【正文】 做任何原則性的規(guī)定，各城市紛紛結(jié)合當?shù)赝恋毓芾韺嶋H，自主創(chuàng)新，嘗試建立土地儲備制度，并在實踐中加強理論研究，不斷完善城市土地儲備制度的運作模式。由于各城市間的差異，各地建立的城市土地儲備制度的功能定位和目標不同，實際運作模式也有所不同。綜合分析目前國內(nèi)正在實施的城市土地儲備制度的運作模式及機構(gòu)設置特點，可以將其分為三大類：市場主導型、政府主導型和政府市場混合型。（一）市場主導型市場主導型土地儲備模式，充分體現(xiàn)市場機制配置土地資源的基礎性作用。土地儲備機構(gòu)根據(jù)政府要求和收購計劃，通過與被收購單位協(xié)商，確定自己的收購計劃或約定土地收益分成，按照約定由土地儲備機構(gòu)支付收購金，取得土地并按現(xiàn)行規(guī)定辦理土地過戶手續(xù)。儲備機構(gòu)取得土地后負責對土地進行拆遷、平整和相關基礎設施配套，對易于轉(zhuǎn)讓的儲備土地由土地管理部門出讓給新的用地者。在儲備土地出讓時，首先通過各種渠道廣泛招商，依據(jù)資信、資質(zhì)和業(yè)務等條件選擇合適的開發(fā)商，然后與開發(fā)商簽訂協(xié)議，最后由政府行政管理部門辦理土地出讓手續(xù)。市場主導型土地儲備模式，土地儲備部門通過協(xié)商方式收購土地!并經(jīng)開發(fā)后根據(jù)市場需求進行土地出讓，雖然能對土地市場產(chǎn)生一定的影響，但由于政府行為不具有強制性，土地使用者擁有轉(zhuǎn)讓土地等方面的部分權力，增加了土地市場供應的不可預見性，政府難以形成對土地市場的絕對控制，政府對土地市場的調(diào)控力度缺失。（二）政府主導型政府主導型土地儲備模式是在政府主導的基礎上充分發(fā)揮市場機制配置土地資源的功，實現(xiàn)行政主導與市場運作有效結(jié)合。土地儲備機構(gòu)收購土地的范圍由政府行政法規(guī)規(guī)定，并根據(jù)計劃進行收購、儲備、開發(fā)，土地管理部門根據(jù)用地需求用招標、拍賣方式對儲備土地實行統(tǒng)一出讓。政府主導型土地儲備模式具有強制性，政府通過控制“統(tǒng)一收購權”、“統(tǒng)一批發(fā)權”實現(xiàn)了政府對土地市場完全控制。但是，由于所有的土地都要經(jīng)過土地儲備機構(gòu)進行流轉(zhuǎn)，土地儲備需要大量資金，土地儲備部門只有通過頻繁出讓土地來緩解資金的壓力，客觀上降低了政府對土地市場的有效調(diào)控能力。（三）政府、市場混合型土地儲備模式政府、市場混合型土地儲備模式，即實行政府行政指導、市場運作與土地資產(chǎn)管理相結(jié)合的儲備土地模式。政府規(guī)定用于儲備的土地范圍，對可收購的土地由土地儲備機構(gòu)與原用地者簽定“國有土地使用權收購合同”，儲備機構(gòu)按合同約定付土地收購補償費用，收回土地使用權。同時，土地儲備機構(gòu)還受市政府委托作為國有土地資產(chǎn)代表，對國有企業(yè)改革中土地使用權作價出資（入股）部分進行管理，收取企業(yè)改革中以租賃方式處置的土地使用權租金和其它用地者按規(guī)定向政府繳納的租金。在土地儲備機構(gòu)設置上，也屬于雙結(jié)構(gòu)模式。該運作模式基本與政府主導型運作模式類似，只是土地儲備機構(gòu)多承擔了作為國有土地資產(chǎn)管理代表的職能。政府市場混合型土地儲備模式結(jié)合了交易許可制度和優(yōu)先購買權，一方面除了依法收購、存儲部分土地并經(jīng)整理開發(fā)后提供市場之外，對于沒有進行儲備的土地，借助于政府出臺的土地交易許可制度，在獲準交易許可后由土地使用者在土地有形市場進行土地交易。在政府許可的前提下，由于市場供給部分的土地交由土地使用者提供，可以結(jié)合優(yōu)先購買權將有限的資金集中于土地的選擇性收購存儲上，從而有針對性的收購存儲規(guī)劃所需的土地。該模式強調(diào)的是兼顧市場和行政的手段進行，通過政府許可的制度安排，一方面降低土地儲備所需要的資金量，另一方面加強了政府土地儲備的目的性。第四章 2014年土地儲備相關行業(yè)發(fā)展分析第一節(jié) 房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展情況一、房地產(chǎn)業(yè)綜合景氣度分析從近幾年房地產(chǎn)市場走勢來看，與很多指標相比，全國房地產(chǎn)開發(fā)景氣指數(shù)（簡稱“國房景氣指數(shù)”）更能準確反映樓市變化。以100為景氣線，100以上為景氣空間，100以下為不景氣空間2014年12月份，房地產(chǎn)開發(fā)景氣指數(shù)（以下簡稱“國房景氣指數(shù)”）進一步下滑，這是自2001年1月份統(tǒng)計該數(shù)據(jù)以來的最低數(shù)值。自從2011年11月份國房景氣指數(shù)跌破100點景氣臨界值后，近幾年漲漲落落，再也沒有重返100點以上。一方面是持續(xù)的房地產(chǎn)調(diào)控所致，另一方面也反映了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的真實心態(tài)。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局表4 20102014年我國國房景氣指數(shù)走勢二、房地產(chǎn)行業(yè)運行分析（一）房地產(chǎn)投資增速下降2014年，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資95036億元，%（%）。其中，住宅投資64352億元，%。%。112月份，東部地區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)投資52941億元，%；中部地區(qū)投資20662億元，%，；西部地區(qū)投資21433億元，%，數(shù)據(jù)來源：世經(jīng)未來圖4 2014年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資絕對額及同比增幅從月度累計增幅看，2014年全年12個月的增幅一路向下，%的增幅是近六年來的新低。雖然增幅下降，但一直還是保持著正向增長。隨著市場調(diào)整力度的加大，月度開發(fā)投資最終出現(xiàn)了同比負增長，顯示了開發(fā)企業(yè)投資意愿和能力遇到了問題。近期不少企業(yè)被債務違約，甚至破產(chǎn)清算，房源被鎖等，長期市場繁榮背景下，大量積累問題開始凸顯。數(shù)據(jù)來源：世經(jīng)未來圖5 2014年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資月度累計同比增幅（二）土地購置面積增速下降 企業(yè)拿地態(tài)度謹慎土地購置方面，企業(yè)拿地態(tài)度依然謹慎。2014年，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積33383萬平方米，%；土地成交價款10020億元，%。數(shù)據(jù)來源：世經(jīng)未來圖6 2014年全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積同比增速（三）住宅新開工降幅最大，竣工面積依然低于新開工2014年12月，全國房屋新開工面積14887萬平方米，%；全國房屋竣工面積32396萬平方米，%，為2014年全年月度最高值；%。2014年112月，房屋新開工面積179592萬平方米，%。其中，住宅新開工面積124877萬平方米，%。房屋竣工面積107459萬平方米，%。其中，住宅竣工面積80868萬平方米，%。112月份，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房屋施工面積726482萬平方米，%。住宅施工面積515096萬平方米，%。房屋新開工面積179592萬平方米，%。住宅新開工面積124877萬平方米，%。房屋竣工面積107459萬平方米，%。住宅竣工面積80868萬平方米，%。（四）房地產(chǎn)市場銷售情況分析2014年房地產(chǎn)銷售面積和金額值得肯定。2014年，商品房銷售面積120649萬平方米，%，%。其中，%，%，%。商品房銷售額76292億元，%，%。其中，%，%，%。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局圖7 2014年全國商品房銷售面積及金額月度累計同比增幅從累計數(shù)據(jù)看商品房銷售面積及金額全年都是負增長，總銷售面積剛超過12億平方米，較2013年的高峰出現(xiàn)了不到10個點的回落。客觀來看，這個成績是相當不錯的。2014年在經(jīng)濟不景氣的背景下，樓市預期發(fā)生逆轉(zhuǎn)，市場被悲觀氣氛所籠罩，但年終看依然獲得了相當不錯的銷售成績，排除2013年的非理性因素，12億的銷售面積依然傲視2012年，增幅可觀。（五）到位資金依然短缺2014年，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)到位資金121991億元，%。其中，國內(nèi)貸款21243億元，%；利用外資639億元，%；自籌資金50420億元，%；其他資金49690億元，%。在其他資金中，定金及預收款30238億元，%；按揭貸款13665億元，%。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局圖8 2014年全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)到位資金增速從全年數(shù)據(jù)看，2014年的到位資金和去年基本持平，這是一個相對比較差的情況，從我們掌握的歷年資金情況，最少的是2011年，%，可見2014年開發(fā)企業(yè)的融資是相當困難的。從資金來源的結(jié)構(gòu)看，銀行貸款增幅較為明顯，這與下半年央行逐步實行的寬松貨幣政策密切相關，特別是央行930政策，為房地產(chǎn)提供了增量資金，而定向的貨幣寬松措施也為開發(fā)企業(yè)的融資提供了便利。影響最大的就是其他資金中的預售資金和定金，%，這與市場銷售的回落密切相關。第二節(jié) 政府融資平臺發(fā)展情況一、地方政府融資平臺進入轉(zhuǎn)型階段 作為中國特殊的財政和政府融資體制下的產(chǎn)物，地方政府融資平臺伴隨中國經(jīng)濟特別是基礎建設事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)歷了2000年前的蹣跚起步階段、2009年前的緩慢上升階段、2009年開始的迅猛增長階段、2013年進入的調(diào)整發(fā)展階段，最終在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號文）后不可避免的迎來了淡出轉(zhuǎn)型階段。2014年10月2日國務院印發(fā)的《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確提出剝離融資平臺政府融資職能，融資平臺不得新增政府債務；同時指出了公益性項目融資的發(fā)展方向和存量債務的處理途徑。10月8日國務院發(fā)布的《關于深化預算管理制度改革的決定》要求，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借；地方政府舉債采取政府債券方式；剝離融資平臺政府融資職能。2014年10月22日，財政部出臺的《地方政府性存量債務清理處置方法》（征求意見稿）對上述要求進行了細化和補充。具體有四條措施：一是鎖定融資平臺，以2013年政府性債務審計確定的截至2013年6月30日融資平臺名單為基礎，結(jié)合2013年7月1日至2014年12月31日本級融資平臺增減變化情況，鎖定本級融資平臺名單。二是按照分類處置、風險可控的原則，抓緊剝離融資平臺的政府融資職能，厘清政府與市場邊界。除符合條件的過渡期內(nèi)在建項目后續(xù)融資外，融資平臺不得新增政府債務余額；融資平臺承擔的政府融資職能，對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展，由地方政府發(fā)行一般債券融資，對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展，主要由地方政府發(fā)行專項債券融資或采取政府與社會資本合作（PPP）模式支持。三是按照“只減不增”的原則，在妥善處理存量債務和在建項目后續(xù)融資的基礎上，通過關閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式，抓緊妥善處理融資平臺；要按照“權、責、利”相一致的原則，妥善處理存量債務，對剝離給其他主體承擔的存量債務，對應的資產(chǎn)及收入也應相應劃轉(zhuǎn)，處置過程中要與債權人、擔保人等有關方充分協(xié)商。四是規(guī)范財政補貼行為。地方各級政府及其所屬機關事業(yè)單位要嚴格執(zhí)行《擔保法》等有關法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國務院另有規(guī)定外，不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)直接或間接為企業(yè)融資提供擔保，不得為企業(yè)融資提供財政資金安排、代扣代還等說明或承諾。2014年10月28日，財政部發(fā)布了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》。與融資平臺相關的內(nèi)容主要包括：一是明確了存量債務的范圍，具體是指截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務。二是要求統(tǒng)計本級融資平臺名目，以2013年政府性債務審計確定的截至2013年6月30日融資平臺名單為基礎，結(jié)合2013年7月1日至2014年12月31日本級融資平臺增減變化情況進行統(tǒng)計。三是要求地方各級政府結(jié)合清理甄別工作，認真甄別篩選融資平臺存量項目，對適宜開展PPP模式的項目，要大力推廣該模式。值得一提的是，在上述政策變化發(fā)展過程中，審計等部門通過審計建議等形式，提出了規(guī)范融資平臺的有關措施，由此起到了持續(xù)推動的作用。比如，早在審計署2011年發(fā)布的《全國地方政府性債務審計結(jié)果》中，審計部門就提出了如下審計建議：一是按照“分類管理、區(qū)別對待”的原則，整合并規(guī)范融資平臺；二是通過兼并重組、關閉改制、充實融資平臺資本金、引進民間投資等方式，促進融資平臺投資主體多元化和法人治理結(jié)構(gòu)完善；三是除法律和國務院另有規(guī)定外，不得再通過融資平臺變相舉借政府負有償還責任的債務，堅決制止為融資平臺等單位舉借債務違規(guī)提供擔保和承諾；四是切實處理好融資平臺新建項目和在建項目的融資問題，嚴控新開工項目，防止盲目鋪攤子、上項目，對在建項目，地方政府應積極通過財政預算安排或市場化方式解決后續(xù)資金的來源，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。上述建議對有關部門和地方制定整改措施，研究完善進一步加強地方政府性債務管理尤其是融資平臺管理的相關制度提供了參考。此外，財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》明確提出，財政部將各地清理甄別結(jié)果抄送審計署，各級財政部門將本級清理甄別結(jié)果抄送同級審計部門，作為今后年度相關審計工作的重要參考。因此，審計部門在規(guī)范融資平臺運行、防控地方政府性債務風險、推動財政體制完善等方面，將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。表5 2014年國家出臺的規(guī)范地方政府融資平臺的相關政策政策發(fā)布時間政策內(nèi)容中國銀監(jiān)會辦公廳《關于信托公司風險監(jiān)管的指導意見》2014年4月《意見》明確了信托公司“受人之托、代人理財”的功能定位，培育“賣者盡責、買者自負”的信托文化，推動信托公司業(yè)務轉(zhuǎn)型發(fā)展，回歸本業(yè)，將信托公司打造成服務投資者、服務實體經(jīng)濟、服務民生的專業(yè)資產(chǎn)管理機構(gòu)。發(fā)展改革委《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務意見的通知》2014年4月建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺政府融資職能”財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》2014年9月規(guī)范選擇項目合作伙伴。地方各級財政部門要依托政府采購信息平臺，加強政府和社會資本合作項目政府采購環(huán)節(jié)的規(guī)范與監(jiān)督管理。完善項目財政補貼管理。對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼。完善項目財政補貼管理。對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼。國務院辦公廳印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》2014年10月《意見》明確，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則，并剝離融資平臺公司政府融資職能。財政部出臺《地方政府性存量債務清理處置方法》2014年10月《方法》中有四條具體措施：；，厘清政府與市場邊界；“只減不增”的原則，抓緊妥善處理融資平臺；4. 規(guī)范財政補貼行為；財政部發(fā)布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》2014年10月一是明確了存量債務的范圍；二是要求統(tǒng)計本級融資平臺名目；三是要求地方各級政府結(jié)合清理甄別工作，認真甄別篩選融資平臺存量項目，對適宜開展PPP模式的項目，要大力推廣該模式。國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》2014年10月《決定》中對涉及財政預算、決算及地方政府債務等相關內(nèi)容均做出明確規(guī)定，把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。地方政