新階段中國(guó)壟斷性行業(yè)改革的戰(zhàn)略-預(yù)覽頁(yè)
【正文】 斷的格局，但應(yīng)作為政府規(guī)制的重點(diǎn)，設(shè)計(jì)模擬競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制或含有利潤(rùn)刺激的激勵(lì)性規(guī)制機(jī)制，以刺激企業(yè)提高效率；而在大量非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，則完全可以打破獨(dú)家壟斷格局，通過(guò)適度的分拆和放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，形成競(jìng)爭(zhēng)性寡占的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)或者競(jìng)爭(zhēng)主體再多一些的壟斷競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，然后通過(guò)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和企業(yè)間的市場(chǎng)化合并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的集中，走向更大規(guī)模和更高水平的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)壟斷—分拆—競(jìng)爭(zhēng)—再整合的過(guò)程，以此增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力 就“亞產(chǎn)業(yè)”層面而言，主要是要突破傳統(tǒng)單一大規(guī)模組織模式的弊端，同時(shí)提高市場(chǎng)的組織化程度，盡力克服純粹企業(yè)科層形式較高的內(nèi)部組織成本和純粹市場(chǎng)形式較高的外部交易成本，在努力保持和發(fā)揮大企業(yè)固有規(guī)模優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，又注意引入具有靈活性和競(jìng)爭(zhēng)性?xún)?yōu)勢(shì)的中小企業(yè)。）（這其實(shí)是鐵路部門(mén)對(duì)這一產(chǎn)業(yè)重組模式的稱(chēng)謂，有時(shí)也被稱(chēng)作“上下分離”模式；而在電力部門(mén)和電信部門(mén)，又分別被稱(chēng)作“廠網(wǎng)分開(kāi)”模式和“基礎(chǔ)網(wǎng)與服務(wù)分離”模式）和數(shù)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式（或稱(chēng)網(wǎng)絡(luò)競(jìng)爭(zhēng)模式）。同時(shí)，要注重福利效率準(zhǔn)則的動(dòng)態(tài)特征和相對(duì)意義，根據(jù)各個(gè)具體部門(mén)的實(shí)際情況并隨著時(shí)間、地點(diǎn)、條件的變化而隨時(shí)進(jìn)行靈活動(dòng)態(tài)調(diào)整。這就要求對(duì)傳統(tǒng)公企業(yè)進(jìn)行改革，使其盡可能變革為效率化的組織形態(tài)。如果引入競(jìng)爭(zhēng)的方式基本上是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行拆分重組，新的市場(chǎng)進(jìn)入者也基本上是國(guó)有企業(yè)，那么，引入競(jìng)爭(zhēng)就只是為了拆分而拆分，就只是國(guó)有企業(yè)之間的利益調(diào)整或者作為所有者的國(guó)家管理企業(yè)的數(shù)量發(fā)生了變化，而并不能產(chǎn)生以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的真正意義上的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，最終只能是預(yù)算軟約束下國(guó)有企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。因此，對(duì)于中國(guó)的壟斷性行業(yè)而言，在開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)之后（或者說(shuō)是同時(shí)）還必須進(jìn)行所有制結(jié)構(gòu)的改革，只有通過(guò)建立明晰、規(guī)范的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善的企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，才能培育出真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，進(jìn)而形成有效的競(jìng)爭(zhēng)，并最終達(dá)到提高效率和改善福利的目的。 從自然壟斷性的角度看，非公有資本參與可以在兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)。二是非公有資本采取經(jīng)營(yíng)權(quán)形式進(jìn)入。 從公共性或外部性的角度看，決定非公有資本參與程度的關(guān)鍵因素是盈利前景。根據(jù)上述分類(lèi)，對(duì)于能夠盈利且非公有資本有能力投資的商業(yè)性項(xiàng)目，應(yīng)明確劃定為非公有資本投資領(lǐng)域，這類(lèi)項(xiàng)目通常都能通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到良好的均衡狀態(tài)，因此無(wú)需政府介入；而對(duì)于非公有資本不愿進(jìn)入的無(wú)經(jīng)濟(jì)效益或經(jīng)濟(jì)效益不高的非盈利性和公益性項(xiàng)目，一般只能由政府承擔(dān)投資責(zé)任。此外，為最大限度地引入非公有資本，對(duì)于那些難以形成價(jià)格的純粹公共產(chǎn)品以及外部性相當(dāng)顯著易形成虧損、必須由財(cái)政出資的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也可以通過(guò)仿商業(yè)化運(yùn)作的制度設(shè)計(jì)吸引非公有資本參與。特別是對(duì)于非自然壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)逐步降低甚至取消行業(yè)進(jìn)入門(mén)檻，大力引入非公有資本，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)主體多元化和股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。 （2）關(guān)于提高政府承諾的可信性（Commitments Credibility）以及政策的穩(wěn)定性問(wèn)題。）。這就為地方政府更高效率地供給基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)提供了可能。但也要看到，地方參與就其實(shí)質(zhì)而言仍然是一種政府參與，因此，也就難以徹底擺脫供給效率低下的羈絆，加之地方政府投資的規(guī)范化問(wèn)題和地方保護(hù)主義問(wèn)題，所以對(duì)地方參與不可過(guò)度依賴(lài)，還應(yīng)該更多地挖掘非公有資本（尤其是國(guó)內(nèi)非公有資本）參與的潛力，盡可能地吸引非公有資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。隨著理論的發(fā)展，越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始思考對(duì)規(guī)制的變革問(wèn)題。在上述背景下，特別是作為引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的一個(gè)結(jié)果，放松管制，即政府對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)行為的管制退卻，逐漸成為一種趨勢(shì)。 （1）獨(dú)立性原則，使確定規(guī)制者、實(shí)施規(guī)制者和被規(guī)制者成為相互獨(dú)立的三個(gè)不同的主體，形成相互制衡的關(guān)系，尤其要切斷規(guī)制者和被規(guī)制者之間的利益關(guān)系。為此，可在招聘原有行業(yè)主管部門(mén)部分懂技術(shù)、善管理的人員基礎(chǔ)上，吸納社會(huì)相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家重新組建一個(gè)新的規(guī)制機(jī)構(gòu)。需要說(shuō)明的是，在規(guī)制機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系問(wèn)題上，或者說(shuō)在對(duì)“獨(dú)立”二字的理解和實(shí)現(xiàn)問(wèn)題上，目前國(guó)際上主要存在兩種概念和做法。④必須有獨(dú)立的很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)能力。 （3）集中化原則，使分散的規(guī)制職能盡可能集中于一個(gè)綜合性的規(guī)制機(jī)構(gòu)，避免政出多門(mén)、多頭管理。 除了對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)及其成員可能的自利性行為和機(jī)會(huì)主義行為的制約作用，在規(guī)制機(jī)構(gòu)的重建過(guò)程中，還要通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)和制度安排體現(xiàn)對(duì)其的激勵(lì)作用，以滿(mǎn)足規(guī)制機(jī)構(gòu)的激勵(lì)相容約束，從而將激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制很好地結(jié)合起來(lái)。即便在需要進(jìn)入規(guī)制的場(chǎng)合，如使用電波、頻譜、碼號(hào)、空中等稀缺資源的情況下，也應(yīng)通過(guò)更好的市場(chǎng)化拍賣(mài)、招投標(biāo)等形式，公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)稀缺資源使用權(quán)，以替代現(xiàn)行管制配置。在從自然壟斷向充分競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡的過(guò)程中，為確保有效競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)著力解決三個(gè)問(wèn)題：一是接入政策特別是接入定價(jià)（Access Pricing）的問(wèn)題，二是網(wǎng)絡(luò)租借或網(wǎng)間互聯(lián)互通（Interconnection）的問(wèn)題，三是普遍服務(wù)與交叉補(bǔ)貼（Universal Service amp。這種偏向新進(jìn)入者的不對(duì)稱(chēng)規(guī)制政策可能對(duì)原有企業(yè)并不公平，但是，這是為了最終公平而暫時(shí)的不公平，從而體現(xiàn)了不對(duì)稱(chēng)規(guī)制政策的過(guò)渡性質(zhì)。這里要指出的是，作為產(chǎn)業(yè)組織理論發(fā)展（從結(jié)構(gòu)學(xué)派到行為學(xué)派或稱(chēng)效率學(xué)派）的一個(gè)結(jié)果，西方的反托拉斯實(shí)踐也經(jīng)歷了一個(gè)演變過(guò)程，特別是在反壟斷的指向和實(shí)施的嚴(yán)厲程度上發(fā)生了不小的改變。 （4）在推行上述經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時(shí)，完善社會(huì)性規(guī)制（Social Regulation
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