是無(wú)效率的： ,，這種言行背離的錯(cuò)誤傾向日益嚴(yán)重并變得無(wú)法控制6最終導(dǎo)致諸項(xiàng)補(bǔ)救措施不僅無(wú)助于問(wèn)題的緩解，反而加劇了問(wèn)題的惡化。官僚制組織與市場(chǎng)是截然對(duì)立的兩種組織形式。奧斯特羅姆認(rèn)為，相對(duì)于可以通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)選擇的市場(chǎng)化的組織形式。后者無(wú)論在效率或效能方面都技高一籌 因此，絕大多數(shù)公共選擇的論點(diǎn)都傾向于精簡(jiǎn)政府和官僚制組織。而提出的替代模式則幾乎都是重要多地依賴于市場(chǎng)，絲毫不考慮，特定環(huán)境和特定事物的差異。推行公共行政理論的結(jié)果之一便是要在公私部門(mén)之間重新劃分界限，并對(duì)那些應(yīng)該由公共部門(mén)提供商品和服務(wù)的特定環(huán)境加以界定。問(wèn)題十一在組織行為學(xué)領(lǐng)域內(nèi)還存在一個(gè)懸而未決的問(wèn)題：對(duì)韋伯模式的改變到底是一種革命性變革還只是一種改進(jìn)，也就是說(shuō)這種改變是否已到了不能再將該組織形式稱之為韋伯模式的程度。 博茲曼和斯特勞曼認(rèn)為，組織理論者總是“抓住官僚制等級(jí)結(jié)構(gòu)方面的替代性問(wèn)題，卻絲毫不能動(dòng)搖韋伯封閉性的官僚制權(quán)力”。 布勞和邁耶則認(rèn)為，這些變革都對(duì)韋伯提出的官僚制模式進(jìn)行修正。但他們模式并未被人們所拋棄，他們得出三個(gè)結(jié)論：首先，官僚制原則確實(shí)實(shí)現(xiàn)了行政的協(xié)調(diào)與控制功能，但與新的組織原則即在大公司中以財(cái)務(wù)控制取代等級(jí)控制相比，官僚制可能居于劣勢(shì)。其次，官僚制原則可以在行政領(lǐng)域是有效率的，但是在那些不能提高效率的地方，行政的其他替代形式也不見(jiàn)的就能證明是有效的。最后，官僚制的組織原則能有效地實(shí)現(xiàn)許多目標(biāo)，這些目標(biāo)甚至可能是相互對(duì)立的，他們的直接目的在于說(shuō)明，正是這些現(xiàn)象才導(dǎo)致了官僚制與民主制之間的問(wèn)題。問(wèn)題十二、科學(xué)管理于人際關(guān)系之間一直存在曠日持久的爭(zhēng)論，以及他們對(duì)公共行政的影響?？茖W(xué)管理于人際關(guān)系之間一直存在曠日持久的爭(zhēng)論。具有誘惑性的是，人們可能把泰勒與梅奧的理論看做是相互排斥的，但這是一種誤解?；羯?shí)驗(yàn)保留了等級(jí)制、成本效率、管理至上等舊有的目標(biāo)。而泰勒和梅奧一樣，不喜歡工會(huì)或工業(yè)民主。泰勒也跟梅奧一樣，強(qiáng)調(diào)在工作場(chǎng)所中合作的重要性，他們兩人的目標(biāo)——提高生產(chǎn)力——是相同的，改變的只是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段。沙克特認(rèn)為，將科學(xué)管理與人際關(guān)系截然對(duì)立起來(lái)是一種錯(cuò)誤的方法，通過(guò)全面的解讀泰勒的著作，就可以發(fā)現(xiàn)泰勒已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到許多被人際關(guān)系學(xué)家據(jù)為己有的觀點(diǎn)。盡管這兩種對(duì)立的理論形成的傳統(tǒng)有可能繼續(xù)延續(xù)，而不像一般人所認(rèn)為的那樣一種理論將被另一種理論所取代，但仍有必要對(duì)此重做解釋。按照早期的說(shuō)法，在20世紀(jì)的大部分時(shí)期，像對(duì)私營(yíng)部門(mén)的影響一樣，泰勒的理論對(duì)公共部門(mén)有重要的影響。工作設(shè)計(jì)無(wú)疑受到泰勒的影響。泰勒模式是嚴(yán)格的、官僚制和等級(jí)制的，顯而易見(jiàn)，它適合于全盛時(shí)期的傳統(tǒng)行政模式中的公共部門(mén)。受到人道對(duì)待可以使工人得到更多好處，泰勒對(duì)此表示贊同，但他至少傾向于將這些好處給予那些成就更高的人。同樣，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)也都在一定程度上運(yùn)用人際關(guān)系學(xué)派理論。如果承認(rèn)工人的社會(huì)存在有助于提高生產(chǎn)力，那么通過(guò)協(xié)商、改善工作條件、出資成立社團(tuán)或促使工人依戀于組織的任何措施均可收到好的效果。 第三章 新公共管理問(wèn)題一 新公共管理名稱眾多，反映出專家學(xué)者們對(duì)新發(fā)生的事情有不同的觀點(diǎn)，但是在脫離傳統(tǒng)行政模式的變革中，他們確實(shí)存在著某些共同點(diǎn)。 第一、無(wú)論該模式叫什么，都代表著一種與傳統(tǒng)的公共行政不同的重大變化，它現(xiàn)在更關(guān)注結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者的個(gè)人責(zé)任。第二、明確表示了脫離古典官僚制的意圖，欲使組織、人事、任期和條件富有靈活性。第三、明確規(guī)定組織和人事目標(biāo)，這樣可以根據(jù)績(jī)效指標(biāo)對(duì)工作任務(wù)的完成情況進(jìn)行測(cè)量，同樣可以通過(guò)計(jì)劃方案進(jìn)行較之以前更嚴(yán)格更系統(tǒng)的評(píng)估，來(lái)檢驗(yàn)政府是否實(shí)現(xiàn)了其計(jì)劃方案確定的目標(biāo)。第四、資深管理人員更有可能帶有政治色彩地致力于政府工作而不是無(wú)黨派或中立的。 第五、政府職能更有可能受到市場(chǎng)檢驗(yàn)。第六、存在著一種通過(guò)民營(yíng)化和市場(chǎng)檢驗(yàn)、簽訂合同等方式減少政府職能的趨勢(shì)。公共管理不同于公共行政，并足以稱為“一種新的典范”。公共管理的新模式已經(jīng)有效的取代了傳統(tǒng)的公共行政模式，并且公共部門(mén)在理論和實(shí)踐方面也必然是管理主意的取向。問(wèn)題二 阿利森歸結(jié)出“管理的一般職能”。管理的三個(gè)主要職能是戰(zhàn)略、管理內(nèi)部構(gòu)成要素和管理外部構(gòu)成要素。 管理的一般職能： 戰(zhàn)略，確定（組織的）目標(biāo)和重點(diǎn)（以對(duì)外部環(huán)境和組織能力的預(yù)測(cè)為依據(jù)）設(shè)計(jì)操作計(jì)劃已實(shí)現(xiàn)所定目標(biāo)。 管理內(nèi)部構(gòu)成要素人員的組織和調(diào)配：在人員組織方面，管理者確定結(jié)構(gòu)（單位和職位，規(guī)定相應(yīng)權(quán)利和責(zé)任）和程序（協(xié)調(diào)有關(guān)活動(dòng)和采取行動(dòng)）；在人員調(diào)配方面，力求配置符合條件的人員從事重要工作。人事指揮和人事管理制度：組織的能力主要通過(guò)組織成員技能和知識(shí)表現(xiàn)出來(lái)。人事管理制度涉及對(duì)組織的人力資源進(jìn)行招聘，選拔，社會(huì)化，獎(jiǎng)懲，調(diào)離等工作。這些工作構(gòu)成組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的行動(dòng)能力和對(duì)具體的管理的方向做出反應(yīng)的能力?？刂瓶?jī)效：各種管理信息系統(tǒng)，包括操作和資本預(yù)算、賬目、報(bào)告、統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，績(jī)效評(píng)估和產(chǎn)品評(píng)價(jià)，可幫助管理部門(mén)進(jìn)行決策和測(cè)量實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的情況。管理外部構(gòu)成要素：與組織的“外部”單位協(xié)調(diào)關(guān)系（他們服從于同一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)）；大多數(shù)主要管理者必須與組織上下左右的其他部門(mén)的主要管理者協(xié)調(diào)關(guān)系已實(shí)現(xiàn)其部門(mén)的目標(biāo)。與獨(dú)立的組織協(xié)調(diào)關(guān)系：這些機(jī)構(gòu)來(lái)自于政府的其他部門(mén)或不同層次以及利益團(tuán)體和私人企業(yè)，（他們對(duì)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的能力有一定影響）。與新聞媒介和公眾協(xié)調(diào)關(guān)系：組織需要得到新聞媒介和公眾的行動(dòng)支持、贊成或默認(rèn)。雖然公共部門(mén)非常特殊，也許需要自己的理論和方法，而不應(yīng)相同于私人部門(mén)管理或阿利森的一般管理職能，但阿利森職能表中的所有方面都是公共管理者日常工作中所要完成的工作，所以這些職能是符合管理主意模式的。問(wèn)題三、運(yùn)用阿利森模式對(duì)公共部門(mén)的管理模式和行政模式比較 一般管理職能的首要職能是戰(zhàn)略，它涉及組織的未來(lái)，包括確定組織目標(biāo)和重點(diǎn)，以及制定實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)與重點(diǎn)的計(jì)劃。博茲曼和斯特勞斯曼認(rèn)為，成功的公共管理必然需要戰(zhàn)略意識(shí)，它比公共行政更廣泛、更綜合，對(duì)職能專業(yè)化的規(guī)定更少。公共管理，在很大程度上是對(duì)組織外部環(huán)境的管理，而公共行政則是對(duì)內(nèi)部要素的管理，所以公共行政以往對(duì)戰(zhàn)略概念的需求較少，因?yàn)樗徽J(rèn)為是既定的，公務(wù)員的行政僅僅是執(zhí)行政治官員的指令，而這些政治官員被假定為制定政策和戰(zhàn)略并對(duì)其負(fù)責(zé)。而組織把注意力集中在所面對(duì)的日常事務(wù)上，將會(huì)出現(xiàn)忽視長(zhǎng)期目標(biāo)的危險(xiǎn)。傳統(tǒng)的公共行政傾向于只考慮組織內(nèi)部的短期目標(biāo)，而公共管理則旨在長(zhǎng)期目標(biāo)以及組織與外部環(huán)境之間的關(guān)系。各部門(mén)自己確定目標(biāo)和重點(diǎn)，而不是簡(jiǎn)單接受來(lái)自政治官員的決策。一般管理的第二個(gè)重要職能是管理內(nèi)部要素。它涉及人員調(diào)配、建立結(jié)構(gòu)與制度，以便有助于實(shí)現(xiàn)依據(jù)戰(zhàn)略所確定的目標(biāo)。而傳統(tǒng)行政模式的內(nèi)部管理則很糟糕。人事制度是僵化的、低效率的；終身雇傭制度和資歷制更是無(wú)從測(cè)量績(jī)效，進(jìn)而造成無(wú)進(jìn)取心，隨波逐流。而新公共管理的目的則是改善內(nèi)部管理，對(duì)人員調(diào)配更富有靈活性，組織機(jī)構(gòu)也更富有彈性，關(guān)注結(jié)果，注重個(gè)人績(jī)效和組織績(jī)效。第三種職能涉及組織的外部環(huán)境和對(duì)外部要素的管理。在傳統(tǒng)模式公務(wù)員匿名和中立的觀念意味著，這種職能被認(rèn)為是由政治官員來(lái)執(zhí)行，處理與新聞媒體、公眾或其他組織的關(guān)系的任何事物都與公務(wù)員無(wú)關(guān)。而新公共管理則通過(guò)戰(zhàn)略和管理外部要素而更多地關(guān)注外部環(huán)境，公務(wù)員匿名的情況已經(jīng)有所弱化，并以一種受人歡迎的方式發(fā)展。他們現(xiàn)在更為自由的公開(kāi)發(fā)表意見(jiàn)，出席各種職業(yè)論壇，為各種刊物撰寫(xiě)文章，并成為小河的公眾人物。問(wèn)題四、管理方法產(chǎn)生 在20世紀(jì)的大部分時(shí)期，公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的管理結(jié)構(gòu)或管理風(fēng)格并沒(méi)有多大的差別。大公司同任何政府部門(mén)一樣都是等級(jí)制和韋伯式的官僚制。只是從20世紀(jì)50、60年代，官僚制的僵化問(wèn)題才在私營(yíng)部門(mén)中暴露出來(lái)，工作分工和作業(yè)手冊(cè)不可能將所有的偶然因素囊括在內(nèi)，管理者由于這種現(xiàn)實(shí)而應(yīng)運(yùn)而生，他們需要注重結(jié)果并對(duì)結(jié)果承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。1968年，英國(guó)的《富爾頓報(bào)告》是一個(gè)起點(diǎn)該報(bào)告提出了對(duì)公務(wù)員管理能力的關(guān)注。該報(bào)告指出，政府體系應(yīng)該開(kāi)放，各個(gè)層級(jí)都可雇傭外部人員、僵化的等級(jí)制度結(jié)構(gòu)由于在某方面設(shè)置了障礙而應(yīng)被取消?；终J(rèn)為《富爾頓報(bào)告》僅僅是表達(dá)了一種現(xiàn)代的以結(jié)果為基礎(chǔ)的管理觀念，該報(bào)告指出