【正文】 江安徽福建江西山東　　河南湖北湖南廣東廣西海南　　重慶四川貴州云南西藏　　陜西甘肅青海寧夏新疆數據來源：國家統(tǒng)計局 自《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（１９９７－２０１０年）》批準實施以來，通過制定和實施一系列加強土地宏觀調控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落實，控制和引導土地利用的成效有：農用地特別是耕地保護得到強化，非農建設占用耕地規(guī)模逐步下降。建設用地節(jié)約集約利用水平逐步提高，保障了經濟社會各項事業(yè)發(fā)展的必要用地。土地整理復墾開發(fā)力度加大，總體上實現了建設占用耕地的占補平衡。國土綜合整治穩(wěn)步推進，土地生態(tài)環(huán)境逐步改善。土地利用總體規(guī)劃的有效實施，促進了國家糧食安全和國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展，緩解了生態(tài)環(huán)境破壞加劇的趨勢。但是，必須清醒地認識到，我國人口眾多、人地關系緊張的基本格局沒有改變，土地利用和管理還面臨一些突出問題：人均耕地少、優(yōu)質耕地少、后備耕地資源少。優(yōu)質耕地減少和工業(yè)用地增長過快。建設用地粗放浪費較為突出。局部地區(qū)土地退化和破壞嚴重。違規(guī)違法用地現象屢禁不止。表4 全國部分城市2009年供地計劃城市計劃供應土地面積（單位：公頃）北京市5700福建省廈門市湖南省武岡市新疆烏魯木齊市820甘肅省天水市337湖南省岳陽市廣西南寧市廣東省普寧市浙江省寧波市1042貴州省六盤水市遼寧省鐵嶺市826數據來源：中國土地網根據全面建設小康社會的總體要求和“十一五”經濟社會發(fā)展的目標任務，國家在到2020年的規(guī)劃期內努力實現以下土地利用目標：──守?。保竷|畝耕地紅線。全國耕地保有量到２０１０年和２０２０年分別保持在１２１２０萬公頃（１８．１８億畝）和１２０３３．３３萬公頃（１８．０５億畝）。規(guī)劃期內，確保１０４００萬公頃（１５．６億畝）基本農田數量不減少、質量有提高。──保障科學發(fā)展的建設用地。新增建設用地規(guī)模得到有效控制，閑置和低效建設用地得到充分利用，建設用地空間不斷擴展，節(jié)約集約用地水平不斷提高，有效保障科學發(fā)展的用地需求。規(guī)劃期間，單位建設用地二、三產業(yè)產值年均提高６％以上，其中，“十一五”期間年均提高１０％以上。到２０１０年和２０２０年，全國新增建設用地分別為１９５萬公頃（２９２５萬畝）和５８５萬公頃（８７７５萬畝）。通過引導開發(fā)未利用地形成新增建設用地１２５萬公頃（１８７５萬畝）以上，其中，“十一五”期間達到３８萬公頃（５７０萬畝）以上。──土地利用結構得到優(yōu)化。農用地保持基本穩(wěn)定，建設用地得到有效控制，未利用地得到合理開發(fā)；城鄉(xiāng)用地結構不斷優(yōu)化，城鎮(zhèn)建設用地的增加與農村建設用地的減少相掛鉤。到２０１０年和２０２０年，農用地穩(wěn)定在６６１７７．０９萬公頃（９９２６５６萬畝）和６６８８３．５５萬公頃（１００３２５３萬畝），建設用地總面積分別控制在３３７４萬公頃（５０６１０萬畝）和３７２４萬公頃（５５８６０萬畝）以內；城鎮(zhèn)工礦用地在城鄉(xiāng)建設用地總量中的比例由２００５年的３０％調整到２０２０年的４０％左右，但要從嚴控制城鎮(zhèn)工礦用地中工業(yè)用地的比例。──土地整理復墾開發(fā)全面推進。田水路林村綜合整治和建設用地整理取得明顯成效，新增工礦廢棄地實現全面復墾，后備耕地資源得到適度開發(fā)。到２０１０年和２０２０年，全國通過土地整理復墾開發(fā)補充耕地不低于１１４萬公頃（１７１０萬畝）和３６７萬公頃（５５００萬畝）。──土地生態(tài)保護和建設取得積極成效。退耕還林還草成果得到進一步鞏固，水土流失、土地荒漠化和“三化”（退化、沙化、堿化）草地治理取得明顯進展，農用地特別是耕地污染的防治工作得到加強。──土地管理在宏觀調控中的作用明顯增強。土地法制建設不斷加強，市場機制逐步健全，土地管理的法律、經濟、行政和技術等手段不斷完善，土地管理效率和服務水平不斷提高。二、供給情況預測土地儲備的供應在未來2009—2010年的時間里還是有保障的，但國土資源總量十分有限，關鍵是要提高土地儲備機構的土地處理效率和下游行業(yè)的土地利用效率，同時規(guī)范土地征收的制度和執(zhí)行過程。2009年土地供給情況可能會呈現以下特點：（一）房價地價雙重下降2007年房價連續(xù)大漲，土地供應高速增長，而2008年制定了更高的土地供應任務，結果大部分城市都無法完成。例如：%。2008年全國土地市場冷清的情況下，地方政府又不愿意降低地價，就出現了兩種選擇：一是按計劃釋放土地，但是不降地價，成交一塊算一塊；二是囤地、捂地不放，等待市場轉好的時候再釋放。事實上，據國土資源部規(guī)劃司、國家發(fā)改委等部門組成的調研組先后去到湖南、湖北、江蘇等地進行的調研中發(fā)現，供地計劃沒有完成的城市，多數都屬于上述兩種情況。一些地方財政實力強的城市會選擇囤地、捂地不放，而地方財政實力弱的城市，則盡數釋放土地，聽由土地市場冷清。據悉，國土資源部對地方政府囤地、捂地不供應的情況明確表示反對，發(fā)現一例，就予以地方政府警告。國土資源部的態(tài)度很明確，無論土地市場情況如何，地方政府都應該按計劃完成供地計劃，否則，當前捂地、囤地，可能會對23年后的房價、地價帶來影響。對于2009年土地供應情況，國土資源部的指示是：要求各地加快保障性住房土地供應。國土資源部表示，在城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)?？刂葡?，優(yōu)先安排用地，重點予以保障。對納入新增中央投資計劃的城鎮(zhèn)廉租住房、棚戶區(qū)改造等保障性住房，要加快供地，盡快落實到具體地塊。我們認為，2009年的土地供應有較大保障，只是商業(yè)供應可能小幅回落，但土地市場和房地產市場需求不旺，因此很可能出現房價地價雙重下降的情況。（二）土地供應結構失衡當前市場情況和政府行為的目的是互相矛盾的。原來在穩(wěn)定地價、房價的政策指導下，各地政府都以加大住宅供應為主，但是現在土地市場冷清、土地交易稀少的情況下，繼續(xù)堅持這個政策方向，恐怕會一直出現土地供應計劃無法完成的問題。2009年土地市場可能會繼續(xù)冷清，如果不調整供地計劃，則各地政府在迫于賣地壓力和財政壓力的情況下，很可能采取協(xié)議轉讓等以前的方式出讓土地，會對剛剛建立的土地出讓一律“招拍掛”制度形成沖擊，也會釀成新的土地腐敗。調研中發(fā)現了一些地方存在土地供應結構失衡的問題：住宅用地供不出去，工業(yè)、產業(yè)用地不夠用的情況。如果綜合調研的情況來看，2009年土地供應結構應該作出適當的調整，但是前提是保證土地得到科學、有效利用，保護耕地，避免地方政府借發(fā)展經濟之名，無效、低效圈占土地。目前來看，調整供地計劃結構無非是減少住宅用地供應量、增加工業(yè)用地供應比例。但是，如果真的要這樣調整，也存在很多隱患。增加工業(yè)用地結構，地方政府是否會真正地將新增建設用地用在工業(yè)項目上，這些利用又是否是有效的。而減少住宅供地比例更受爭議。比如，減少住宅供應用地很可能引發(fā)地價和房價的報復性上漲，則對目前穩(wěn)定房地產市場不利。目前，各地政府已經陸續(xù)出臺了允許開發(fā)商分期付款等土地優(yōu)惠政策，這已然在沖擊國土資源部此前制定的“招拍掛”規(guī)定。國土資源部如果在此時反對地方政府這些做法，則與全國穩(wěn)定房地產市場的主調相悖，如果聽任之，則原來關于嚴格的土地集約利用的政策文件，形如擺設。國土資源部很可能由此來形成新一輪土地調控的定調。在嚴格保護18億畝耕地紅線的前提下，原來部分土地調控政策是在房價和地價都非理性上漲的情況下制定的，與房地產市場情況一樣，土地市場情況出現了逆轉，土地調控政策也應該適當加以調整。（三）嚴守耕地紅線土地利用計劃檢查包括新增建設用地指標、耕地保守情況、土地計劃考核等內容。我國土地供應結構調整的政策也將堅持以耕地保護為前提，嚴防各地突破耕地保護紅線、超計劃用地。新的形勢下土地管理工作更加嚴峻，地方發(fā)展經濟的動力下，保護耕地的壓力更大。例如：根據全國土地利用總體規(guī)劃綱要要求，到2010年的下一個五年規(guī)劃里，雖然耕地凈減少指標是2600萬畝，但實際上除了這2600萬畝凈減少耕地外，還有7210萬畝的“占補平衡”置換出來的耕地，這些耕地的產量、質量都需要一定的時間來培育。因此，下一個五年規(guī)劃里，我國耕地保護工作形勢依然嚴峻，在此情況下，如何適當控制土地閘門，既要支持地方經濟發(fā)展，又要實現保護耕地目標，正在考驗各級政府的智慧。第二節(jié) 2008年土地需求分析及預測一、需求情況分析根據國家統(tǒng)計局公布的2008中國統(tǒng)計年鑒，2003—2007年我國城市建設征用土地情況如下圖所示：數據來源：國家統(tǒng)計局圖1 2003—2007年全國城市建設征用土地面積由圖看來，近五年我國城市建設征用土地面積總體呈下降趨勢，2007年達到最低水平。但是，相對于最低水平的征用土地面積，2007年建成區(qū)面積的增長速度比2006年有較大幅度的提升（圖10），這顯示出土地利用效率的提高。數據來源：國家統(tǒng)計局圖2 2003—2007年全國建成區(qū)面積和增長率房地產行業(yè)是土地儲備的最大需求者，對房地產行業(yè)土地需求的分析，是土地儲備行業(yè)需求分析的最主要部分。根據國家統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計年鑒數據，近十年房地產開發(fā)企業(yè)年度購置土地面積情況如下圖所示：數據來源：國家統(tǒng)計局圖3 1998—2008年全國房地產開發(fā)企業(yè)購置土地面積和增速1998—2004年，我國房地產企業(yè)土地購置面積一直保持增長，但增長率趨于下降，2002006年土地購置面積出現負增長，2007年又強勁增長，達到近十年來的峰值。與2007年瘋狂搶地以及“地王”不斷涌現相比，2008年土地市場開始恢復理性，房地產開發(fā)企業(yè)購置與完成開發(fā)土地面積增速持續(xù)回落。國家統(tǒng)計局發(fā)布的數據顯示：2008年112月全國房地產開發(fā)企業(yè)購置土地面積36785萬平方米，%，；完成開發(fā)土地面積26033萬平方米，%，隨著行業(yè)景氣度的回落，房地產企業(yè)購置和拓展土地儲備的速度正在放緩。因此，土地儲備行業(yè)的需求在經歷了長期持續(xù)性高增長之后，增長速度正在減慢。二、需求情況預測受全球金融危機沖擊和中國拉動內需經濟政策的綜合影響，預計2009年土地需求仍將低迷，但中國城市地價有望在持續(xù)低迷后趨于平穩(wěn)。受國際金融危機沖擊，目前國際經濟環(huán)境仍在惡化，市場發(fā)展預期不明，單純由政策力所支撐的國內宏觀經濟難有較好表現，勞動就業(yè)、土地財政、進出口貿易、利用外資等出現困難。中國土地市場受其影響，預計2009年土地需求仍將低迷，地價不會有大的漲幅。但考慮到2008年底國家推出4萬億元拉動經濟增長計劃，以及寬松財政和貨幣政策會刺激土地供應，一定程度上緩解土地市場的低迷態(tài)勢。報告同時指出，由于新增投資多為基礎設施建設項目，劃撥用地大量增加可能擠壓有形土地市場。2009年中國一線城市居住用地價格將趨于平穩(wěn)，而二、三線城市居住用地價格仍有小幅上漲的可能。目前在北京、上海、廣州等一線城市，近兩年內居住用地供應量較大，城市房價基本達到最高并呈下行趨勢，開始進入觸底階段，房地產建設規(guī)模將放慢腳步。據此，房地產市場“飽和”直接影響城市居住用地需求，房價下行及未來經濟走勢不確定則直接影響開發(fā)商拿地欲望。總體來說，2009年中國居住用地價格將與2008年持平或低于2008年水平。此外，二三線城市由于主要購房主體是自住性消費群體，房地產投資和投機成分較少，投資性買房受到打壓，沒有影響到實質性剛性需求。隨著中國城鎮(zhèn)化步伐加快，中小城市對住房用地需求會持續(xù)增大，而土地資源的有限性和住房用地的剛性需求，使得以自住性消費市場為主的二三線城市地價仍然存在上漲空間。第三節(jié) 土地市場運行主要特點一、我國的土地市場同經濟的發(fā)展呈正態(tài)相關關系，土地市場化的演進軌跡就是市場配置土地的范圍擴大和市場行為規(guī)范的過程。我國工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展對土地的需求越來越大，推動了土地市場的快速發(fā)展，同時國家對土地的調控和規(guī)范的力度越來越大。從2002年下半年到2004年上半年，土地市場重點在于規(guī)范土地出讓制度并開展土地市場整頓，改革國有土地協(xié)議出讓的制度，所有經營性用地一律實行招標拍賣掛牌方式，大大改變了過去招標拍賣掛牌出讓土地的面積占有償用地總面積的比例只有2%到5%的情況，整治制度缺陷誘發(fā)的土地暴利，全國土地市場秩序治理整頓工作也成果顯著。由于我國土地資源匱乏的剛性約束，再加上經濟發(fā)展和城市建設的擴張需求，“十五”期間全國耕地面積凈減少9240萬畝，耕地資源保護形勢十分嚴峻。從2004年下半年到2006年上半年，土地市場運行側重于嚴格耕地資源保護、調整土地供應以及穩(wěn)定住房價格等方面。在此期間由于住房價格的整體飆升，人們普遍關注政府控制土地供給、嚴格的耕地保護政策以及拆遷難度增大所引起的土地供應不足。由此一系列關于加大土地供應力度、優(yōu)化土地供給結構、調整土地供應方式的政策相繼出臺，別墅類用地被停止供應，高檔住房用地供應也得到了嚴格控制，并且開始著手土地市場信息監(jiān)測及披露制度等機制建設。從2006年下半年開始一直持續(xù)到現在及將來的一段時間內，國家開始從土地利用規(guī)劃和計劃、土地出讓、土地審批、土地征用、土地收益分配、土地監(jiān)管、耕地保護、土地管理責任制度等方面來全方位構建土地調控網，土地市場走向進一步成熟和規(guī)范，明確建立網格化垂直管理的土地督察制度，推動地方上落實國家出臺的一系列土地政策調控措施。此外，《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范》和《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)范