【正文】 國家稅務(wù)總局關(guān)于住房公積金管理中心有關(guān)稅收政策的通知2000年8月　《房產(chǎn)測量規(guī)范》（國際GB／T17986—2000）2000年5月16日建設(shè)部、人民銀行住房置業(yè)擔(dān)保管理試行辦法2000年3月財(cái)政部、國家稅務(wù)總局及建設(shè)部關(guān)于個(gè)人出售住房所得征收個(gè)人所得稅有關(guān)問題的通知2000年1月國務(wù)院建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例1999年12月30日建設(shè)銀行個(gè)人住房貸款辦法1999年7月29日財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)市場若干稅收政策的通知1999年4月19日建設(shè)部已購公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售管理暫行辦法1999年4月19日建設(shè)部城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法1999年4月6日中國人民銀行經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)貸款管理暫行規(guī)定1999年4月3日國務(wù)院住房公積金管理?xiàng)l例（二）WTO對中國房地產(chǎn)的影響入世影響的積極方面以《中美關(guān)于中國入世雙邊協(xié)議》為例，其中與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)并有重要影響的內(nèi)容有：在農(nóng)業(yè)方面將消除貿(mào)易壁壘，并增加大范圍的美國農(nóng)產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入；在工業(yè)品方面，將降低關(guān)稅并消除廣泛的系統(tǒng)性貿(mào)易障礙。這樣，會(huì)使部分工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格降低。它意味著，因部分原材料、半成品價(jià)格下降會(huì)使房地產(chǎn)開發(fā)成本有所降低；而因居民日常消費(fèi)支出的減少，會(huì)相應(yīng)提高可用于住房消費(fèi)的資金額度間接提高住宅的需求量。 在關(guān)稅方面，%削減至 %；以及加入信息技術(shù)協(xié)議后，對電腦、電信設(shè)備、半導(dǎo)體和其他高科技產(chǎn)品完全免稅；在汽車領(lǐng)域到2006年中期中國將把關(guān)稅削減至25% 。在木材和造紙領(lǐng)域，關(guān)稅將由現(xiàn)在的12%18%（木材）和15%－ 25%（紙張）降低至 5%－ %。所有這些都會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)的成本降低，房地產(chǎn)開發(fā)中耗費(fèi)木材制品價(jià)格的降低房地產(chǎn)業(yè)中涉及的智能化設(shè)施成本的降低特別是汽車更加普及及交通成本的降低。會(huì)使郊區(qū)化步伐進(jìn)一步加快。 在服務(wù)業(yè)方面。中國承諾將取消對服務(wù)領(lǐng)域的大部分限制包括銷售業(yè)、銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、電信業(yè)、會(huì)計(jì)律師等專業(yè)服務(wù)業(yè)、商業(yè)和電腦相關(guān)服務(wù)業(yè)、電影業(yè)和音像制品業(yè)等。在保險(xiǎn)業(yè)方面。，入世5年后。境外銀行可以與中國個(gè)人共同開展人民幣業(yè)務(wù)在證券業(yè)方面將允許少數(shù)合資企業(yè)從事基金管理。入世3年后這類企業(yè)的外資股份可以上升至49%，其經(jīng)營范圍將隨非合資的中國公司的經(jīng)營范圍的擴(kuò)大而同步擴(kuò)大。它們對房地產(chǎn)業(yè)的影響體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是能增大對相應(yīng)檔次的寫字樓、公寓和商業(yè)類房地產(chǎn)的需求量；二是帶來先進(jìn)的服務(wù)方式。促使中國金融和保險(xiǎn)業(yè)的創(chuàng)新降低房地產(chǎn)開發(fā)和消費(fèi)中的風(fēng)險(xiǎn)和資金成本。增加房地產(chǎn)消費(fèi)需求量，甚至產(chǎn)生新的開發(fā)和消費(fèi)方式；三是先進(jìn)的服務(wù)方式和服務(wù)理念會(huì)加劇房地產(chǎn)咨詢、物業(yè)管理等行業(yè)的競爭提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。 在專業(yè)服務(wù)方面。中國保證開放專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的市場，涉及法律、會(huì)計(jì)、管理咨詢、稅務(wù)咨詢、建筑設(shè)計(jì)、工程設(shè)計(jì)、城市規(guī)劃。這就使中國房地產(chǎn)業(yè)能夠引進(jìn)境外在這些方面的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，提高房地產(chǎn)行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。 在中國與歐盟簽署的中國一歐盟關(guān)于中國入世雙邊協(xié)議中其與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)共有積極影響的內(nèi)容和中美關(guān)于中國人世雙邊協(xié)議的內(nèi)容基本相同。入世影響的不利方面1)國內(nèi)企業(yè)將面對嚴(yán)峻的人才競爭。入世將使房地產(chǎn)業(yè)面向境外開發(fā)商開放。當(dāng)他們面對一個(gè)并不十分成熟的房地產(chǎn)市場時(shí)，必然會(huì)大量吸收國內(nèi)的專業(yè)人才，而雄厚的資本實(shí)力往往使其在第一個(gè)回合的競爭amp。0。amp。0。人才競爭中處于優(yōu)勢。 2)使大量積壓房繼續(xù)積壓。盡管外資的介入能盤活一定數(shù)量相對優(yōu)秀的房地產(chǎn)項(xiàng)目，但卻會(huì)使目前本已在外觀、戶型、小區(qū)設(shè)施等方面相對落后的積壓房顯得更加落后，因此也就更難盤活這部分資產(chǎn)。 3)大量開發(fā)企業(yè)將相繼倒閉。中國房地產(chǎn)企業(yè)實(shí)力相對較弱。在更加激烈的競爭和日益規(guī)范的市場中，一些規(guī)模效益較差以及管理水平不高的國內(nèi)中小企業(yè)將不敵大企業(yè)和國際開發(fā)商的雙面夾擊而大量淘汰，從而出現(xiàn)為數(shù)不多的大企業(yè)瓜分和主導(dǎo)市場的格局。 4)政府的行業(yè)管理方式將面臨考驗(yàn)。政府在房地產(chǎn)業(yè)管理中征收大量稅費(fèi)（乃至于重復(fù)收費(fèi)）。而應(yīng)為開發(fā)所提供的基礎(chǔ)設(shè)施卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足要求。入世后境外資本和開發(fā)商的進(jìn)入，這套行業(yè)管理方式將難以適應(yīng)。 5)城市將更加擁擠，交通等基礎(chǔ)設(shè)施將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。入世后不斷發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)以及汽車的逐漸普及會(huì)導(dǎo)致本不寬裕的城市基礎(chǔ)設(shè)施變得更加緊張。如何緩解這種壓力，改善城市的生活和工作環(huán)境，是中國許多城市亟待解決的問題。 6)將面臨來自國際承包商的壓力。目前國內(nèi)工程承包市場還不夠規(guī)范，國內(nèi)施工企業(yè)管理水平較低，開發(fā)商對施工過程的質(zhì)量和造價(jià)控制不科學(xué)。入世后國際承包商的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和豐富的索賠經(jīng)驗(yàn)會(huì)令貿(mào)然參與中外合作的開發(fā)商措手不及。 7)沖擊國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)。中國的金融機(jī)構(gòu)尚缺乏成熟的房地產(chǎn)金融經(jīng)驗(yàn)，且市場風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制尚未形成，也限制了貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展。而境外金融機(jī)構(gòu)，在房地產(chǎn)建設(shè)和消費(fèi)貸款發(fā)放上，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，因此將會(huì)使國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)在房地產(chǎn)金融市場競爭中處于劣勢。 8)部分建材產(chǎn)品面臨巨大的競爭壓力。國內(nèi)部分房地產(chǎn)建材廠家生產(chǎn)的建筑材料。由于科技含量不高等方面的原因?qū)е鲁杀靖?、質(zhì)量差、售價(jià)高。關(guān)稅降低后，進(jìn)口建材的價(jià)格會(huì)大幅度下降，各種可替代建材之間的競爭將更加嚴(yán)峻。 9)國內(nèi)房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)和物業(yè)管理機(jī)構(gòu)將面臨激烈的競爭壓力。在發(fā)達(dá)國家，房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)掌握相對成熟的專業(yè)知識，在各個(gè)環(huán)節(jié)上都積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，多在國際上具備了相當(dāng)?shù)囊?guī)模和知名度。與之相比，中國的房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，從業(yè)人員的專業(yè)水平低，能夠提供的服務(wù)范圍有限，無法很好地滿足客戶的要求。（三）相關(guān)金融制度銀行住房消費(fèi)信貸1998年，為了進(jìn)一步深化住房制度改革，促進(jìn)住房建設(shè)與住房消費(fèi)，國家出臺了一系列住房與金融政策，為住房消費(fèi)貸款業(yè)務(wù)提供了良好的契機(jī)。人民銀行不僅擴(kuò)大了個(gè)人住房貸款的發(fā)放范圍，所有商業(yè)銀行均可發(fā)放個(gè)人貸款，并且取消了對住房貸款規(guī)模的限制。1).消費(fèi)信貸呈現(xiàn)重心轉(zhuǎn)移，由支持住房開發(fā)轉(zhuǎn)為重點(diǎn)支持住房消費(fèi)1998年底，工、農(nóng)、中、建四家國有商業(yè)銀行當(dāng)年自營性個(gè)人住房貸款余額占房地產(chǎn)貸款余額的比重：%、%、%、%，1999年底，%、%、%、%?？梢钥闯?，銀行信貸由支持住房開發(fā)轉(zhuǎn)為重點(diǎn)支持住房消費(fèi)。盡管近幾年中工、農(nóng)、中、建四家國有商業(yè)銀行的個(gè)人住房消費(fèi)信貸總額逐年遞增，但所占的相對份額還比較低。1991992000三年中四家國有商業(yè)銀行個(gè)人住房貸款僅占它們銀行信貸總額的1%、%、4%左右，個(gè)人住房信貸有較大的發(fā)展空間。2).房地產(chǎn)金融業(yè)與90年代初房地產(chǎn)金融熱相比，其區(qū)別在于：新增的房地產(chǎn)信貸資金主要通過住房按揭形式進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)，這一形式確保了資金的安全。一方面，信貸關(guān)系只會(huì)在住房售出后發(fā)生，避免了房地產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)對資金安全的影響；另一方面，住房按揭貸款雖是向消費(fèi)者提供，但簽訂貸款協(xié)議后，銀行貸款經(jīng)貸款人投向開發(fā)商，銀行以間接形式支持了房地產(chǎn)企業(yè)。這一間接支持方式包括了市場選擇信息：只有消費(fèi)者愿買的房產(chǎn)才能得到這樣的支持。這無形中提高了銀行資產(chǎn)的質(zhì)量。3).住房消費(fèi)信貸住房消費(fèi)手續(xù)繁瑣。辦理住房抵押貸款大體上要經(jīng)過咨詢、申請審核、合同公證、保險(xiǎn)等諸多環(huán)節(jié)，所涉及的機(jī)構(gòu)工作效率低，購房者耗時(shí)耗力。證券市場對房地產(chǎn)的促進(jìn)1).資產(chǎn)的證券化由于房地產(chǎn)抵押貸款還款期長，而商業(yè)銀行資金來源又存在著短期性的特點(diǎn)。如何解決這一矛盾，可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，通過房地產(chǎn)資產(chǎn)證券化的方式來解決。住房抵押貸款證券化是指金融機(jī)構(gòu)把自己所持有的流動(dòng)性較差但具有未來現(xiàn)金收入流的住房抵押貸款匯集重組為抵押貸款群組，經(jīng)過擔(dān)保或信用增級后以證券的形式出售給投資者的融資過程。通過資產(chǎn)證券化，不僅可以解決商業(yè)銀行資金結(jié)構(gòu)不匹配的問題，防止商業(yè)銀行的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，還可以為中國的住房信貸資金提供新的來源，以支持更多的人能買房，推動(dòng)住房制度改革，積極培育經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。中國建設(shè)銀行和工商銀行已做好住房貸款證券化的方案，首批各拿出200億個(gè)人住房貸款進(jìn)行證券化試點(diǎn)運(yùn)作，并已報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。應(yīng)該說，中國目前實(shí)行資產(chǎn)證券化，由于二級市場的不活躍，條件尚不成熟。但從長遠(yuǎn)來看，在試點(diǎn)運(yùn)作的基礎(chǔ)上積累經(jīng)驗(yàn)是非常必要的。2).房地產(chǎn)公司上市開禁1993年，為制止當(dāng)時(shí)過熱的房地產(chǎn)炒作，國務(wù)院曾禁止房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)上市融資。1996年12月26日，中國證監(jiān)會(huì)頒布《關(guān)于股票發(fā)行工作若干規(guī)定的通知》，對房地產(chǎn)行業(yè)也是暫不予以考慮。近年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的向好，房地產(chǎn)業(yè)逐步步入正軌。1999年4月，建設(shè)部根據(jù)證監(jiān)會(huì)的要求，選擇了金地集團(tuán)、天津綜合開發(fā)公司和北京天鴻寶業(yè)房地產(chǎn)股份有限公司作為禁令實(shí)施以來首批上市試點(diǎn)企業(yè)，推薦給證監(jiān)會(huì)。2001年3月12日、4月12日天鴻寶業(yè)、金地集團(tuán)相繼在滬市掛牌上市。房地產(chǎn)企業(yè)重新上市，表明了政府已經(jīng)充分認(rèn)識到了房地產(chǎn)企業(yè)對于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需等方面的重要地位。扶持優(yōu)秀的房地產(chǎn)企業(yè)上市，不僅是房改的需要，也是市場競爭的需要。這意味著上市房地產(chǎn)企業(yè)有充裕的資金，將有利于提高住宅的質(zhì)量和物業(yè)管理水平，有利于面臨國外競爭者潛在威脅。住房貸款擔(dān)保、保險(xiǎn)體制1999年3月17日發(fā)布的《住房公積金管理?xiàng)l例》中第27條規(guī)定：申請人申請住房公積金貸款的，應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保。中國人民銀行《個(gè)人住房貸款管理辦法》規(guī)定，個(gè)人住房貸款必須提供擔(dān)保，擔(dān)保采取抵押或質(zhì)押的形式，當(dāng)借款人不能足額提供抵押（質(zhì)押）時(shí)，應(yīng)有貸款人認(rèn)可的第三方承擔(dān)連帶責(zé)任的保證，同時(shí)借款人必須購買保險(xiǎn)。在近一兩年內(nèi)，各地出臺了多種抵押擔(dān)保、保險(xiǎn)形式，如上海的售房單位擔(dān)保和抵押物保險(xiǎn)形式，以北京和蘇州為代表的房屋抵押和綜合保險(xiǎn)（即抵押物的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、借款人的生命保險(xiǎn)和借款人的信用保險(xiǎn)三合一的綜合險(xiǎn)），沈陽、成都由市住房擔(dān)保公司提供的擔(dān)保和抵押物保險(xiǎn)形式。1).國內(nèi)擔(dān)保情況個(gè)人購房貸款擔(dān)保制度的建立與推行，是促使居民潛在需求在短時(shí)間內(nèi)向有效需求轉(zhuǎn)化的必要條件。盡管在某種程度上，國內(nèi)目前的探索在一定程度上解決了住房擔(dān)保主體的缺位問題，但同時(shí)加重了被擔(dān)保人的負(fù)擔(dān)。①開發(fā)商擔(dān)保無奈之舉目前銀行與開發(fā)商聯(lián)合開辦的住房按揭業(yè)務(wù)，是以開發(fā)商作擔(dān)保的前提下產(chǎn)生的，開發(fā)商之所以愿意出面為個(gè)人購房作擔(dān)保，大多迫于資金的壓力和市場競爭的需要。對銀行而言，以開發(fā)商作擔(dān)保發(fā)放貸款，是把個(gè)人不能償還貸款的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到開發(fā)商身上，開發(fā)商風(fēng)險(xiǎn)加大。②住房擔(dān)保公司：擔(dān)保費(fèi)用高、風(fēng)險(xiǎn)集中一些地方出于盈利的需要，紛紛成立了住房擔(dān)保公司。擔(dān)保公司業(yè)務(wù)的開展在促進(jìn)商品房銷售，減輕開發(fā)商負(fù)擔(dān)等方面起到了積極的作用。但目前擔(dān)保公司規(guī)模小、運(yùn)作不規(guī)范，本身風(fēng)險(xiǎn)比較大。根據(jù)建設(shè)部、中國人民銀行下發(fā)的《住房置業(yè)擔(dān)保管理試行辦法》，擔(dān)保公司的實(shí)有資本至少一千萬；擔(dān)保公司擔(dān)保貸款余額的總額，不得超過其實(shí)有資本的三十倍。由于實(shí)有資本中的一小部分是貨幣資本，也就是說它們所擔(dān)保的金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于30倍的自身貨幣資本。另外，對它們的管理由當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)，擔(dān)保服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)匚飪r(jià)部門批準(zhǔn)。因此從該試行辦法可以看出，對目前擔(dān)保公司的監(jiān)管不嚴(yán)格。加上擔(dān)保公司運(yùn)作尚不規(guī)范，銀行、被擔(dān)保者存在著誰為擔(dān)保公司“擔(dān)?！钡念檻]。2)、保險(xiǎn)體制中國商品房抵押貸款保險(xiǎn)，一般都包括抵押物財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)+貸款信用保險(xiǎn)兩種，前者是針對所購房屋安全的財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)，后者是防范購房人因人身意外或失業(yè)時(shí)無法償還貸款時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。①權(quán)利與義務(wù)的扭曲在目前的商品房抵押貸款保險(xiǎn)的框架下，銀行不繳納保險(xiǎn)費(fèi)也不作為投保人，卻作為受益人得到保險(xiǎn)賠付；而購房者雖然交納了保證保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)，自己卻不能得到應(yīng)有的保障，在自己因傷殘、患重大疾病或經(jīng)濟(jì)收入的減少而在一定期限內(nèi)無法履行還款義務(wù)時(shí)，抵押的房產(chǎn)或者被保險(xiǎn)公司處置、或者被銀行處置，繳費(fèi)義務(wù)和受益權(quán)利嚴(yán)重扭曲。這種保險(xiǎn)本身具有致命的內(nèi)在缺陷，亟需調(diào)整。②保險(xiǎn)費(fèi)用高就全國而言，~1‰。按40元的房價(jià)計(jì)算，保費(fèi)需要2000~4000元。但事實(shí)上，保險(xiǎn)公司對住房抵押貸款的賠付率非常低。1999年2月amp。0。2000年6月，北京個(gè)人住房保險(xiǎn)有9例出險(xiǎn)。其中火災(zāi)案4起，水管爆裂案5起。保險(xiǎn)公司對其中3筆賠案進(jìn)行了賠付，最高賠付額僅為7110元。從出險(xiǎn)的幾率與賠付的金額來看，房屋保險(xiǎn)費(fèi)用偏高。從國外實(shí)施住房擔(dān)保、保險(xiǎn)的初衷來看，它們主要是降低購買商品房的首付款和貸款利率，而中國擔(dān)保與保險(xiǎn)機(jī)制的權(quán)利與義務(wù)不對等，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。相反由于擔(dān)保費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)的存在，從而阻礙了住房消費(fèi)信貸規(guī)模擴(kuò)大，使居民的潛在需求不能及時(shí)地轉(zhuǎn)化為有效需求。目前各地自行其是的擔(dān)保公司，既不經(jīng)濟(jì)，不利于風(fēng)險(xiǎn)防范，也不利于全國規(guī)范住房抵押擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)制的形成。中國需要在總結(jié)國內(nèi)外已有做法的基礎(chǔ)上研究確定全國統(tǒng)一的住房擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)制。（四）發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃要求2001年的工作重點(diǎn)一是以落實(shí)住房分配貨幣化為核心，推進(jìn)住房制度改革。落實(shí)住房補(bǔ)貼資金，大力推動(dòng)住房分配貨幣化工作；加快廉租住房建設(shè)，廉租住房不宜成片建設(shè)，可通過補(bǔ)貼租金、鼓勵(lì)符合條件的對象到市場上租賃住房的方式解決，也可以通過政府、單位收購舊房、接受社會(huì)捐贈(zèng)等方式籌集房源加大公房出售力度，有條件的城市可以逐步將公房出售價(jià)與經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格相銜接。二是進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營行為，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，改善住宅供應(yīng)，繼續(xù)加大經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)力度，下大力氣解決銷售環(huán)節(jié)的管理問題，加大技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新力度，繼續(xù)加大消化空置商品房的力度。三是進(jìn)一步培育市場，搞活流通。要落實(shí)已經(jīng)出臺的各項(xiàng)政策，全面開放搞活存量住房交易市場；以住房租賃稅收政策的調(diào)整為契機(jī)，啟動(dòng)房屋租賃市場，發(fā)揮租賃市場對消費(fèi)和投資雙向拉動(dòng)作用，簡化程序，降低收費(fèi)，切實(shí)改善行政管理；規(guī)范行為，拓展住房消費(fèi)服務(wù)領(lǐng)域；轉(zhuǎn)變政府職能，營造公平競爭的市場環(huán)境。四是完善制度，提高住房公積金管理的法制化、規(guī)范化水平。五是推廣和規(guī)范物業(yè)管理。六是啟動(dòng)“中國住宅與房地產(chǎn)信息網(wǎng)”。七是加強(qiáng)住宅與房地產(chǎn)立法工作，清理與當(dāng)前形勢不相適應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章。 “十五”期間住宅與房地產(chǎn)業(yè)改革和發(fā)展目標(biāo)繼續(xù)深化城鎮(zhèn)住房制度改革，基本建立城鎮(zhèn)住房新體制；以改革促發(fā)展，通過發(fā)展，增加城鄉(xiāng)居民居住面積，提高住房和環(huán)境質(zhì)量；建立穩(wěn)定、規(guī)范的住房補(bǔ)貼資金渠道，落實(shí)補(bǔ)貼資金，建立較為完善的住房貨幣化分配