【正文】 集中投放到破產(chǎn)、停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)集中和下崗失業(yè)率較高的地區(qū)、中西部貧困地區(qū)，以及社?；鹑笨谳^大的地區(qū)。 政府財政中社會保障支出的增長，表明在我國社會保障的籌資結(jié)構(gòu)中公共部門缺位狀況正在轉(zhuǎn)變，“資金來源多渠道”的目標逐漸實現(xiàn)。但中央財政轉(zhuǎn)移支付仍將沿襲非制度化的補貼方式下?lián)堋Ｕ霓D(zhuǎn)移支付行為尚待制度化，以便在社會保障體系中發(fā)揮規(guī)范的、持續(xù)的作用。 社會保障發(fā)展趨勢。 ——養(yǎng)老保險。2002年決定養(yǎng)老保險運行趨勢的各種因素將在2003年繼續(xù)發(fā)生其作用，未來一年的走勢與已往的軌跡一般不會發(fā)生較大的偏離。隨著勞動保障管理服務(wù)社會化工作的推進，養(yǎng)老金社會化發(fā)放的比例將聯(lián)動增長，按時足額發(fā)放率將繼續(xù)提高，但由于2002年的兩項指標均已達到99%左右的水平，總體上的增長的空間已不很大，剩余空間的填補主要取決于后進地區(qū)的增長。養(yǎng)老保險擴面工作將有新的發(fā)展，但受參保人員退休、失業(yè)和離崗后未接續(xù)保險關(guān)系等減員因素的影響，參保繳費人數(shù)凈增長率不會很高。養(yǎng)老基金收入在強化征收管理的基礎(chǔ)上仍將保持穩(wěn)定增長，但由于養(yǎng)老金歷史債務(wù)造成的基金收支缺口問題將長期存在；2002年企業(yè)退休人員養(yǎng)老金調(diào)高的因素將導致2003年基金支出水平同比增長。 ——醫(yī)療保險。2003年醫(yī)療保險將以規(guī)范管理機制、擴大覆蓋面、解決困難人群醫(yī)療保障問題、完善政策體系為重點，推動基本醫(yī)療保險制度的全面實施和穩(wěn)健運行，提高醫(yī)療保險的管理服務(wù)水平和運行質(zhì)量。醫(yī)療保險擴面工作將以非公有制單位、股份制企業(yè)為重點，并將妥善解決困難地區(qū)建立醫(yī)療保險制度問題和困難企業(yè)參保問題，覆蓋人群將達到50%以上，參保人數(shù)達到8,500萬人。在減輕參保人醫(yī)療費負擔、建立困難群體社會醫(yī)療救助機制等方面有所探索和創(chuàng)新。 ——失業(yè)保險。在2003年，保險覆蓋面將繼續(xù)擴大，著重解決事業(yè)單位和非公有制企業(yè)參保問題。探索完善失業(yè)保險制度的有效措施，制定界定就業(yè)與失業(yè)的新標準，使從事靈活就業(yè)且收入較低的失業(yè)人員也能享受失業(yè)保險待遇；切實保障失業(yè)者的基本生活。積極探索失業(yè)保險功能由失業(yè)救助向就業(yè)促進擴展，加大失業(yè)保險基金用于促進再就業(yè)的支出，發(fā)揮其促進就業(yè)和再就業(yè)的作用。 ——“兩個確?！焙统鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ稀ｌ柟獭皟蓚€確?！?，仍將是各級政府和勞動保障部門在2003年的重點工作。其中，“確保國有企業(yè)下崗職工基本生活保障”政策，是在失業(yè)保險制度尚未建立的情況下，將國有企業(yè)隱性失業(yè)人員“半顯性化”（即由“待業(yè)”轉(zhuǎn)為“下崗”）的措施；“確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放”政策所要解決的，主要是由于基本養(yǎng)老保險基金難以承擔養(yǎng)老金歷史債務(wù)的償付重負、養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次較低以及由企業(yè)承擔養(yǎng)老金給付的制度性弊端等因素導致的養(yǎng)老金拖欠問題。因而這兩項政策都具有過渡的性質(zhì)。隨著下崗保障向失業(yè)保險并軌、政府財政轉(zhuǎn)移支付力度的增強和養(yǎng)老金社會化發(fā)放制度的確立，“兩個確?！痹谖覈鐣Ｕ象w系中作用將逐步淡出。 最低生活保障作為社會保障體系的“最后一道防線”，將繼續(xù)鞏固、發(fā)展、規(guī)范和完善。隨著我國市場競爭加劇，短期內(nèi)下崗失業(yè)人員將繼續(xù)增加，一部分群眾的生活將面臨更多的困難；同時，由于城鎮(zhèn)化進程的加快，城鎮(zhèn)居民人口也將有較大增長，低保制度的覆蓋面將進一步擴大。城市居民最低生活保障將承擔更大的責任和壓力。2003年將以保證做到動態(tài)管理下的“應(yīng)保盡?！睘槟繕耍訌姷捅９ぷ鞯囊?guī)范化管理、完善和規(guī)范低保工作的各個環(huán)節(jié)，低保管理服務(wù)水平進一步提高。 ——工傷保險。隨著《工傷保險條例》的頒布，將形成職業(yè)安全和職業(yè)傷害保障的政策法規(guī)體系和執(zhí)法監(jiān)督體系，我國工傷保險滯后的局面將迅速改觀，勞動者的人身權(quán)利將得到有效的保障。 ——生育保險。將以貫徹《2001—2010年中國婦女發(fā)展綱要》為目標，得到積極、穩(wěn)步的推進。勞動和社會保障部將為此制定指導性方案，加強覆蓋計劃、基金管理、待遇保障方面的政策指導?；鸸芾砗捅O(jiān)督工作將進一步加強，對基金結(jié)余較多的地區(qū)進行重點審查和糾正，保障參保企業(yè)和職工的基本權(quán)益。生育保險的社會化管理水平將有所提高，為生育保險的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。 ——農(nóng)村居民社會保險有望結(jié)束多年以來的徘徊停滯局面。農(nóng)村最低生活保障將逐步啟動。 ——機關(guān)事業(yè)單位的社會保險將加緊推進。 ——社會保障管理服務(wù)社會化工作將有較大發(fā)展。以社區(qū)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會工作網(wǎng)絡(luò)雛型初露端倪，預(yù)示出我國社會工作發(fā)展的廣闊前景。 ——勞動保障信息系統(tǒng)“金保工程”建設(shè)已于2002年10月份全面啟動。這是一項利用先進的信息技術(shù)，以部省市三級網(wǎng)絡(luò)為依托，支持勞動和社會保障業(yè)務(wù)經(jīng)辦、公共服務(wù)、基金監(jiān)管和宏觀決策等核心應(yīng)用，覆蓋全國的統(tǒng)一的勞動和社會保障電子政務(wù)工程。2003年，三分之一的省區(qū)市作為第一批進入全國聯(lián)網(wǎng)的單位要完成轄區(qū)內(nèi)各城市的城市數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)任務(wù)，實現(xiàn)省市間聯(lián)網(wǎng)和部省互聯(lián)，建成全國網(wǎng)雛型。2004年，全國絕大多數(shù)省區(qū)市基本完成轄區(qū)內(nèi)各城市的城市數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)任務(wù)，實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國聯(lián)網(wǎng)。2005年，所有地區(qū)要全面完成建設(shè)任務(wù)，進一步完善全國社會保險信息系統(tǒng)，增強網(wǎng)絡(luò)功能，增加網(wǎng)上應(yīng)用，以網(wǎng)絡(luò)掃描方式實現(xiàn)各類社會保險業(yè)務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的采集。以此為契機，我國社會保障基金省級統(tǒng)籌將得以實現(xiàn) 勞動就業(yè)政策。 2003年，擴大就業(yè)將成為我國宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策的優(yōu)先目標。我國將從5個方面廣辟就業(yè)門路：（1）大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)拓展商貿(mào)、餐飲等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的就業(yè)渠道，努力發(fā)展旅游業(yè)增加就業(yè)，尤其要積極開發(fā)社區(qū)服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位，重點開發(fā)面向社區(qū)居民生活服務(wù)、機關(guān)企事業(yè)單位后勤保障和社區(qū)公共管理的就業(yè)崗位以及清潔、綠化、社區(qū)保安、公共設(shè)施養(yǎng)護等公益性崗位。（2）鼓勵發(fā)展個體、私營、外商投資、股份合作等多種所有制經(jīng)濟擴大就業(yè)，積極發(fā)展有市場需求的勞動密集型中小企業(yè)，繼續(xù)發(fā)展勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)，更多吸納下崗失業(yè)人員。（3）促進跨地區(qū)的勞務(wù)協(xié)作和對外勞務(wù)輸出。國家將鼓勵就業(yè)壓力大的地區(qū)特別是資源開采型城市和獨立工礦區(qū)，按市場需求發(fā)展接續(xù)性產(chǎn)業(yè)，組織下崗失業(yè)人員到有勞務(wù)需求的地區(qū)就業(yè)，到農(nóng)村承包荒山、荒地，從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。（4）鼓勵有條件的國有大中型企業(yè)在進行結(jié)構(gòu)調(diào)整、重組改制和主輔分離中，利用非主業(yè)資產(chǎn)和閑置資產(chǎn)，通過多種方式分流和安置企業(yè)富余人員，對破產(chǎn)企業(yè)要利用其有效資產(chǎn)安置職工。（5）鼓勵下崗失業(yè)人員通過非全日制、臨時性、季節(jié)性、彈性工作等靈活多樣形式實現(xiàn)就業(yè)。通過發(fā)展勞務(wù)派遣、就業(yè)基地等組織形式，為他們靈活就業(yè)提供服務(wù)和幫助。 （二）政策建議 （1）應(yīng)亟早制定《社會保障法》。 目前我國已初步建立起社會保障法的體系框架，但在立法形態(tài)上尚處于較低層次。首先，現(xiàn)有規(guī)范大多以行政法規(guī)或政府政策的形式出現(xiàn)，不具備法的形態(tài)，其剛性和約束力較弱；在法規(guī)形成過程中，起主導作用的是政府意志而非國家意志；由于政府部門之間的立場差異，一些法規(guī)缺乏統(tǒng)一性和嚴謹性；在實施過程中，易產(chǎn)生矛盾或者銜接上的真空，隨意性較強，效果易打折扣。其次，社會保障法是調(diào)節(jié)國家公權(quán)與私人部門（法人、公民）私權(quán)之間關(guān)系的法律制度，在法律分類上屬于公法領(lǐng)域，但我國社會保障公法體系尚未建立，各個單項法規(guī)的部分范疇從屬于具有私法屬性的《勞動法》，這一法律歸屬關(guān)系上的錯位，使得現(xiàn)行法規(guī)缺乏對國家主體應(yīng)有責任的界定和規(guī)范，導致政府在社會保障體系中的角色不清、職責模糊，因而也是政府責任缺位的法律原因。 當前，我國正處在對社會保障制度進行總體設(shè)計和推進的階段。因而，從我國的實際情況出發(fā)，參照有關(guān)國際組織制定的規(guī)章和原則，借鑒各國社會保障立法的經(jīng)驗，制定一部確立社會保障的目標、宗旨和原則，規(guī)范國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)以及法人、公民在社會保障中的地位、權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范和協(xié)調(diào)社會保障各參與主體之間的法律關(guān)系，并且能夠用以規(guī)范相關(guān)單行法律或法規(guī)的社會保障部門法——《社會保障法》，不僅是必要的，而且是適時的。 制定《社會保障法》，有利于該部門法律體系的完善，有利于將社會保障制度納入正常的法制軌道運行，有利于規(guī)范政府的社會政策決策行為。提升勞動保障立法層次，使之從政府意志上升為國家意志，是我國社會保障法制建設(shè)中一項根本的、戰(zhàn)略性的任務(wù)。 （2）把彌補市場缺陷、維護社會安全作為政府的重要職能。 應(yīng)當認識到，當前失業(yè)、貧困、收入分配不公平度（基尼系數(shù)）上升等社會問題不僅僅是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，而且是市場效率增長過程中產(chǎn)生的巨大外部成本，歸根結(jié)底是市場缺陷引致的社會后果，已然制約著經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。這些社會問題的積累，與政府在經(jīng)濟體制改革過程中較多關(guān)注于經(jīng)濟效率，較少關(guān)注或忽視市場的外部成本、尤其是社會成本的狀況不無關(guān)聯(lián)。 經(jīng)濟增長的社會成本，是市場外部性缺陷的必然產(chǎn)物，因而彌補市場缺陷的責任注定要由政府來承擔。社會保障則是政府干預(yù)市場、保證市場經(jīng)濟規(guī)范運行的重要手段。作為彌補市場缺陷的公共制度，社會保障具有吸收經(jīng)濟增長成本、減弱經(jīng)濟危機帶來的社會震蕩、改善勞動力再生產(chǎn)、提高人力資源素質(zhì)以及增進經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的歷史作用。因此，政府在社會保障體系中，不應(yīng)只充當制定規(guī)則的“守夜人”角色，而應(yīng)將維護社會安全（社會保障的本義）作為實施公共管理的主要職能，并相應(yīng)建立以彌補市場缺陷為主要職能的公共財政體制（不僅僅是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)問題，因為現(xiàn)有的支出結(jié)構(gòu)是由現(xiàn)行體制決定的），把公共資源切實用于維護社會安全的公共物品的生產(chǎn)和供給。 把社會保障作為政府公共管理的主要職能，既是轉(zhuǎn)變政府職能、建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政治體制的重要目標，同時也是我國社會保障體系從初步形成走向成熟、規(guī)范和完善的充分必要條件。 （3）建立反貧困的公共援助制度。 治理貧困的社會政策有兩種類型：貧困救濟政策和反貧困政策。前者著重于貧困賑濟，屬于補救策略，具有消極的意義；后者則著眼于貧困預(yù)防，以消除貧困為目標，是一種富于遠見的、積極的策略。社會保障的目的不僅在于保障公民的基本生存權(quán)，更在于保障其發(fā)展權(quán)。反貧困制度不止于為貧困者提供維持生存的衣食救助，更重要的是幫助他們獲得重建自立的能力和融入主流社會的能力，因而需要為貧困家庭提供能夠滿足其多層面基本需求的物質(zhì)幫助、精神關(guān)懷、醫(yī)療保健、居住條件、就業(yè)輔導、子女教育、法律服務(wù)等綜合性的社會援助，使這些家庭中有勞動能力成員能夠積極地參與競爭，幫助他們擺脫貧困并防止再度陷入貧困。為此，需要動員起公共部門和私人部門兩種社會福利資源，形成綜合的反貧困網(wǎng)絡(luò)體系，其中公共部門的貧困援助具有不可替代的主導作用。 目前，我國實行的城市居民最低生活保障政策局限于解決貧困群體的溫飽問題，保障功能較為單一。困擾貧困家庭的疾病、失業(yè)、子女失學等問題得不到有效保障，而這些因素恰恰是致使人們陷入貧困、重返貧困和削弱后代人競爭力的根源。雖然在落實低保政策過程中，一些地方設(shè)法為低保戶解決就醫(yī)、就業(yè)、子女就學問題，但大多屬于自發(fā)的、個別的行為。由于缺乏正式的制度支持，其作用和效果有限，難以形成普遍而持續(xù)的保障機制。 建議政府以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，建立起反貧困的公共援助制度，為貧困家庭（一般為人均收入不足當?shù)仄骄べY1/2的家庭）提供最低生活保障、醫(yī)療援助、就業(yè)援助和子女教育援助，滿足其生存和發(fā)展的基本需求，幫助他們增強自立于主流社會的能力。為貧困者提供發(fā)展保障，是使大多數(shù)貧困家庭擺脫貧困的根本措施。 （4）養(yǎng)老保險基金運行中的權(quán)責關(guān)系應(yīng)當明晰。 長期以來，困擾社會保障運行、尤其是養(yǎng)老保險運行的基金收不抵支問題，是現(xiàn)有退休人員養(yǎng)老金給付與新制度基金積累之間矛盾的反映；是新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中，養(yǎng)老金歷史債務(wù)償付責任向新制度轉(zhuǎn)移而給當前基金積累帶來的壓力。當前，養(yǎng)老保險基金失衡問題主要通過兩個途徑解決：一是由社會保障職能部門強化對現(xiàn)有參保人（法人和自然人）繳費稽核及擴大社會保險覆蓋率，以增加基金籌資額；二是由中央和地方政府財政撥款予以補貼。然而，二者在直接責任與目標上具有不同的性質(zhì)。 在我國，養(yǎng)老保險基金是通過國家強制、由雇主（企業(yè)）和受雇者（職工）共同繳費的積累，其性質(zhì)是公共部門強制征收和管理的儲蓄基金，最終要向私人部門償付，因而在性質(zhì)上有別于通過稅收和規(guī)費形成的公共部門財政收入。社會保障部門的直接責任是根據(jù)政策法規(guī)界定的范圍實現(xiàn)社會保險的完整覆蓋，通過基金的足額征繳和有效運營保障基金的積累和增值，其目標主要是保障未來給付的安全。財政的責任則是通過稅收和其它融資手段（包括國有資產(chǎn)變現(xiàn)、向社?；鹋e債）籌集資金以償付養(yǎng)老金債務(wù)，目標主要是保障現(xiàn)期給付的安全。因而，動用社?；鹨灾Ц冬F(xiàn)期退休人員養(yǎng)老金，本質(zhì)上是一種財政舉債行為，是財政與社?；鹬g的借貸關(guān)系，并非社?；鸬牧x務(wù)，而舉債是要還本付息的（政府必須將這種債務(wù)表現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負債表中，列入預(yù)算赤字，并考慮其到期還本付息的償債能力，不能無節(jié)制地向社?；鹜钢В幌鄳?yīng)地，財政對養(yǎng)老金給付的撥款，是政府履行其償債義務(wù)的行為，而非對基金的補貼。目前的操作方式顯然模糊了兩者之間的權(quán)責關(guān)系。 厘清此種關(guān)系并加以制度化（主要是預(yù)算化）很有必要，這不僅有利于分清財政部門與社會保障部門的職能與職責，而且有助于規(guī)范政府行為，避免由于非制度化的操作為社會保險基金的未來給付能力埋下隱憂。 中共十六大勾畫了全面建設(shè)“惠及十幾億人口的、更高水平的小康社會”發(fā)展藍圖。它的基本目標之一是：工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴大的趨勢逐步扭轉(zhuǎn)，社會保障體系比較健全，社會就業(yè)比較充分，人民生活更加殷實。在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上促進社會全面進步，保證人民共享發(fā)展成果?？梢灶A(yù)見，在新的發(fā)展階段，我國社會保障體系將從初步形成走向成熟、規(guī)范和完善，成為經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要推動力量。51 / 51