新階段中國壟斷性行業(yè)改革的戰(zhàn)略-資料下載頁
2025-05-27 22:50本頁面
【正文】 （3）集中化原則，使分散的規(guī)制職能盡可能集中于一個綜合性的規(guī)制機構(gòu)，避免政出多門、多頭管理。當然，集中化不是絕對的。在集中化的原則框架下，還應當考慮行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、中央和地方監(jiān)管機構(gòu)以及直接規(guī)制機構(gòu)與反壟斷機構(gòu)之間各自的相互制衡和監(jiān)管權(quán)力的適度分散。 （4）透明性原則，使政府規(guī)制公開、透明，鼓勵公眾通過公開聽政會等渠道積極參與規(guī)則制定和具體的規(guī)制過程，形成包括司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政督察和社會輿論監(jiān)督在內(nèi)的健全的全社會監(jiān)督體系，以提高規(guī)制的效率和科學性。 除了對規(guī)制機構(gòu)及其成員可能的自利性行為和機會主義行為的制約作用，在規(guī)制機構(gòu)的重建過程中，還要通過一定的制度設計和制度安排體現(xiàn)對其的激勵作用，以滿足規(guī)制機構(gòu)的激勵相容約束，從而將激勵機制與約束機制很好地結(jié)合起來。 （1）對殘存的自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┘钚砸?guī)制（Incentive Regulation）。在自然壟斷性猶存的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，為了實現(xiàn)配置效率和生產(chǎn)效率的統(tǒng)一，還需要政府進行合理的規(guī)制。①要盡可能地放松進入規(guī)制，特別是應放棄傳統(tǒng)的基于許可證的規(guī)制方式（Licensebased Regulation），而改行核準制或登記備案制。即便在需要進入規(guī)制的場合，如使用電波、頻譜、碼號、空中等稀缺資源的情況下，也應通過更好的市場化拍賣、招投標等形式，公開競爭稀缺資源使用權(quán)，以替代現(xiàn)行管制配置。②在仍需實施的價格規(guī)制和服務質(zhì)量規(guī)制方面，為提高規(guī)制的效率，盡可能地避免規(guī)制失效的出現(xiàn)，特別是盡力克服規(guī)制過程中規(guī)制機構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)之間的信息不對稱問題，應改革傳統(tǒng)的服務成本（Cost of Service）規(guī)制（典型的是美國式的公正報酬率規(guī)制），引入價格上限規(guī)制（Price Cap Regulation）、特許投標制（Franchise Bidding）、區(qū)域間標桿競爭（Yardstick Competition or Benchmark Competition Regulation）等含有利潤刺激或競爭刺激的激勵性規(guī)制。盡管各種激勵性規(guī)制方式都有其局限性和有限的適用范圍，也就是說，同引入（直接和市場內(nèi)的）競爭的終極目標相比，激勵性規(guī)制只能作為在自然壟斷性尚存情況下的一種次優(yōu)的選擇，但它在規(guī)制重建中的作用是不容忽視的。 （2）對自然壟斷與競爭的界面或在從自然壟斷向充分競爭過渡過程中實現(xiàn)以保護有效競爭為目的的規(guī)制，這里提出具有過渡性質(zhì)的“不對稱規(guī)制（Asymmetric Regulation）”。在從自然壟斷向充分競爭過渡的過程中，為確保有效競爭的實現(xiàn)，政府應著力解決三個問題：一是接入政策特別是接入定價（Access Pricing）的問題，二是網(wǎng)絡租借或網(wǎng)間互聯(lián)互通（Interconnection）的問題，三是普遍服務與交叉補貼（Universal Service amp。 Cross Subsidization）的問題。特別地，在從自然壟斷向充分競爭過渡的初期，支配市場的原壟斷廠商在競爭方面較之新進入企業(yè)具有壓倒性的先動優(yōu)勢（First Movers’Advantage），同時它還可能憑借自己的優(yōu)勢（特別是控制著“瓶頸”環(huán)節(jié)和網(wǎng)絡基本設施）采取一些阻礙競爭的策略性行為（Strategic Behavior），使得有效競爭無法實現(xiàn)。為了盡快改變不平等競爭的局面，需要政府對原有壟斷企業(yè)和新進入企業(yè)實行待遇有所不同的不對稱規(guī)制，管住大的，扶持小的。這種偏向新進入者的不對稱規(guī)制政策可能對原有企業(yè)并不公平，但是，這是為了最終公平而暫時的不公平，從而體現(xiàn)了不對稱規(guī)制政策的過渡性質(zhì)。當市場真正形成有效競爭的局面后，政府就可以把不對稱規(guī)制政策改為中性的干預政策，以充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)功能。 （3）在充分競爭實現(xiàn)后健全反壟斷規(guī)制（Antimonopoly Regulation）。在充分競爭的條件下，經(jīng)濟性壟斷將成為阻礙自由競爭的主要因素，此時以制裁廠商限制競爭為目的的反壟斷間接規(guī)制的作用會越來越重要。這里要指出的是，作為產(chǎn)業(yè)組織理論發(fā)展（從結(jié)構(gòu)學派到行為學派或稱效率學派）的一個結(jié)果，西方的反托拉斯實踐也經(jīng)歷了一個演變過程，特別是在反壟斷的指向和實施的嚴厲程度上發(fā)生了不小的改變。作為效率準則的體現(xiàn)，新的反托拉斯實踐認為，壟斷結(jié)構(gòu)本身并不說明問題，只有出現(xiàn)濫用集中優(yōu)勢的壟斷行為時，才應動用反壟斷法；同時，在西方反托拉斯的實踐中，運用推理原則（A Rule of Reasoning，要求對被質(zhì)詢的行為造成的影響進行調(diào)查）而非本身非法原則（Perse Rule，可以在不考慮某些行為造成的影響的情況下禁止這些行為）正在成為一種趨勢；注重行為的效果而非行為人的意圖，也是一個重要的政策發(fā)展。總之，實施反壟斷規(guī)制，首先要保證公平競爭，但不能因此將其作為對失敗者的救濟和對成功者懲罰的手段。這一效率標準必須成為中國壟斷性行業(yè)今后充分競爭條件下實施反壟斷規(guī)制的重要指導原則。 （4）在推行上述經(jīng)濟性規(guī)制的同時，完善社會性規(guī)制（Social Regulation）。在放松經(jīng)濟性規(guī)制成為一種大趨勢的同時，為了增進社會福利，應對經(jīng)濟活動中存在的外部性（特別是外部不經(jīng)濟）、非價值性物品、信息不完全和信息不對稱以及為提供某些公共產(chǎn)品，在某些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)也有必要加強或維持社會性規(guī)制，如對安全、健康、環(huán)境、服務質(zhì)量以及技術(shù)標準的規(guī)制等。但對于社會性規(guī)制的內(nèi)容，應該采取靈活機動的原則，適時進行調(diào)整，以保證規(guī)制的有效性。21 / 21
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