【正文】 無法僅僅憑借市場的自動調(diào)節(jié)來促成社會資源的有效配置并推動生產(chǎn)力與國民財富的不斷增長，另一方面也使得社會矛盾，主要是勞資矛盾迅速激化。其結(jié)果是以經(jīng)濟危機為核心的政權(quán)與社會秩序危機的持續(xù)加深，其集中表現(xiàn)是全球性經(jīng)濟危機與兩次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)。（2）各國公共部門政治職能總體上進一步得到加強。由于經(jīng)濟與社會矛盾的普遍激化，為了維持必要的政治與法律秩序，西方各國的政治統(tǒng)治職能普遍得到加強，其中，以德國與日本為首的國家甚至一度走上了法西斯恐怖統(tǒng)治的極端道路。至于政治民主職能，除了美國等極少數(shù)國家可能例外之外，在西方各國總體上有所削弱。（3）在經(jīng)濟與社會職能方面，各國普遍采取了積極干預(yù)的職能模式。面對自由市場競爭所無法避免的種種經(jīng)濟與社會危機，西方各國日益意識到放任主義的局限性。凱恩斯主義的興起更是要求各國政府采取積極的干預(yù)主義政策以解決經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)與社會福利等前所未有的公共價值目標問題。尤其是在二戰(zhàn)之后，大多數(shù)西方國家都實施了全面的福利政策，為公民提供“從搖籃到墳?zāi)埂笔降母＠Ｕ稀＃ㄈ┬鹿诺渲髁x干預(yù)主義公共管理職能模式發(fā)揮了積極的正面效用，成為促成戰(zhàn)后西方各國社會經(jīng)濟持續(xù)二三十年“繁榮”的一個重要因素。然而，它也存在系列問題：首先，它試圖將政治置于經(jīng)濟之上，將國家集體置于社會個人之上，這與西方社會的個人主義價值取向是相違背的。因此，一旦條件允許就很難獲得廣泛的政治支持。其次，公共部門的干預(yù)能否持續(xù)有效一直是個有爭議的論題。事實上，自由主義公共職能模式主張一直試圖重新取代干預(yù)主義，再次取得主導(dǎo)地位；而自由主義既更符合西方各國文化傳統(tǒng)，也更符合市場經(jīng)濟的內(nèi)在發(fā)展要求。最后，或許更為重要的是，經(jīng)濟與社會發(fā)展事實日益表明，市場不能解決的問題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會帶來更大的損害。尤其是從20世紀70年代末開始，西方各國普遍出現(xiàn)了以低經(jīng)濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字與高失業(yè)率，即所謂“三高一低”為特征的社會與經(jīng)濟發(fā)展“滯脹”現(xiàn)象。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點是在重申個人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上主張在社會經(jīng)濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。結(jié)合新古典主義理論基本主張，當今西方各國公共管理職能體系呈現(xiàn)出以下特點：（1）政治職能的對內(nèi)的統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對有所弱化，而民主建設(shè)職能則得到進出一步加強。（2）經(jīng)濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強化趨勢相并存。三、建國后我國公共管理職能的嬗變 （一）傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期的公共管理職能體系我國傳統(tǒng)的公共管理職能體系是參照前蘇聯(lián)的高度中央集權(quán)模式建立起來的，這種模式的主要特點是在政治、經(jīng)濟、社會、文化各方面都實行高度集中統(tǒng)一管理。在這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系具有以下幾方面特征：（1）以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心。相應(yīng)地，政治統(tǒng)治職能占居絕對主導(dǎo)性地位，而民主建設(shè)職能則受到忽視。（2）經(jīng)濟管理職能方面，由于實行高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，我國政府包攬一切經(jīng)濟管理職能。事實上，在很長一段時間內(nèi)，我國并不存在現(xiàn)代意義的市場，也不存在現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說微觀經(jīng)濟主體。（3）社會、文化等管理職能也基本是由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相當薄弱。除了黨與政府及其有關(guān)附屬組織之外，其他類型的社會組織實際上幾乎被禁止存在。（4）在公共管理職能的運行方面，傳統(tǒng)公共管理體系只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，尤其是一味依靠用行政強制手段來推行各項公共管理職能。（二）我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向1. 職能重心的轉(zhuǎn)移黨的十一屆三中全會終于使黨與國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)方面，使國家生活步入正常的發(fā)展軌道。相應(yīng)地，公共管理職能體系也由以階級斗爭為綱，以專政職能為重心，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，以經(jīng)濟與社會發(fā)展職能為重心。這就實現(xiàn)了我國公共管理職能重心的根本轉(zhuǎn)移，從而也使得我國政治、經(jīng)濟與社會生活進入了一個新的發(fā)展階段。2. 公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變所謂公共管理職能體系，在這里主要是指特定環(huán)境下，一國公共管理職能的基本構(gòu)成及各種職能相對重要程度或者說相對地位的狀態(tài)。由于職能重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，同時也由于國內(nèi)外政治經(jīng)濟環(huán)境的轉(zhuǎn)變，尤其是受加入WTO及經(jīng)濟全球化的影響，我國公共管理職能體系的具體構(gòu)成正呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢： （1）國內(nèi)統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化；（2）宏觀經(jīng)濟調(diào)控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導(dǎo)性地位；（3）教、科、文等發(fā)展職能將不斷得到重視與加強，以建立起健全、高效的教育體系與科學(xué)文化發(fā)展體制；（4）對外交往職能急劇擴張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強化其外交功能；（5）國家防衛(wèi)職能也將適當加強。3. 職能方式的轉(zhuǎn)變具體地，我國公共管理職能方式呈現(xiàn)出以下特征：（1）在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)體系下重計劃反市場機制轉(zhuǎn)而要求實現(xiàn)計劃與市場有機結(jié)合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機制。 （2）在社會經(jīng)濟職能的運行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉(zhuǎn)移。（3）在管理手段方面，由以運用行政手段為主轉(zhuǎn)向以運用經(jīng)濟、法律手段為主。 4. 職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變（1）中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。（2）政企關(guān)系的轉(zhuǎn)變。（3）黨政關(guān)系及各國家權(quán)力機關(guān)間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。（4）政府與其他公共管理主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。第三節(jié) 市場經(jīng)濟中的公共管理職能一、市場機制的缺陷市場機制的作用在于通過競爭來實現(xiàn)資源配置高效、合理和優(yōu)化的目標。然而，市場決不是萬能的，市場機制這只“看不見的手”本身存在著固有的缺陷，即存在著所謂“市場失敗”問題。（一）市場不能消除壟斷和非公平競爭（二）市場不能解決外部性問題。所謂外部性，是指某人的經(jīng)濟決策通過非市場的價格手段直接地、不可避免地影響到其他人的效用函數(shù)，并成為后者自身所不能加以控制的變量。外部性既可能產(chǎn)生積極的正效應(yīng)，也可能帶來消極的負效應(yīng)?，F(xiàn)實生活中，隨地吐痰、抽煙會危害公共衛(wèi)生，許多工廠排放廢氣、廢渣會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民健康，此即外部負效應(yīng)，又稱外部不經(jīng)濟。也有些社會活動能產(chǎn)生有益的外部正效應(yīng)，如企業(yè)改進技術(shù)、培訓(xùn)員工，個人注射防疫疫苗，私營組織創(chuàng)辦教育機構(gòu)，或是為了組織自身的目的而修筑橋梁、道路，等等，利己也有益于社會。那么市場機制對外部性的矯正也就無能為力，因此，必須借助于市場以外的力量來加以干預(yù)和糾正。（三）市場無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求。一般說來，在國防、外交、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、文化教育、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域，由于所需投資量大、回收期長，及其產(chǎn)品和服務(wù)的非競爭性、非盈利或無盈利性等特點，私人資本無力也不愿進入。因此，單靠市場很難保證生產(chǎn)出適量的公共產(chǎn)品。（四）市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題（五）市場不能確定和控制宏觀經(jīng)濟總量平衡。市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié)。一是調(diào)節(jié)的滯后性，二是調(diào)節(jié)的盲目性。市場機制本身存在著自己無法克服的弊端和缺陷，必須借助市場機制以外的力量予以校正和彌補。二、市場經(jīng)濟中公共管理職能的內(nèi)容（一）限制壟斷和促進競爭（二）界定和維護財產(chǎn)權(quán)，克服外部性。公共部門用來糾正外部效應(yīng)的措施包括經(jīng)濟措施、法律措施、行政措施和社會措施。經(jīng)濟措施主要指征稅，如對車主征收“公路使用費”，征收污染稅或拍賣“污染排放權(quán)”以解決污染問題，（三）提供公共產(chǎn)品。軟件指法律制度、國防、行政服務(wù)、消防、社會衛(wèi)生保健與文體教育等；硬件則包括供水、供電、郵電、通訊、道路交通設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施。（四）保障收入分配的公正化。第一，以法律形式分地區(qū)確定勞動者最低工資標準。第二，對個人征收累進所得稅，第三，實施工資和物價管制。第四，增加轉(zhuǎn)移支付和其他各種福利措施，包括發(fā)放失業(yè)補助金和救濟金等。此外，政府還可通過征收高額財產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等，防止收入過分懸殊；通過舉辦公共工程等，增加就業(yè)機會，提高某些社會成員和階層的收入。（五）調(diào)控宏觀經(jīng)濟。一是財政政策，即調(diào)節(jié)政府開支的規(guī)模和稅收高低，以調(diào)節(jié)人們可支配的收入，從而調(diào)節(jié)總需求；二是貨幣政策，即用調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量的方法來影響投資和消費。因此宏觀經(jīng)濟政策應(yīng)以保持貨幣增長穩(wěn)定和物價穩(wěn)定為主。三、公共管理職能的限度公共管理部門用來彌補市場缺陷的政策手段本身也并不是完美無缺的，公共部門的過度干預(yù)或無效干預(yù)，往往可能使事情變得更糟，造成“政策失敗”的現(xiàn)象。首先，公共決策的復(fù)雜性導(dǎo)致政策選擇的偏差。其次，政策實施的復(fù)雜性導(dǎo)致政策結(jié)果的扭曲。再次，尋租活動導(dǎo)致社會資源的極大浪費。最后，公共部門系統(tǒng)存在低效率常態(tài)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟生活中，市場的失敗要求公共部門介入，公共部門的作用是彌補或矯正市場的缺陷，不可能也不應(yīng)該取代市場。公共部門的功能措施要奏效，也必須建立在符合市場規(guī)律的基礎(chǔ)上。第五講 公共管理的過程一、 公共政策與公共管理公共政策是公共組織（尤其是政府組織）管理國家和社會公共事務(wù)的重要準則，是公共管理實踐的靈魂。（一） 公共政策概念1. 從公共政策制定過程看公共政策2. 從公共政策的職能看公共政策3. 從公共政策的目標導(dǎo)向看公共政策4. 從公共政策的全過程看公共政策定義：公共政策是公共行為主體（主要是公共權(quán)威當局），在職能范圍內(nèi)為了某一特定的目的（如解決和處理某項公共問題或滿足某項公眾需要，達成公共利益或公共目標），經(jīng)過政治活動（或協(xié)調(diào)）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實現(xiàn)這一特定目標的過程。在公共政策過程中發(fā)展出來的各項方針、原則、策略、措施、計劃和行為規(guī)范的總和是公共政策的主要表現(xiàn)形式。 （二） 公共政策與公共管理的關(guān)系 2. 公共管理是公共政策實施的重要手段。公共政策的目標與公共管理的目標是有機地結(jié)合在一起的。公共政策過程每一個階段的政策目標都決定了該階段的管理目標，目標必須通過公共管理的過程實現(xiàn)。 3．公共政策是公共管理的靈魂（生命線） ，毛澤東同志說，政策與策略是黨的生命線。軍功制；農(nóng)村革命根據(jù)地；人口政策上的失誤。環(huán)境政策。外交政策二、 公共政策的性質(zhì)（一）公共政策的利益傾向性公共政策是在滿足具有統(tǒng)治地位利益集團要求的前提下追求社會利益最大化的，帶有明顯的利益傾向性。（二）公共政策的目標導(dǎo)向性一項公共政策有一個或一組特定的目標，有一個基本的方針，有一條選定的行為路線或方案。公共政策的選擇始終是有意識、有目的。（三）公共政策的合法性與強制性（四）公共政策的穩(wěn)定性與時效性（五）公共政策的多樣性某些公共問題是綜合型的，它可能涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化、科技、軍事、外交等多個領(lǐng)域，我們針對綜合型的公共問題制定的公共政策，也一定是綜合型的公共政策，其同時發(fā)揮著多種功能。三、 公共政策的設(shè)計（一） 公共政策問題公共政策設(shè)計的目的是為了解決公共問題，而公共問題與一般社會問題有區(qū)別。1. 公共問題的概念、特性及其類型（1）公共問題的概念與特性。公共問題具有兩個基本特性：①公共問題具有影響的廣泛性。②公共問題具有影響的不可分性和“社會共享性”。界定：公共問題是指社會成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相關(guān)的那些公共性社會問題。而公共性則是公共問題與社會問題相區(qū)別的最本質(zhì)、最為內(nèi)在的特性。（2）公共問題的分類。第一，按地域和行政區(qū)劃劃分。第二，按公共問題的性質(zhì)劃分。可以將公共問題按性質(zhì)分為四個不同的類型別，即管制性公共問題，基礎(chǔ)性公共問題，服務(wù)性公共問題和保障性公共問題。 管制性公共問題，即憲法及法律框架的完善問題，社會秩序的穩(wěn)定或社會治安、社區(qū)治安等問題。 基礎(chǔ)性公共問題，即宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，全國性或地方性公共設(shè)施的發(fā)展，社區(qū)性公共福利增進等方面的問題。 公共服務(wù)問題，即社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等問題的解決。 人們通常所關(guān)心的生態(tài)與環(huán)境、人口與人口結(jié)構(gòu)、能源等方面的問題屬于保障性公共問題。2. 公共政策問題及特點特點：（1）相互關(guān)聯(lián)性。（2）主觀性。（3）可變性 3. 公共政策問題的發(fā)現(xiàn)、提出與確認。公共政策問題的發(fā)現(xiàn)與提出的途徑主要有以下幾種：（1） 公共組織在公共管理過程中發(fā)現(xiàn)問題的存在，并加以注意。（2） 各利益集團通過政治途徑反映問題。（3） 部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請愿的方式提出問題，引起有關(guān)公共決策機構(gòu)的關(guān)注。（4） 專家、學(xué)者提出社會問題和解決這些問題的建議。判別和確定公共政策問題的準則。（1） 公共政策問題應(yīng)是具有公共性的公共問題。（2） 公共政策問題應(yīng)是影響程度大的問題。（3） 公共政策問題應(yīng)是社會公眾普遍關(guān)心、強烈要求解決的問題（4） 公共政策問題應(yīng)是政府及其公共組織職權(quán)范圍內(nèi)的問題。4. 公共政策問題分析 政策問題分析的準則：（1）客觀、清晰地描述政策問題。（2）減少政策問題的傳遞層級。（3）明確政策問題的目標。（4）堅持全面分析和重點分析相結(jié)合。公共政策問題分析的一般程序包括：思考問題，劃定問題邊界的輪廓，收集整理有關(guān)數(shù)據(jù)、資料，列出目標，界定政策適用范圍，概算成本與收益，檢查并確認問題。政策問題分析的方法主要有：類比分析法，假設(shè)分析法，原因分析法，系統(tǒng)分析。5. 公共政策議程一個國家要使重要的緊急的公共問題能夠較容易地進入公共政策議程，需具備以下幾個基本條件：（1）具備問題覺察機制；（2）社會政治系統(tǒng)必須建立有利于信息傳遞和反饋機制；（3）民主的國家政治體制；（4）社會各政治團體和利益集團能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用；（5）有完善的社會輿論監(jiān)督機制。（二） 公共政策制定1. 公共政策制定的原則（1）公正無偏的原則（2）資源集中配置原則（（3）個人受益原則（4）延續(xù)性原則（5）預(yù)見性或挑戰(zhàn)性原則（6）信息完備原則（7）一致性（8）彈性政策原則公共政策制定的基本步驟（1） 確立公共政策目標。（2） 估計需要。（3） 確定要達到的具體目的。（4） 設(shè)計公共政策方