【正文】 。 3應(yīng)解決財(cái)力逐級(jí)集中問(wèn)題，下放共享收入 從中央到地方應(yīng)盡可能地將共享收入逐級(jí)下放，特別是?。ㄊ校┕蚕硎杖胍肯路沤o縣鄉(xiāng)財(cái)政。對(duì)于共享收入這一塊，日后不宜繼續(xù)擴(kuò)大范圍。Ⅲ按照分稅制一般原則，應(yīng)該是完全按照稅種來(lái)劃分中央與地方收入的，但考慮到我國(guó)五級(jí)政府與28個(gè)稅種的合理劃分間存在不相容性的現(xiàn)狀，只能走加大共享收入的道路。但是，一味擴(kuò)大共享部分又會(huì)反過(guò)來(lái)影響分稅分級(jí)財(cái)政基本框架的穩(wěn)定。從2001年企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅也實(shí)行了共享后，我國(guó)數(shù)得著的大稅種已全部共享，這在過(guò)渡狀態(tài)下是一種策略性的選擇，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著眼作戰(zhàn)略性考慮，還是要在將來(lái)創(chuàng)造條件把若干共享稅分解，融合到國(guó)稅和地方稅之中，使地方有更加穩(wěn)定的稅源，切實(shí)穩(wěn)固地貫徹分稅制。 （四）建立規(guī)范和科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度 轉(zhuǎn)移支付是貫徹國(guó)家政策意圖、平衡地方財(cái)力、緩解基層財(cái)政困難的一項(xiàng)有效措施。分稅制條件下，中央對(duì)地方特別是對(duì)縣鄉(xiāng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)主要用于彌補(bǔ)稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)時(shí)的財(cái)政收支缺口，而且首先要保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入階層在享受基本公共服務(wù)能力方面達(dá)到均等。因此，當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國(guó)建立規(guī)范科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)和方向，應(yīng)是增加中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和省級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度，以矯正當(dāng)前的不均等和緩解地方財(cái)政特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力。具體講，一要加大中央對(duì)地方特別是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付力度。這是一種相對(duì)均等化的分配方法，應(yīng)確定過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付資金在中央財(cái)政收入增量中的比例與增長(zhǎng)速度，并制定一個(gè)中長(zhǎng)期的增長(zhǎng)目標(biāo)和資金來(lái)源擴(kuò)展計(jì)劃，逐步擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付。二要對(duì)現(xiàn)行中央專(zhuān)項(xiàng)撥款進(jìn)行合理分類(lèi)，簡(jiǎn)化和歸并目前過(guò)多的專(zhuān)項(xiàng)撥款種類(lèi)，盡快改進(jìn)其撥款辦法，引入“因素法”，增加透明度以提高專(zhuān)項(xiàng)撥款的科學(xué)性、公正性和效益性。三要增加對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付資金，充分發(fā)揮省一級(jí)調(diào)節(jié)縣域之間財(cái)力均衡的功能，建立起省—縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付，繞過(guò)市一級(jí)。在轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)選擇上，要因支付對(duì)象不同選擇不同的政策目標(biāo)。從現(xiàn)實(shí)情況看，以縱向平衡為主并與均等化相結(jié)合的目標(biāo)為最優(yōu)選擇。這主要是針對(duì)目前我國(guó)有相當(dāng)一批縣鄉(xiāng)處于財(cái)政入不敷出、缺口逐年拉大、困難重重的狀況。而對(duì)于地方而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，公共部門(mén)的主要職責(zé)仍是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本生活保障以及基本公共品的提供。地方政府若無(wú)財(cái)力完成上述任務(wù)，社會(huì)發(fā)展就會(huì)受阻。所以，在現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)條件下，解決經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政缺口的一個(gè)最重要的辦法就是依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。 （五）妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)問(wèn)題 清理核實(shí)基層財(cái)政債權(quán)債務(wù)，消化存量，控制增量，是解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的必由之路?？煽紤]采取以下措施：一是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、口徑、內(nèi)容對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)，核清債權(quán)債務(wù)主體、分清償債義務(wù)和清償責(zé)任。二是先易后難分步逐項(xiàng)消化債務(wù)存量。首先是按照形成原因分項(xiàng)剝離債務(wù)。如對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成農(nóng)村“普九”義務(wù)教育等農(nóng)村公共品供應(yīng)項(xiàng)目所負(fù)債務(wù)，剝離后可通過(guò)教育基金、轉(zhuǎn)移支付、發(fā)行國(guó)債等形式優(yōu)先消化處理。然后是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債基金?？蓮哪觐A(yù)算安排增量部分的5%、綜合財(cái)力結(jié)余8%左右中提取基金，并將全部不良資產(chǎn)、抵債物資的收益并入該基金以便有較穩(wěn)定的消化債務(wù)基本資金來(lái)源。還可采用行政拍賣(mài)或法律的手段催收債權(quán)償還債務(wù)，如收欠還債、承兌還債、折賣(mài)還債、劃轉(zhuǎn)還債、置換還債等多種措施進(jìn)行綜合分類(lèi)消化，消化債務(wù)的策略應(yīng)實(shí)行債權(quán)人優(yōu)先排序，并將個(gè)人企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體放在優(yōu)先還債的位置。三是健全機(jī)制，防止新增不良債務(wù)。要在基層建立健全嚴(yán)格的債務(wù)管理制度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)確需興辦的公益事業(yè)應(yīng)根據(jù)財(cái)力許可進(jìn)行科學(xué)論證聽(tīng)證公決，并實(shí)行責(zé)任追究，不得以政府財(cái)政名義舉債；要進(jìn)一步建立健全資產(chǎn)管理制度，形成“產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)任明確、民主監(jiān)督、科學(xué)管理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)管理體系；把化解消除不良債務(wù)列入政績(jī)考核重要內(nèi)容，營(yíng)造“減負(fù)就是增收、減不良債務(wù)就是政績(jī)”的氛圍；盡快改進(jìn)項(xiàng)目投資管理辦法，對(duì)在縣鄉(xiāng)投資的項(xiàng)目或工程，縣鄉(xiāng)財(cái)政配套資金數(shù)額要盡可能減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)取消配套。為確?；庀齻鶆?wù)不反彈、新增不良債務(wù)不增加，還要特別對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)加以妥善處理、分類(lèi)處置：對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)商辦企業(yè)形成的債務(wù)，要采取措施追回欠繳，或拍賣(mài)還債，企業(yè)仍正常經(jīng)營(yíng)的，要辦理債務(wù)劃轉(zhuǎn)手續(xù)；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為企業(yè)擔(dān)保形成的債務(wù)，要依法解除擔(dān)保；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦公益事業(yè)形成的債務(wù)，要制定還款計(jì)劃列入預(yù)算，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加的收入或向上級(jí)財(cái)政申請(qǐng)相應(yīng)專(zhuān)款逐步歸還。 （六）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理體制 1把預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范管理 預(yù)算外資金（包括自籌資金）一直游離在財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一規(guī)范管理外，是目前“三亂”之風(fēng)屢禁不止的根源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有隨意調(diào)劑這塊資金的能力，使得這塊資金不斷被“擠占”、挪用，導(dǎo)致農(nóng)村公共品得不到有效供應(yīng)，最終形成對(duì)農(nóng)民的“倒逼機(jī)制”，負(fù)擔(dān)依然重重地壓在農(nóng)民肩上。因此，應(yīng)逐步將預(yù)算外資金（包括自籌資金）納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范管理，杜絕“三亂”之源。對(duì)于一些確實(shí)需要單獨(dú)列支的預(yù)算外資金，應(yīng)建立起“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”，強(qiáng)化預(yù)算外資金的管理。 2把農(nóng)村經(jīng)費(fèi)更多地列入更高級(jí)別的財(cái)政預(yù)算 前面提及的公共財(cái)政“擠占”現(xiàn)象，根源還是鄉(xiāng)財(cái)政發(fā)放的工資數(shù)額過(guò)于龐大。特別是，這其中很大比例是鄉(xiāng)村教師的工資開(kāi)支，雖然從2000年后農(nóng)村教師工資列入縣財(cái)政，但實(shí)際上許多地方還是由鄉(xiāng)財(cái)政上繳承擔(dān)。從公共財(cái)政的角度來(lái)講，這部分開(kāi)支應(yīng)該列入更高級(jí)別的財(cái)政預(yù)算才更加合理，其中至少一半比例應(yīng)該由地級(jí)市以上（包括省和中央預(yù)算）承擔(dān)，而不應(yīng)該像現(xiàn)行體制所執(zhí)行的由縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)主要責(zé)任，這也是弱化鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算功能的一個(gè)重要方面。目前，可考慮由中央承擔(dān)40%，?。ㄊ校┖涂h(市)各承擔(dān)30%，由縣政府統(tǒng)管?；蛘甙?:3:2的比例來(lái)分別確定中央、?。ㄊ校?、縣財(cái)政的投入責(zé)任，即中央財(cái)政負(fù)責(zé)教師員工的“國(guó)際工資”發(fā)放，約占50%，?。ㄊ校┴?cái)政負(fù)責(zé)地方性“津貼、福利性工資”發(fā)放，約占30%，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)學(xué)?！肮媒?jīng)費(fèi)”支付，約占20%，其他如學(xué)校危房改造等資金需求，由各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。Ⅳ這樣一來(lái)，就可以在中央、省、市、縣之間建立起義務(wù)教育資金投入分擔(dān)機(jī)制，確保了教師工資的及時(shí)足額發(fā)放。 3在合理的劃分政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)后，確定縣鄉(xiāng)財(cái)政收支劃分體制，并以地方性法規(guī)的“剛性”明確下來(lái)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的穩(wěn)定性 各個(gè)地區(qū)可根據(jù)本地區(qū)的具體情況，因地制宜，實(shí)行適合本地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政收支劃分體制，例如，“核定收支，收支掛鉤，上交遞增，補(bǔ)助遞減，一定三年”、“劃分稅種，收支包干，超收留成，上交遞增，定補(bǔ)遞減，一定三年”，等等，其中劃分原則、具體細(xì)節(jié)等內(nèi)容應(yīng)運(yùn)用地方性法規(guī)以文件形式下達(dá)，防止上級(jí)政府“尋租”、越俎代庖等行為。 結(jié)語(yǔ) 國(guó)務(wù)院頒布的2004年1號(hào)文件《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》中提出，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，鞏固和發(fā)展稅費(fèi)改革的成果，進(jìn)一步減輕農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。溫家寶總理在今年的《政府工作報(bào)告》中再次強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革?！盀橹С洲r(nóng)村稅費(fèi)改革，今年中央財(cái)政拿出396億元用于轉(zhuǎn)移支付。加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)等配套改革?！狈N種跡象表明，中央政府對(duì)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的決心之大，力度之強(qiáng)，是前所未有的！在全國(guó)上下同心協(xié)力萬(wàn)眾一心的和諧氣氛下，只要我們能抓住要害從最根本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革入手，那么改革過(guò)程中所遇到的一切問(wèn)題都將隨著體制的完善自下而上地迎刃而解。最近，農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村政策研究中心舉行“中國(guó)農(nóng)村改革與發(fā)展論壇”開(kāi)幕式，第一次研討主題為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的方向與路徑；湖北省財(cái)政廳正式對(duì)外發(fā)布了《關(guān)于省管縣（市）財(cái)政體制改革的具體實(shí)施意見(jiàn)》，省管市、市管縣（市）的財(cái)政管理模式，將被湖北省打破，取而代之的，是省管縣（市）的財(cái)政管理體制……從這些蛛絲馬跡中似乎昭示著新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革即將拉開(kāi)帷幕。