【正文】 ②組織：基于人類對合作的需要?；緝热荩航M織結構設計、人員配備、力量整合。③領導：指揮行為、溝通信息、增強理解、統(tǒng)一思想、激勵自覺。包括：指揮溝通協(xié)調激勵；④控制：建立信息反饋和績效評估機制，效果目標比較評價及時糾偏。包括：宏觀、微觀；三、公共部門的任務性職能：以政府機關為核心的公共部門主要行使：（一）經(jīng)濟職能 ：指對整個國民經(jīng)濟進行的總量管理。包括制定國民經(jīng)濟計劃和重大國民經(jīng)濟政策、保持社會總需求和總供給平衡、適當調整社會產業(yè)與區(qū)域結構、保持國民經(jīng)濟適度增長和良好經(jīng)濟投資環(huán)境，加強水利、電力、交通、郵電等公用事業(yè)和基礎設施建設，促進國內外市場體系形成和發(fā)展等。：指作為市場主體存在的各類公共組織。如公共企業(yè)、公司等單個經(jīng)濟主體從事的與公共產品與服務的生產和經(jīng)營有關的管理活動。（二）政治職能：指防御外來入侵與滲透、鎮(zhèn)壓敵對階層反抗、制止打擊不法分子破壞活動、妥善處理人民內部關系建立維護有利統(tǒng)治階級的社會秩序的系列政治職能活動。即：對內維護社會秩序、對外維護國家安全的職能活動。：是當代民主國家政治制度的根本要求，是公共部門管理遵循的基本原則。具體措施：①堅持完善人民代表大會制度②制度上保證人民依法行使管理國家權利，政府必須在職權范圍內加強法制建設③政府公共管理工作要堅持民主原則，吸收人民參與接受人民監(jiān)督④加強自治性社會組織建設，使人民充分行使自治權。：運用法律、政策、條例等約束機關團體和個人行為，維護安全穩(wěn)定的法律秩序，確保公民權利不受侵害。也稱政治專職職能或暴力鎮(zhèn)壓職能。：加強國防軍事建設和外交活動，防御外來侵略和顛覆保衛(wèi)國家安全、世界和平，反對霸權主義。制定科學合理的外交政策，加強政府軍事保衛(wèi)職能。（三）社會職能：指公共部門為維持正常社會生活水平與生活秩序，增進國民福利而生產供應社會福利性產品和服務的管理職能活動。：公民基本生存條件保障和確保社會經(jīng)濟活動正常運行的風險規(guī)避機制。包括：社會保險體系（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷四類）；社會救濟體系（對保險的補充）：克服機會不均等；調節(jié)收入分配；改進分配政策。：直接控制、罰款、補貼。（四）文化職能：是在公共管理職能中比重日益增加的重要組成部分，涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視與出版等各個方面。經(jīng)濟和文化是人類文明發(fā)展的兩大支柱，前者涉及物質文明進步和發(fā)展，后者涉及精神文明進步和發(fā)展。兩者相輔相成、互相促進。第二節(jié) 公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會公共管理職能傳統(tǒng)社會（前資本主義時期）一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。⑴原始社會公共管理職能極其簡單：①大多與謀取生活資料的生產勞動直接相關，主要是進行勞動分工。②不存在專門公共管理組織或職能。③職能運行方式是習慣化、非強制性的。⑵前資本主義國家時期的公共職能體系基本特征：①公共管理職能體系重心相當清晰：以政治統(tǒng)治職能為中心。②社會事務管理職能十分薄弱。是由落后的社會經(jīng)濟基礎：自然經(jīng)濟基礎所決定的。③公共管理職能體系運行以國家暴力手段鎮(zhèn)壓為主要特征。與公共職能體系基本結構相一致，由其社會矛盾對抗程度決定的。二、西方國家公共管理職能及其變遷 根據(jù)內在特點，西方國家公共管理職能發(fā)展分為：（一）自由放任主義。特點：①政治職能占據(jù)中心地位。運用國家機器保衛(wèi)國家安全和必要的社會法律秩序。②在經(jīng)濟與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門扮演維護秩序“守夜人”角色。③出于整體利益考慮，公共部門應向社會提供某些類型的“公共商品”。（二）國家干預主義：壟斷主義時期的特點：①政府權能體系迅猛擴張，“行政國家”取代“守夜警察”成為政府職能體系發(fā)展主流趨勢。由自由市場自身發(fā)展導致壟斷問題與社會財富“馬太效應”的產生使自由放任資本主義無法僅憑市場自動調節(jié)促成社會資源有效配置并推動生產力與國民財富增長，使社會矛盾，主要是勞資矛盾迅速激化。結果是以經(jīng)濟危機為核心的政權與社會秩序危機的持續(xù)加深，集中表現(xiàn)是全球性經(jīng)濟危機與兩次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。②經(jīng)濟社會矛盾激化，為維持必要政治法律秩序，公共部門政治職能總體上進一步得到加強。③在經(jīng)濟與社會職能方面，各國普遍采取積極干預的職能模式。凱恩斯主義興起要求政府采取積極干預主義政策解決經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)與社會福利等公共價值目標問題。二戰(zhàn)后，大多數(shù)西方國家實施全面的福利政策。（三）新古典主義干預主義公共管理職能模式的問題：①它試圖將政治置于經(jīng)濟之上，將國家集體置于社會個人之上，與西方社會個人主義價值取向相違背。一旦條件允許就很難獲得廣泛政治支持。②公共部門干預能否持續(xù)有效一直有爭議。自由主義公共職能模式一直試圖取代干預主義，再次取得主導地位；自由主義更符合西方各國文化傳統(tǒng)，也更符合市場經(jīng)濟內在發(fā)展要求。③更重要的，事實表明，公共部門也不能解決好市場不能解決的問題，甚至給社會帶來更大損害。尤其是從20世紀70年代末開始的低增長、高通脹、高赤字、高失業(yè)率的“滯脹”現(xiàn)象。新古典主義（新自由主義）：基本理論要點是在重申個人理性假設基礎上主張在社會經(jīng)濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。新古典主義主張公共管理職能體系特點：①政治職能對內統(tǒng)治職能尤其暴力鎮(zhèn)壓職能相對弱化，民主建設職能得到進一步加強。②經(jīng)濟社會管理職能在公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。③公共管理職能主體的多元化與政府相關職能的不斷強化趨勢相并存。三、建國后我國公共管理職能的嬗變（一）傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期的公共管理職能體系我國參照前蘇聯(lián)模式建立的傳統(tǒng)公共管理職能體系的特點是政治、經(jīng)濟、社會、文化各方面的高度集中統(tǒng)一管理。這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系的特征：①以階級斗爭為公共管理部門工作重心。政治統(tǒng)治職能占主導地位，民主建設職能被忽視。②經(jīng)濟管理職能：由于實行高度中央集權的計劃經(jīng)濟體制，政府包攬一切經(jīng)濟管理職能。很長時間內，我國不存在現(xiàn)代意義的市場和現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說微觀經(jīng)濟主體。③社會、文化等管理職能基本由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務職能相當薄弱。除黨與政府及其有關附屬組織外，其他類型的社會組織實際上幾乎被禁止存在。④公共管理職能運行方面，只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，一味依靠行政強制手段推行各項公共管理職能。（二）我國公共管理職能體系的轉變及其基本方向：黨和國家工作重心轉移到經(jīng)濟建設方面，使公共管理職能體系也由以階級斗爭為綱，以專政職能為重心，轉向以經(jīng)濟建設為中心，以經(jīng)濟與社會發(fā)展職能為重心。實現(xiàn)了我國公共管理職能重心的根本轉移。：公共管理職能體系：指特定環(huán)境下，一國公共管理職能的基本構成及各種職能相對重要程度或者說相對地位的狀態(tài)。我國公共管理職能體系具體構成的發(fā)展趨勢：①國內統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化；②宏觀經(jīng)濟調控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導性地位；③教科文等發(fā)展職能得到重視與加強，建立起健全、高效的教育體系與科學文化發(fā)展體制；④對外交往職能急劇擴張，外交部和其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都強化其外交功能；⑤國家防衛(wèi)職能適當加強。：①在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)的重計劃反市場機制轉而要求實現(xiàn)計劃與市場有機結合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機制。②在社會經(jīng)濟職能運行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉移。③在管理手段方面，由以運用行政手段為主轉向以運用經(jīng)濟、法律手段為主。：①中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關系的轉變。②政企關系的轉變。③黨政關系及各國家權力機關間關系的轉變。④政府與其他公共管理主體間關系的轉變。第三節(jié) 市場經(jīng)濟中的公共管理職能一、市場機制的缺陷：市場機制的作用是通過競爭來實現(xiàn)資源配置高效、合理和優(yōu)化的目標。然而，市場決不是萬能的，存在固有的缺陷，即存在著所謂“市場失敗”問題。⑴市場不能消除壟斷和非公平競爭。市場有效性依賴于完全競爭的理想模式⑵市場不能解決外部性問題：外部性：某人經(jīng)濟決策通過非市場價格手段，直接地不可避免的影響其他人的效用函數(shù)成為后者自身不能控制的變量。外部性本質是財產權界限不明確。環(huán)境污染為外部不經(jīng)濟典型。使得即使在完全競爭條件下，也不能達到資源配置最優(yōu)。⑶市場無法滿足社會對公共產品的需求：消費的非競爭性和非排他性⑷市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題：效率與公平的矛盾⑸市場不能確定和控制宏觀經(jīng)濟總量平衡：調節(jié)的滯后性和盲目性。二、市場經(jīng)濟中公共管理職能的內容①限制壟斷和促進競爭：指定反壟斷法、設立監(jiān)管機構②界定和維護財產權，克服外部性：征稅、法律保護、強制干預、道德教育③有效提供公共產品：軟件：法律制度國防服務消防衛(wèi)生保健文體教育；硬件：基礎設施④保障收入分配的公正化：最低工資標準、個人累進所得稅、工資物價管制、轉移支付。⑤調控宏觀經(jīng)濟：財政政策調控政府開支；貨幣政策調節(jié)貨幣供應量。三、公共管理職能的限度：公共部門過度干預或無效干預，造成“政策失敗”現(xiàn)象。①公共決策復雜性導致政策選擇偏差：投票決策、利益集團妥協(xié)決策、精英決策。②政策實施復雜性導致政策結果扭曲：消耗資源、時滯性、效果不確定性③尋租活動導致社會資源極大浪費：權錢交易、以權謀私導致經(jīng)濟資源浪費。④公共部門系統(tǒng)存在低效率常態(tài)：缺乏競爭、沒有降低成本的激勵因素、監(jiān)督信息不完備?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟生活，市場失敗要求公共部門介入，公共部門作用是彌補或矯正市場缺陷，不可能也不應該取代市場。公共部門功能措施要奏效，必須建立在符合市場規(guī)律的基礎上。第五講 公共管理的過程 第一節(jié) 公共政策的設計、執(zhí)行與評估一、公共政策與公共管理：公共政策是公共組織（尤其是政府組織）管理國家和社會公共事務的重要準則，是公共管理實踐的靈魂。（一）公共政策概念： 公共政策是公共行為主體（主要公共權威當局），在職能范圍內為某一特定目的（如解決處理某項公共問題或滿足某項公眾需要，達成公共利益或公共目標），經(jīng)過政治活動（或協(xié)調）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實現(xiàn)這一特定目標的過程。在公共政策過程中發(fā)展出的各項方針、原則、策略、措施、計劃和行為規(guī)范的總和是公共政策的主要表現(xiàn)形式。（二）公共政策與公共管理的關系：公共政策的品質水平與公共管理的績效有關。 公共政策問題公共政策設計公共政策制定公共政策執(zhí)行未達成目標公共政策評估達到目標公共政策終結公共政策調整圖5—1 公共政策過程圖二、公共政策的性質①公共政策的利益傾向性：統(tǒng)治集團 ②公共政策的目標導向性：問題導向③公共政策的合法性與強制性：內容、形式上合法；實施以強制權為保障。④公共政策的穩(wěn)定性與時效性：政策連續(xù)性、價值導向一致性、可變性。⑤公共政策的多樣性和多效性：公共問題的多樣性、綜合性、政策效果不可預測性。三、公共政策的設計：目的是為了解決公共問題（一）公共政策問題：公共問題與一般社會問題有區(qū)別。、特性及類型⑴公共問題基本特性：①影響的廣泛性。②影響的不可分性和“社會共享性”。公共問題：指社會成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相關的那些公共性社會問題。⑵公共問題的分類①按地域和行政區(qū)劃劃分：全球性國際性、全國性、地區(qū)性、社區(qū)性公共問題②按公共問題的性質劃分：管制性、基礎性、公共服務、保障性公共問題：（1）相互關聯(lián)性（2）主觀性（3）可變性3.⑴公共政策問題的發(fā)現(xiàn)、提出與確認的途徑：①公共組織公共管理過程中發(fā)現(xiàn)問題的存在加以注意②各利益集團通過政治途徑反映問題。③部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請愿方式提出問題，引起公共決策機構關注。④專家、學者以發(fā)表學術研究論文方式提出社會問題和解決這些問題的建議。⑵判別和確定公共政策問題的準則：①具有公共性的公共問題。②公共政策問題應是影響程度大的問題。③應是社會公眾普遍關心、強烈要求解決的問題④政府及其公共組織職權范圍內的問題。4.⑴公共政策問題分析準則：①客觀、清晰地描述政策問題②減少政策問題的傳遞層級③明確政策問題的目標④堅持全面分析和重點分析相結合。⑵公共政策問題分析一般程序：①思考問題②劃定問題邊界的輪廓③收集整理有關數(shù)據(jù)資料④列出目標⑤界定政策適用范圍⑥概算成本與收益⑦檢查并確認問題。⑶政策問題分析方法：類比分析法，假設分析法，原因分析法，系統(tǒng)分析。：政策問題列入公共部門議事日程，公共部門討論納入公共決策階段的過程。公共問題進入公共政策議程的基本條件：①具備問題覺察機制②社會政治系統(tǒng)必須建立有利于信息傳遞和反饋機制③民主的國家政治體制④社會各政治團體和利益集團能夠發(fā)揮應有的作用⑤有完善的社會輿論監(jiān)督機制。（二）公共政策制定 ①公正無偏原則：公共政策首要目標是維護社會公平正義。②資源集中配置原則：集中于策略性項目：政策設計涉及的關鍵性、主要和基本因素。③個人受益原則：政策最終受益者落實到一般人民④延續(xù)性原則：從發(fā)展變化的角度考慮方案的可行性，以切合實際。⑤預見性或挑戰(zhàn)性原則：政策目標制定需要稍高于政府現(xiàn)有能力資源維持組織活力。⑥信息完備原則：從系統(tǒng)整體觀點出發(fā)，使達成政策目標間的政策手段形成信息網(wǎng)路。⑦一致性：目標與目的，目的與行動一致性；目標內在一致性；政策外在一致性⑧彈性政策原則：緩沖保證政策隨環(huán)境條件的改變而調整。①確立公共政策目標：個人、社會、組織間多目標協(xié)調，體現(xiàn)公眾利益道德規(guī)范法律法規(guī)；②估計需要：需要指維持現(xiàn)有機體美滿的基本必要條件。認定目標群體。③確定要達到的具體目的：需要的數(shù)量、針對特定人口、所需時間④設計公共政策方案：輪廓設計（行動原則指導方針等）、細節(jié)設計（適用可行操作性）⑤評估公共政策方案：科學性、科學性、預期效果。包括：價值評估；效益評估、可行性評估、平等分析、協(xié)調性評估、風險性評估。⑥選定公共政策方案：報告準備、外界評論、內部審核、方案修正、回饋。⑦設計執(zhí)行：敘述說明作業(yè)程序；明確執(zhí)行責任；明確管制程序：方案、經(jīng)費、時