新階段中國(guó)壟斷性行業(yè)改革的戰(zhàn)略(文件)
【正文】 的框架內(nèi)。隨著中國(guó)放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略的實(shí)施和財(cái)政體制改革的不斷深化，地方政府逐步轉(zhuǎn)變成為一個(gè)具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益、獨(dú)立的行為目標(biāo)和行為模式的經(jīng)濟(jì)組織，成為一個(gè)追求自身（本地）經(jīng)濟(jì)利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。目前來(lái)看，在加速推進(jìn)工業(yè)化和城市化的過(guò)程中，各地政府具有強(qiáng)烈的投資基礎(chǔ)設(shè)施的愿望，對(duì)其中的積極因素要加以充分調(diào)動(dòng)，有效發(fā)揮地方政府在提供地方性公共物品特別是公益性項(xiàng)目方面的正面作用。與上述社會(huì)思潮變遷相聯(lián)系，一些新的理論如“自然壟斷彈性規(guī)制（Elastic Regulation Theory of Natural Monopoly）理論”、“可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)（Contestable Market Theory，or Perfect Contestability Theory）理論”以及“規(guī)制失效（Regulation Failure Theory）理論”等也開(kāi)始興起，自然壟斷與競(jìng)爭(zhēng)及其與政府規(guī)制的關(guān)系問(wèn)題也得到了重新的認(rèn)識(shí)。此外，在技術(shù)進(jìn)步所帶來(lái)的異質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)融合的背景下，管制的難度異常加大，管制存在的必要性也受到質(zhì)疑。那么，規(guī)制重建包括哪些內(nèi)容呢？筆者認(rèn)為，突出的是兩大系統(tǒng)的重建，即規(guī)制機(jī)構(gòu)系統(tǒng)自身的重建和規(guī)制內(nèi)容系統(tǒng)的重建。②完全獨(dú)立于原來(lái)的各行業(yè)主管部門(mén)。應(yīng)有充分的自主權(quán)，成為行政、立法、司法之外的政府的第四個(gè)分支。不過(guò)，就目前而言，在世界范圍內(nèi)，大多數(shù)規(guī)制機(jī)構(gòu)并未獨(dú)立于政府。特別地，在新行業(yè)法的立法程序上要有根本的改革，不能再采取部門(mén)立法的方法，而應(yīng)該成立包括政府部門(mén)、技術(shù)專(zhuān)家、法律專(zhuān)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、被規(guī)制企業(yè)和消費(fèi)者在內(nèi)的專(zhuān)門(mén)工作委員會(huì)負(fù)責(zé)法律的起草制定工作，以解決政策制定不充分、不公正的問(wèn)題。 （4）透明性原則，使政府規(guī)制公開(kāi)、透明，鼓勵(lì)公眾通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)政會(huì)等渠道積極參與規(guī)則制定和具體的規(guī)制過(guò)程，形成包括司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政督察和社會(huì)輿論監(jiān)督在內(nèi)的健全的全社會(huì)監(jiān)督體系，以提高規(guī)制的效率和科學(xué)性。①要盡可能地放松進(jìn)入規(guī)制，特別是應(yīng)放棄傳統(tǒng)的基于許可證的規(guī)制方式（Licensebased Regulation），而改行核準(zhǔn)制或登記備案制。 （2）對(duì)自然壟斷與競(jìng)爭(zhēng)的界面或在從自然壟斷向充分競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡過(guò)程中實(shí)現(xiàn)以保護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)為目的的規(guī)制，這里提出具有過(guò)渡性質(zhì)的“不對(duì)稱(chēng)規(guī)制（Asymmetric Regulation）”。為了盡快改變不平等競(jìng)爭(zhēng)的局面，需要政府對(duì)原有壟斷企業(yè)和新進(jìn)入企業(yè)實(shí)行待遇有所不同的不對(duì)稱(chēng)規(guī)制，管住大的，扶持小的。在充分競(jìng)爭(zhēng)的條件下，經(jīng)濟(jì)性壟斷將成為阻礙自由競(jìng)爭(zhēng)的主要因素，此時(shí)以制裁廠商限制競(jìng)爭(zhēng)為目的的反壟斷間接規(guī)制的作用會(huì)越來(lái)越重要。這一效率標(biāo)準(zhǔn)必須成為中國(guó)壟斷性行業(yè)今后充分競(jìng)爭(zhēng)條件下實(shí)施反壟斷規(guī)制的重要指導(dǎo)原則。21 / 21。在放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制成為一種大趨勢(shì)的同時(shí)，為了增進(jìn)社會(huì)福利，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的外部性（特別是外部不經(jīng)濟(jì)）、非價(jià)值性物品、信息不完全和信息不對(duì)稱(chēng)以及為提供某些公共產(chǎn)品，在某些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)也有必要加強(qiáng)或維持社會(huì)性規(guī)制，如對(duì)安全、健康、環(huán)境、服務(wù)質(zhì)量以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制等。作為效率準(zhǔn)則的體現(xiàn)，新的反托拉斯實(shí)踐認(rèn)為，壟斷結(jié)構(gòu)本身并不說(shuō)明問(wèn)題，只有出現(xiàn)濫用集中優(yōu)勢(shì)的壟斷行為時(shí)，才應(yīng)動(dòng)用反壟斷法；同時(shí)，在西方反托拉斯的實(shí)踐中，運(yùn)用推理原則（A Rule of Reasoning，要求對(duì)被質(zhì)詢(xún)的行為造成的影響進(jìn)行調(diào)查）而非本身非法原則（Perse Rule，可以在不考慮某些行為造成的影響的情況下禁止這些行為）正在成為一種趨勢(shì)；注重行為的效果而非行為人的意圖，也是一個(gè)重要的政策發(fā)展。當(dāng)市場(chǎng)真正形成有效競(jìng)爭(zhēng)的局面后，政府就可以把不對(duì)稱(chēng)規(guī)制政策改為中性的干預(yù)政策，以充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能。 Cross Subsidization）的問(wèn)題。②在仍需實(shí)施的價(jià)格規(guī)制和服務(wù)質(zhì)量規(guī)制方面，為提高規(guī)制的效率，盡可能地避免規(guī)制失效的出現(xiàn)，特別是盡力克服規(guī)制過(guò)程中規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，應(yīng)改革傳統(tǒng)的服務(wù)成本（Cost of Service）規(guī)制（典型的是美國(guó)式的公正報(bào)酬率規(guī)制），引入價(jià)格上限規(guī)制（Price Cap Regulation）、特許投標(biāo)制（Franchise Bidding）、區(qū)域間標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)（Yardstick Competition or Benchmark Competition Regulation）等含有利潤(rùn)刺激或競(jìng)爭(zhēng)刺激的激勵(lì)性規(guī)制。 （1）對(duì)殘存的自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┘?lì)性規(guī)制（Incentive Regulation）。當(dāng)然，集中化不是絕對(duì)的。 （2）法制化原則，使規(guī)制機(jī)構(gòu)通過(guò)法律授權(quán)，依法行使規(guī)制職能。一是規(guī)制機(jī)構(gòu)只獨(dú)立于被規(guī)制企業(yè)，而不獨(dú)立于政府；二是規(guī)制機(jī)構(gòu)既獨(dú)立于被規(guī)制企業(yè)，又獨(dú)立于政府。但為了真正保證該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，由原行業(yè)主管部門(mén)轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的人員比例也應(yīng)適當(dāng)控制。要做到這一點(diǎn)，規(guī)制機(jī)構(gòu)需要滿(mǎn)足以下幾個(gè)條件：①財(cái)政獨(dú)立。 盡管放松管制是一種趨勢(shì)性變化，但筆者認(rèn)為，對(duì)當(dāng)代中國(guó)的壟斷性行業(yè)而言，在放松管制取得進(jìn)展的同時(shí)，為形成公平和有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，同時(shí)也為盡可能避免規(guī)制失效的出現(xiàn)，政府還需要加強(qiáng)規(guī)制制度的建設(shè)，以規(guī)制的方法來(lái)放松管制。而從實(shí)踐的角度看，隨著技術(shù)和需求等條件的變化，壟斷性行業(yè)的自然壟斷性和公共性發(fā)生了一定程度的變異，從而使得引入競(jìng)爭(zhēng)成為可能。三、政府監(jiān)管改革：放松管制與重建規(guī)制并重 ?。杭纫潘晒苤疲忠亟ㄒ?guī)制 20世紀(jì)70年代以
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