【正文】 ②組織：基于人類對合作的需要?；緝?nèi)容：組織結(jié)構(gòu)設(shè)計、人員配備、力量整合。③領(lǐng)導(dǎo)：指揮行為、溝通信息、增強(qiáng)理解、統(tǒng)一思想、激勵自覺。包括：指揮溝通協(xié)調(diào)激勵；④控制：建立信息反饋和績效評估機(jī)制，效果目標(biāo)比較評價及時糾偏。包括：宏觀、微觀；三、公共部門的任務(wù)性職能：以政府機(jī)關(guān)為核心的公共部門主要行使：（一）經(jīng)濟(jì)職能 ：指對整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理。包括制定國民經(jīng)濟(jì)計劃和重大國民經(jīng)濟(jì)政策、保持社會總需求和總供給平衡、適當(dāng)調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國民經(jīng)濟(jì)適度增長和良好經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，加強(qiáng)水利、電力、交通、郵電等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)國內(nèi)外市場體系形成和發(fā)展等。：指作為市場主體存在的各類公共組織。如公共企業(yè)、公司等單個經(jīng)濟(jì)主體從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動。（二）政治職能：指防御外來入侵與滲透、鎮(zhèn)壓敵對階層反抗、制止打擊不法分子破壞活動、妥善處理人民內(nèi)部關(guān)系建立維護(hù)有利統(tǒng)治階級的社會秩序的系列政治職能活動。即：對內(nèi)維護(hù)社會秩序、對外維護(hù)國家安全的職能活動。：是當(dāng)代民主國家政治制度的根本要求，是公共部門管理遵循的基本原則。具體措施：①堅持完善人民代表大會制度②制度上保證人民依法行使管理國家權(quán)利，政府必須在職權(quán)范圍內(nèi)加強(qiáng)法制建設(shè)③政府公共管理工作要堅持民主原則，吸收人民參與接受人民監(jiān)督④加強(qiáng)自治性社會組織建設(shè)，使人民充分行使自治權(quán)。：運(yùn)用法律、政策、條例等約束機(jī)關(guān)團(tuán)體和個人行為，維護(hù)安全穩(wěn)定的法律秩序，確保公民權(quán)利不受侵害。也稱政治專職職能或暴力鎮(zhèn)壓職能。：加強(qiáng)國防軍事建設(shè)和外交活動，防御外來侵略和顛覆保衛(wèi)國家安全、世界和平，反對霸權(quán)主義。制定科學(xué)合理的外交政策，加強(qiáng)政府軍事保衛(wèi)職能。（三）社會職能：指公共部門為維持正常社會生活水平與生活秩序，增進(jìn)國民福利而生產(chǎn)供應(yīng)社會福利性產(chǎn)品和服務(wù)的管理職能活動。：公民基本生存條件保障和確保社會經(jīng)濟(jì)活動正常運(yùn)行的風(fēng)險規(guī)避機(jī)制。包括：社會保險體系（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷四類）；社會救濟(jì)體系（對保險的補(bǔ)充）：克服機(jī)會不均等；調(diào)節(jié)收入分配；改進(jìn)分配政策。：直接控制、罰款、補(bǔ)貼。（四）文化職能：是在公共管理職能中比重日益增加的重要組成部分，涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視與出版等各個方面。經(jīng)濟(jì)和文化是人類文明發(fā)展的兩大支柱，前者涉及物質(zhì)文明進(jìn)步和發(fā)展，后者涉及精神文明進(jìn)步和發(fā)展。兩者相輔相成、互相促進(jìn)。第二節(jié) 公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會公共管理職能傳統(tǒng)社會（前資本主義時期）一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。⑴原始社會公共管理職能極其簡單：①大多與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動直接相關(guān)，主要是進(jìn)行勞動分工。②不存在專門公共管理組織或職能。③職能運(yùn)行方式是習(xí)慣化、非強(qiáng)制性的。⑵前資本主義國家時期的公共職能體系基本特征：①公共管理職能體系重心相當(dāng)清晰：以政治統(tǒng)治職能為中心。②社會事務(wù)管理職能十分薄弱。是由落后的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。③公共管理職能體系運(yùn)行以國家暴力手段鎮(zhèn)壓為主要特征。與公共職能體系基本結(jié)構(gòu)相一致，由其社會矛盾對抗程度決定的。二、西方國家公共管理職能及其變遷 根據(jù)內(nèi)在特點(diǎn)，西方國家公共管理職能發(fā)展分為：（一）自由放任主義。特點(diǎn)：①政治職能占據(jù)中心地位。運(yùn)用國家機(jī)器保衛(wèi)國家安全和必要的社會法律秩序。②在經(jīng)濟(jì)與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門扮演維護(hù)秩序“守夜人”角色。③出于整體利益考慮，公共部門應(yīng)向社會提供某些類型的“公共商品”。（二）國家干預(yù)主義：壟斷主義時期的特點(diǎn)：①政府權(quán)能體系迅猛擴(kuò)張，“行政國家”取代“守夜警察”成為政府職能體系發(fā)展主流趨勢。由自由市場自身發(fā)展導(dǎo)致壟斷問題與社會財富“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生使自由放任資本主義無法僅憑市場自動調(diào)節(jié)促成社會資源有效配置并推動生產(chǎn)力與國民財富增長，使社會矛盾，主要是勞資矛盾迅速激化。結(jié)果是以經(jīng)濟(jì)危機(jī)為核心的政權(quán)與社會秩序危機(jī)的持續(xù)加深，集中表現(xiàn)是全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)與兩次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。②經(jīng)濟(jì)社會矛盾激化，為維持必要政治法律秩序，公共部門政治職能總體上進(jìn)一步得到加強(qiáng)。③在經(jīng)濟(jì)與社會職能方面，各國普遍采取積極干預(yù)的職能模式。凱恩斯主義興起要求政府采取積極干預(yù)主義政策解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)與社會福利等公共價值目標(biāo)問題。二戰(zhàn)后，大多數(shù)西方國家實施全面的福利政策。（三）新古典主義干預(yù)主義公共管理職能模式的問題：①它試圖將政治置于經(jīng)濟(jì)之上，將國家集體置于社會個人之上，與西方社會個人主義價值取向相違背。一旦條件允許就很難獲得廣泛政治支持。②公共部門干預(yù)能否持續(xù)有效一直有爭議。自由主義公共職能模式一直試圖取代干預(yù)主義，再次取得主導(dǎo)地位；自由主義更符合西方各國文化傳統(tǒng)，也更符合市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在發(fā)展要求。③更重要的，事實表明，公共部門也不能解決好市場不能解決的問題，甚至給社會帶來更大損害。尤其是從20世紀(jì)70年代末開始的低增長、高通脹、高赤字、高失業(yè)率的“滯脹”現(xiàn)象。新古典主義（新自由主義）：基本理論要點(diǎn)是在重申個人理性假設(shè)基礎(chǔ)上主張在社會經(jīng)濟(jì)生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。新古典主義主張公共管理職能體系特點(diǎn)：①政治職能對內(nèi)統(tǒng)治職能尤其暴力鎮(zhèn)壓職能相對弱化，民主建設(shè)職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)。②經(jīng)濟(jì)社會管理職能在公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。③公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強(qiáng)化趨勢相并存。三、建國后我國公共管理職能的嬗變（一）傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制時期的公共管理職能體系我國參照前蘇聯(lián)模式建立的傳統(tǒng)公共管理職能體系的特點(diǎn)是政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化各方面的高度集中統(tǒng)一管理。這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系的特征：①以階級斗爭為公共管理部門工作重心。政治統(tǒng)治職能占主導(dǎo)地位，民主建設(shè)職能被忽視。②經(jīng)濟(jì)管理職能：由于實行高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，政府包攬一切經(jīng)濟(jì)管理職能。很長時間內(nèi)，我國不存在現(xiàn)代意義的市場和現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說微觀經(jīng)濟(jì)主體。③社會、文化等管理職能基本由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相當(dāng)薄弱。除黨與政府及其有關(guān)附屬組織外，其他類型的社會組織實際上幾乎被禁止存在。④公共管理職能運(yùn)行方面，只注重思想政治教育與行政強(qiáng)制手段的運(yùn)用，一味依靠行政強(qiáng)制手段推行各項公共管理職能。（二）我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向：黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，使公共管理職能體系也由以階級斗爭為綱，以專政職能為重心，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展職能為重心。實現(xiàn)了我國公共管理職能重心的根本轉(zhuǎn)移。：公共管理職能體系：指特定環(huán)境下，一國公共管理職能的基本構(gòu)成及各種職能相對重要程度或者說相對地位的狀態(tài)。我國公共管理職能體系具體構(gòu)成的發(fā)展趨勢：①國內(nèi)統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化；②宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導(dǎo)性地位；③教科文等發(fā)展職能得到重視與加強(qiáng)，建立起健全、高效的教育體系與科學(xué)文化發(fā)展體制；④對外交往職能急劇擴(kuò)張，外交部和其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都強(qiáng)化其外交功能；⑤國家防衛(wèi)職能適當(dāng)加強(qiáng)。：①在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)的重計劃反市場機(jī)制轉(zhuǎn)而要求實現(xiàn)計劃與市場有機(jī)結(jié)合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機(jī)制。②在社會經(jīng)濟(jì)職能運(yùn)行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉(zhuǎn)移。③在管理手段方面，由以運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段為主。：①中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。②政企關(guān)系的轉(zhuǎn)變。③黨政關(guān)系及各國家權(quán)力機(jī)關(guān)間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。④政府與其他公共管理主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。第三節(jié) 市場經(jīng)濟(jì)中的公共管理職能一、市場機(jī)制的缺陷：市場機(jī)制的作用是通過競爭來實現(xiàn)資源配置高效、合理和優(yōu)化的目標(biāo)。然而，市場決不是萬能的，存在固有的缺陷，即存在著所謂“市場失敗”問題。⑴市場不能消除壟斷和非公平競爭。市場有效性依賴于完全競爭的理想模式⑵市場不能解決外部性問題：外部性：某人經(jīng)濟(jì)決策通過非市場價格手段，直接地不可避免的影響其他人的效用函數(shù)成為后者自身不能控制的變量。外部性本質(zhì)是財產(chǎn)權(quán)界限不明確。環(huán)境污染為外部不經(jīng)濟(jì)典型。使得即使在完全競爭條件下，也不能達(dá)到資源配置最優(yōu)。⑶市場無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求：消費(fèi)的非競爭性和非排他性⑷市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題：效率與公平的矛盾⑸市場不能確定和控制宏觀經(jīng)濟(jì)總量平衡：調(diào)節(jié)的滯后性和盲目性。二、市場經(jīng)濟(jì)中公共管理職能的內(nèi)容①限制壟斷和促進(jìn)競爭：指定反壟斷法、設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)②界定和維護(hù)財產(chǎn)權(quán)，克服外部性：征稅、法律保護(hù)、強(qiáng)制干預(yù)、道德教育③有效提供公共產(chǎn)品：軟件：法律制度國防服務(wù)消防衛(wèi)生保健文體教育；硬件：基礎(chǔ)設(shè)施④保障收入分配的公正化：最低工資標(biāo)準(zhǔn)、個人累進(jìn)所得稅、工資物價管制、轉(zhuǎn)移支付。⑤調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)：財政政策調(diào)控政府開支；貨幣政策調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量。三、公共管理職能的限度：公共部門過度干預(yù)或無效干預(yù)，造成“政策失敗”現(xiàn)象。①公共決策復(fù)雜性導(dǎo)致政策選擇偏差：投票決策、利益集團(tuán)妥協(xié)決策、精英決策。②政策實施復(fù)雜性導(dǎo)致政策結(jié)果扭曲：消耗資源、時滯性、效果不確定性③尋租活動導(dǎo)致社會資源極大浪費(fèi)：權(quán)錢交易、以權(quán)謀私導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源浪費(fèi)。④公共部門系統(tǒng)存在低效率常態(tài)：缺乏競爭、沒有降低成本的激勵因素、監(jiān)督信息不完備。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)生活，市場失敗要求公共部門介入，公共部門作用是彌補(bǔ)或矯正市場缺陷，不可能也不應(yīng)該取代市場。公共部門功能措施要奏效，必須建立在符合市場規(guī)律的基礎(chǔ)上。第五講 公共管理的過程 第一節(jié) 公共政策的設(shè)計、執(zhí)行與評估一、公共政策與公共管理：公共政策是公共組織（尤其是政府組織）管理國家和社會公共事務(wù)的重要準(zhǔn)則，是公共管理實踐的靈魂。（一）公共政策概念： 公共政策是公共行為主體（主要公共權(quán)威當(dāng)局），在職能范圍內(nèi)為某一特定目的（如解決處理某項公共問題或滿足某項公眾需要，達(dá)成公共利益或公共目標(biāo)），經(jīng)過政治活動（或協(xié)調(diào)）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實現(xiàn)這一特定目標(biāo)的過程。在公共政策過程中發(fā)展出的各項方針、原則、策略、措施、計劃和行為規(guī)范的總和是公共政策的主要表現(xiàn)形式。（二）公共政策與公共管理的關(guān)系：公共政策的品質(zhì)水平與公共管理的績效有關(guān)。 公共政策問題公共政策設(shè)計公共政策制定公共政策執(zhí)行未達(dá)成目標(biāo)公共政策評估達(dá)到目標(biāo)公共政策終結(jié)公共政策調(diào)整圖5—1 公共政策過程圖二、公共政策的性質(zhì)①公共政策的利益傾向性：統(tǒng)治集團(tuán) ②公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向性：問題導(dǎo)向③公共政策的合法性與強(qiáng)制性：內(nèi)容、形式上合法；實施以強(qiáng)制權(quán)為保障。④公共政策的穩(wěn)定性與時效性：政策連續(xù)性、價值導(dǎo)向一致性、可變性。⑤公共政策的多樣性和多效性：公共問題的多樣性、綜合性、政策效果不可預(yù)測性。三、公共政策的設(shè)計：目的是為了解決公共問題（一）公共政策問題：公共問題與一般社會問題有區(qū)別。、特性及類型⑴公共問題基本特性：①影響的廣泛性。②影響的不可分性和“社會共享性”。公共問題：指社會成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相關(guān)的那些公共性社會問題。⑵公共問題的分類①按地域和行政區(qū)劃劃分：全球性國際性、全國性、地區(qū)性、社區(qū)性公共問題②按公共問題的性質(zhì)劃分：管制性、基礎(chǔ)性、公共服務(wù)、保障性公共問題：（1）相互關(guān)聯(lián)性（2）主觀性（3）可變性3.⑴公共政策問題的發(fā)現(xiàn)、提出與確認(rèn)的途徑：①公共組織公共管理過程中發(fā)現(xiàn)問題的存在加以注意②各利益集團(tuán)通過政治途徑反映問題。③部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請愿方式提出問題，引起公共決策機(jī)構(gòu)關(guān)注。④專家、學(xué)者以發(fā)表學(xué)術(shù)研究論文方式提出社會問題和解決這些問題的建議。⑵判別和確定公共政策問題的準(zhǔn)則：①具有公共性的公共問題。②公共政策問題應(yīng)是影響程度大的問題。③應(yīng)是社會公眾普遍關(guān)心、強(qiáng)烈要求解決的問題④政府及其公共組織職權(quán)范圍內(nèi)的問題。4.⑴公共政策問題分析準(zhǔn)則：①客觀、清晰地描述政策問題②減少政策問題的傳遞層級③明確政策問題的目標(biāo)④堅持全面分析和重點(diǎn)分析相結(jié)合。⑵公共政策問題分析一般程序：①思考問題②劃定問題邊界的輪廓③收集整理有關(guān)數(shù)據(jù)資料④列出目標(biāo)⑤界定政策適用范圍⑥概算成本與收益⑦檢查并確認(rèn)問題。⑶政策問題分析方法：類比分析法，假設(shè)分析法，原因分析法，系統(tǒng)分析。：政策問題列入公共部門議事日程，公共部門討論納入公共決策階段的過程。公共問題進(jìn)入公共政策議程的基本條件：①具備問題覺察機(jī)制②社會政治系統(tǒng)必須建立有利于信息傳遞和反饋機(jī)制③民主的國家政治體制④社會各政治團(tuán)體和利益集團(tuán)能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用⑤有完善的社會輿論監(jiān)督機(jī)制。（二）公共政策制定 ①公正無偏原則：公共政策首要目標(biāo)是維護(hù)社會公平正義。②資源集中配置原則：集中于策略性項目：政策設(shè)計涉及的關(guān)鍵性、主要和基本因素。③個人受益原則：政策最終受益者落實到一般人民④延續(xù)性原則：從發(fā)展變化的角度考慮方案的可行性，以切合實際。⑤預(yù)見性或挑戰(zhàn)性原則：政策目標(biāo)制定需要稍高于政府現(xiàn)有能力資源維持組織活力。⑥信息完備原則：從系統(tǒng)整體觀點(diǎn)出發(fā)，使達(dá)成政策目標(biāo)間的政策手段形成信息網(wǎng)路。⑦一致性：目標(biāo)與目的，目的與行動一致性；目標(biāo)內(nèi)在一致性；政策外在一致性⑧彈性政策原則：緩沖保證政策隨環(huán)境條件的改變而調(diào)整。①確立公共政策目標(biāo)：個人、社會、組織間多目標(biāo)協(xié)調(diào)，體現(xiàn)公眾利益道德規(guī)范法律法規(guī)；②估計需要：需要指維持現(xiàn)有機(jī)體美滿的基本必要條件。認(rèn)定目標(biāo)群體。③確定要達(dá)到的具體目的：需要的數(shù)量、針對特定人口、所需時間④設(shè)計公共政策方案：輪廓設(shè)計（行動原則指導(dǎo)方針等）、細(xì)節(jié)設(shè)計（適用可行操作性）⑤評估公共政策方案：科學(xué)性、科學(xué)性、預(yù)期效果。包括：價值評估；效益評估、可行性評估、平等分析、協(xié)調(diào)性評估、風(fēng)險性評估。⑥選定公共政策方案：報告準(zhǔn)備、外界評論、內(nèi)部審核、方案修正、回饋。⑦設(shè)計執(zhí)行：敘述說明作業(yè)程序；明確執(zhí)行責(zé)任；明確管制程序：方案、經(jīng)費(fèi)、時