【導讀】究范圍之間的關(guān)系可以看成是整體與部分的關(guān)系。公共管理學是20世紀70年代末興起的一門新學科，什么是公共管理學？簡單地說，就是研

　　

【正文】 題。公共問題，指那些影響廣泛，且影響 程度較大，人們必須認真對待的問題，才可能成為公共問題，如收入不平等問題、下崗再就業(yè)問題、公共政策問題、被列入政府議程的公共問題，可以劃分為三種類型：社會普遍存在的重大問題，如工人下崗、貧富差距拉大等；急需解決的問題，如違規(guī)拆遷問題、拖欠農(nóng)民工工資問題、社會收容制度問題等；復雜的社會問題，如環(huán)境污染治理。政策問題的特點：（相關(guān)性、主觀性、人為性和動態(tài)性）公共性的社會問題；影響程度大而非影響面廣如拖欠農(nóng)民工工資問題，可能只是涉及少數(shù)幾個人，但是對社會的影響力度卻很大；社會公眾普遍關(guān)心、強烈要求解決；政府及其公共 組織范圍內(nèi)的問題。 政策問題的確認：建立指標監(jiān)測（關(guān)于貧富差距的基尼系數(shù)）、對比（通過相似問題的對比，確定問題的性質(zhì)）、分類（將所面對的問題進行邏輯分類，面對一個或多個問題按照邏輯確定其是屬于哪類，在一個大類下按照邏輯該區(qū)分那些小類別，如對失業(yè)率高、收入低、經(jīng)濟發(fā)展緩慢等現(xiàn)象的判斷，遵循相關(guān)性、窮盡性、互斥性和層次性原則如環(huán)境污染的區(qū)分生產(chǎn)、生活和科研） 議程的建立。將政策問題納入政府的議事日程，通過討論將其納入政策制定階段的過程。四種途徑： （ 1）公共組織在公共管理過程中發(fā)現(xiàn)問題的存在，并加以注意； （ 2）相關(guān)利益集團通過政治途徑反映問題； （ 3）部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請援的方式提出問題，引起有關(guān)決策機構(gòu)的關(guān)注； （ 4）專家、學者通過發(fā)表學術(shù)研究論文的方式提出社會問題和解決建議。 目標的建立。決策者通過采取某項行動方案所要達到地期望效果，合理的目標應滿足的條件有： （ 1）目標必須具體，有針對性； （ 2）目標必須切實可行； （ 3）目標必須系統(tǒng)化； （ 4）目標必須靈活調(diào)整。 方案的設(shè)計。針對政策問題，依據(jù)政策目標，設(shè)計實現(xiàn)目標的各種可能性方案的過程。提出各種輪郭，再對輪廓進行細致的具體 加工。 政策效果的預測。分析、判斷政策對象在政策作用下可能發(fā)生的種種變化，充分估計到可能發(fā)生的各種不利因素和潛在問題；分析判斷政策實施過程中政策環(huán)境的變化。 政策方案的選擇。對各種備選方案進行 評價、比較和權(quán)衡利弊，從中選出比較滿意的方案，要考慮技術(shù)可行性、經(jīng)濟可行性和政治與行政可行性三方面的因素。 政策的合法化。是指經(jīng)過一系列法定程序使公共政策方案獲得僉地位、具有權(quán)威性和約束性的過程，必須得到權(quán)力機關(guān)和社會的普遍認可。 （三）政策執(zhí)行 定義：目標的確定與適應于取得這些目標的行動之間的一種相 互作用過程。（過程說）將一種政策付諸實施的各項活動，在這些活動中，以組織、解釋和應用這三種活動最為重要。 特點：對象的適性、范圍的有限性，影響的廣泛性，過程的動態(tài)性，決策的多層次性，階段性和連續(xù)性，協(xié)調(diào)性與同步性，目標的統(tǒng)一性與多樣性。 過程：（ 1）準備階段：宣傳動員、任務分解、資源的準備、試點； （ 2）實施階段：溝通；協(xié)調(diào)；監(jiān)控。 影響因素：政策問題的性質(zhì)：公共政策本身的因素（政策的正確性、明確性，資源的充足性）；政策以外的因素（目標團體對政策的態(tài)度、執(zhí)行機構(gòu)之間、執(zhí)行機構(gòu)與目標團體之間的溝通 、執(zhí)行人員的素質(zhì)與工作態(tài)度）。 案例分析：上有政策，下有對策現(xiàn)象分析。 第三講 公共管理技術(shù) 所涉及到的章節(jié)：第六章 第七章（陳振明） 一、績效管理 績效的構(gòu)成：公共管理的成本或目標：公共部門的產(chǎn)出（公眾所實際獲得的公共物品或服務）或效益（公共部門產(chǎn)出對社會造成的影響）；公共管理的成本與收益的比較。 績效管理：在設(shè)定的公共服務績效目標的基礎(chǔ)上，對公共部門提供公共服務的全過程進行追蹤監(jiān)控，主要包括三個方面的內(nèi)容：績效指標化，績效監(jiān)控，績效評估。 績效管理的作用： （ 1）使公共管理的責任 落到實處； （ 2）能較好地滿足服務對象的不同要求； （ 3）體現(xiàn)了公共管理的結(jié)果導向； （ 4）滿足了評估組織績效和個人績效。 公共部門績效評估指標的四個要素：經(jīng)濟（以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務）；效率（投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系），效能（既定目標的實現(xiàn)程度）；公平。 影響績效管理的因素： （ 1）外部因素：政治因素、經(jīng)濟因素、社會因素、科技因素。 （ 2）內(nèi)部因素：組織（功能、機構(gòu)、銜接）、人員。 公共部門績效管理的困難：（ 1）產(chǎn)出的量化問題。 （ 2）地區(qū)的差異性比較。 （ 3）信息質(zhì)量。 （ 4）指標的設(shè)計。 我國政府的政績觀。 二、目標管理 定義：對組織目標的管理。組織目標是指通過組織活動所希望達到的后果，這種狀態(tài)和結(jié)果通?？捎靡幌盗袛?shù)量來表示。一旦目標確定，它就成為引導組織行為的一個重要的激勵和方向。 過程：（ 1）設(shè)定組織目標：要透徹分析判斷組織所擁有的實力； 要透徹分析組織外部環(huán)境及其變化； 組織目標的量化 （ 2）目標的具體化：將組織目標按照組織體系層次和部門逐步展開，直至每一個組織成員、自上而下的過程； 組織體系的每個層次、部門與成員可以根據(jù)各自的職責要求 ，結(jié)合初步下達的目標的思考，最終提出自己的目標，自下而上的過程； 組織將自下而上的目標與下達的目標進行比較，分析差異，進行修訂，多次反復； （ 3）目標完成的檢查和業(yè)績考評。 優(yōu)點：激勵；管理；任務明確；控制；自我管理。 目標管理在公共部門應用的限制：目標不明確；難以衡量；短期性；信任問題。 我國現(xiàn)階段目標管理的現(xiàn)狀與問題。 主要體現(xiàn)在三個方面： 第一，運用崗位目標管理，對公務員實行目標管理責任制考核。 1994 年，國家人事部頒布了《國家公務員考核暫行規(guī)定》，各地市依此紛紛制定了相應的目標管理責 任制考核暫行辦法，引入定量考核方法，建立由考核測評標準、考核測評打分、加權(quán)評定等級和結(jié)果顯示報告等組成的考核體系，對公務員從德、能、勤、廉等幾個方面，設(shè)計不同的權(quán)重，給予考核打分，并將考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職若干等級，與恰當?shù)男姓剟詈湍杲K獎金掛鉤，在提高工作效能和轉(zhuǎn)變機關(guān)作風方面發(fā)揮了一定的激勵作用。 運用成果目標管理，以組織追求的的最終成果為中心，對政府進行以結(jié)果為導向的績效管理，使政府重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，關(guān)心公共部門直接提供服務的效率和質(zhì)量，注重獎勵配置的有效性和利益分配的公 平性，強調(diào)公共部門的資源配置要與管理人員業(yè)績和效果聯(lián)系起來，按照業(yè)績進行管理和支付報酬?，F(xiàn)在，在我國很多地方出現(xiàn)了創(chuàng)新政府績效評估方法和標準。例如珠海市政府為提高機關(guān)效率，強化服務意識而對考核制度進行改進和創(chuàng)新，從 1999 年開始實施黨政機關(guān)年度目標任務考核和萬人評政府，不僅推動了珠海的社會經(jīng)濟建設(shè)，而且促進了服務型政府在珠海的出現(xiàn)。 運用組織目標管理，以組織為中心，用目標鏈把組織的最高領(lǐng)導和基層聯(lián)系起來，對基層領(lǐng)導干部進行政績考核，通過具體的目標對基層管理活動進行調(diào)節(jié)和控制，以整合各部門的力量配合管理， 有效執(zhí)行目標。例如山東兗州市的鎮(zhèn)政府對管理干部的方式進行了大膽改革，政績考核不僅與干部的收入掛鉤，還與提拔使用相聯(lián)系，并實行管正職、不管副職；管外部、不管內(nèi)部；管服務、不管事務；管規(guī)劃、不管計劃等管理方式，極大地激發(fā)了積極性。 但理性全面地分析，我國在衽公共部門目標管理中也存在不少問題，這些問題里既有行政管理體制本身的局限性，也有各級組織部門在執(zhí)行中的失誤，具體分析如下： 管理者的思想和知識結(jié)構(gòu)與目標管理的要求存在偏差。我國現(xiàn)行的崗位目標責任制主要以指令性計劃的方式，由上級把指標和任務派發(fā)、分解給下級組 織，作為他們必須完成的目標責任，而指標任務的完成主要是通過組織部門對干部的年度考核、干部述職報告及工作報告等單向考核，具體的評價標準又以項目、資金數(shù)量和各種經(jīng)濟指標的增長幅度為重，這往往造成主管領(lǐng)導的短期行為，為完成指標任務，在爭先評優(yōu)活動中奪標，追求表面政績，虛報成績、推集數(shù)字，使考評流于形式化的報告中，而對于誰來衡量政績，衡量政績的標準如何確定，這些關(guān)乎管理績效考核的關(guān)鍵問題，卻缺乏可供定性的嚴格量化標準和科學指標體系。這些與目標管理重視成果的管理、重視通過目標成效來評價管理效能、以及目標制定的具體性與 科學性等原則相背離。這主要是由于我國缺乏高素質(zhì)的目標管理人才，缺乏相關(guān)的技術(shù)準備和支持，從而影響了目標管理的實施，不利于干部積極性、創(chuàng)造性和能力的發(fā)揮，也使職員減少了對組織的信任和期望，從反方向抵消了目標管理的效果。 目標管理實施中的失誤。各級組織部門在實施目標管理中，重視自上而下的單向溝通，而忽視自下而上的溝通與支持。制定、檢查和改進目標任務、考評標準主要是領(lǐng)導單方面的工作，主要由上層和中層領(lǐng)導參與制定，缺乏來自下層干部的有效參與。而目標管理的實施既包括自上而下的目標設(shè)定和分解的過程，也包括一個自下而 上的員工參與自己目標的設(shè)置過程。這兩個過程互相配合才能形成一個環(huán)環(huán)相扣的目標體系。它立足于下屬的自我控制和參與，以達成明確的預期目標，而不是由上級單方面地指定下級的工作目標，進行過程控制和監(jiān)督。因此，這種單的溝通難以動員廣大職工對組織目標達成共識，也不可能使目標深入人心，發(fā)揮目標管理和自我控制的功效，從而在基層的運用中缺乏積極改進績效的動力，往往是消極被動地接受，這不僅與目標管理的宗旨相去甚遠，而且影響了系統(tǒng)內(nèi)信息的傳遞和反饋。我國現(xiàn)行的目標管理大都缺乏有效、及時的反饋程序，基層干部不了解應改進的項目和領(lǐng)導 對自己的評價。 傳統(tǒng)管理體制的影響。各級組織部門在實施目標管理中，重視上傳下達的單向溝通，而忽視自下而上的溝通與支持，制定、檢查和改進目標任務、考評標準主要是領(lǐng)導單方面的工作，主要由上層和中層領(lǐng)導參與制定，缺乏來自下層干部的有效參與，而目標管理的實施既包括自上而下的目標設(shè)定和分解過程，也包括一個自下而上的員工參與自己目標的設(shè)置過程。這兩個過程互相配合才能形成一個環(huán)環(huán)相扣的目標體系，它立足于下屬的自我控制和參與，以達成明確的預期目標，而不是由上級單方面地指定下級的工作目標，進行過程控制和監(jiān)督，因此，這種單 向的溝通難以動員廣大職工對組織目標達成共識，也不可能使目標深入人心，發(fā)揮目標管理和自我控制的功效，因而在基層的運用中缺乏積極改進績效的動力，往往是消極被動地接受，這不僅與目標管理的宗旨相去甚遠，而且影響了系統(tǒng)內(nèi)信息的傳遞和反饋，我國現(xiàn)行的目標管理大都缺乏有效、及時的反饋程序，基層干部不了解應改進的項目和領(lǐng)導對自己的評價。 （文章轉(zhuǎn)自：趙建新考研筆記）