【正文】 （4） 設(shè)計(jì)公共政策方案。（2） 估計(jì)需要。5. 公共政策議程一個(gè)國家要使重要的緊急的公共問題能夠較容易地進(jìn)入公共政策議程，需具備以下幾個(gè)基本條件：（1）具備問題覺察機(jī)制；（2）社會(huì)政治系統(tǒng)必須建立有利于信息傳遞和反饋機(jī)制；（3）民主的國家政治體制；（4）社會(huì)各政治團(tuán)體和利益集團(tuán)能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用；（5）有完善的社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制。公共政策問題分析的一般程序包括：思考問題，劃定問題邊界的輪廓，收集整理有關(guān)數(shù)據(jù)、資料，列出目標(biāo)，界定政策適用范圍，概算成本與收益，檢查并確認(rèn)問題。（3）明確政策問題的目標(biāo)。4. 公共政策問題分析 政策問題分析的準(zhǔn)則：（1）客觀、清晰地描述政策問題。（2） 公共政策問題應(yīng)是影響程度大的問題。判別和確定公共政策問題的準(zhǔn)則。（3） 部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請(qǐng)?jiān)傅姆绞教岢鰡栴}，引起有關(guān)公共決策機(jī)構(gòu)的關(guān)注。公共政策問題的發(fā)現(xiàn)與提出的途徑主要有以下幾種：（1） 公共組織在公共管理過程中發(fā)現(xiàn)問題的存在，并加以注意。（2）主觀性。 人們通常所關(guān)心的生態(tài)與環(huán)境、人口與人口結(jié)構(gòu)、能源等方面的問題屬于保障性公共問題。 基礎(chǔ)性公共問題，即宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全國性或地方性公共設(shè)施的發(fā)展，社區(qū)性公共福利增進(jìn)等方面的問題?？梢詫⒐矄栴}按性質(zhì)分為四個(gè)不同的類型別，即管制性公共問題，基礎(chǔ)性公共問題，服務(wù)性公共問題和保障性公共問題。第一，按地域和行政區(qū)劃劃分。而公共性則是公共問題與社會(huì)問題相區(qū)別的最本質(zhì)、最為內(nèi)在的特性。②公共問題具有影響的不可分性和“社會(huì)共享性”。1. 公共問題的概念、特性及其類型（1）公共問題的概念與特性。（三）公共政策的合法性與強(qiáng)制性（四）公共政策的穩(wěn)定性與時(shí)效性（五）公共政策的多樣性某些公共問題是綜合型的，它可能涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、科技、軍事、外交等多個(gè)領(lǐng)域，我們針對(duì)綜合型的公共問題制定的公共政策，也一定是綜合型的公共政策，其同時(shí)發(fā)揮著多種功能。（二）公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向性一項(xiàng)公共政策有一個(gè)或一組特定的目標(biāo)，有一個(gè)基本的方針，有一條選定的行為路線或方案。環(huán)境政策。 3．公共政策是公共管理的靈魂（生命線） ，毛澤東同志說，政策與策略是黨的生命線。公共政策的目標(biāo)與公共管理的目標(biāo)是有機(jī)地結(jié)合在一起的。在公共政策過程中發(fā)展出來的各項(xiàng)方針、原則、策略、措施、計(jì)劃和行為規(guī)范的總和是公共政策的主要表現(xiàn)形式。第五講 公共管理的過程一、 公共政策與公共管理公共政策是公共組織（尤其是政府組織）管理國家和社會(huì)公共事務(wù)的重要準(zhǔn)則，是公共管理實(shí)踐的靈魂。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中，市場(chǎng)的失敗要求公共部門介入，公共部門的作用是彌補(bǔ)或矯正市場(chǎng)的缺陷，不可能也不應(yīng)該取代市場(chǎng)。再次，尋租活動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。首先，公共決策的復(fù)雜性導(dǎo)致政策選擇的偏差。因此宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)以保持貨幣增長穩(wěn)定和物價(jià)穩(wěn)定為主。（五）調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。第四，增加轉(zhuǎn)移支付和其他各種福利措施，包括發(fā)放失業(yè)補(bǔ)助金和救濟(jì)金等。第一，以法律形式分地區(qū)確定勞動(dòng)者最低工資標(biāo)準(zhǔn)。軟件指法律制度、國防、行政服務(wù)、消防、社會(huì)衛(wèi)生保健與文體教育等；硬件則包括供水、供電、郵電、通訊、道路交通設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施。公共部門用來糾正外部效應(yīng)的措施包括經(jīng)濟(jì)措施、法律措施、行政措施和社會(huì)措施。市場(chǎng)機(jī)制本身存在著自己無法克服的弊端和缺陷，必須借助市場(chǎng)機(jī)制以外的力量予以校正和彌補(bǔ)。市場(chǎng)調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié)。因此，單靠市場(chǎng)很難保證生產(chǎn)出適量的公共產(chǎn)品。（三）市場(chǎng)無法滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求。也有些社會(huì)活動(dòng)能產(chǎn)生有益的外部正效應(yīng)，如企業(yè)改進(jìn)技術(shù)、培訓(xùn)員工，個(gè)人注射防疫疫苗，私營組織創(chuàng)辦教育機(jī)構(gòu)，或是為了組織自身的目的而修筑橋梁、道路，等等，利己也有益于社會(huì)。外部性既可能產(chǎn)生積極的正效應(yīng)，也可能帶來消極的負(fù)效應(yīng)。（一）市場(chǎng)不能消除壟斷和非公平競(jìng)爭(zhēng)（二）市場(chǎng)不能解決外部性問題。第三節(jié) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公共管理職能一、市場(chǎng)機(jī)制的缺陷市場(chǎng)機(jī)制的作用在于通過競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)資源配置高效、合理和優(yōu)化的目標(biāo)。（3）黨政關(guān)系及各國家權(quán)力機(jī)關(guān)間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。 4. 職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變（1）中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府間及各職能部門間職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。 （2）在社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的運(yùn)行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉(zhuǎn)移。由于職能重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，同時(shí)也由于國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的轉(zhuǎn)變，尤其是受加入WTO及經(jīng)濟(jì)全球化的影響，我國公共管理職能體系的具體構(gòu)成正呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢(shì)： （1）國內(nèi)統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對(duì)弱化；（2）宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與市場(chǎng)培育職能地位日益突出，且占有主導(dǎo)性地位；（3）教、科、文等發(fā)展職能將不斷得到重視與加強(qiáng)，以建立起健全、高效的教育體系與科學(xué)文化發(fā)展體制；（4）對(duì)外交往職能急劇擴(kuò)張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強(qiáng)化其外交功能；（5）國家防衛(wèi)職能也將適當(dāng)加強(qiáng)。這就實(shí)現(xiàn)了我國公共管理職能重心的根本轉(zhuǎn)移，從而也使得我國政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。（二）我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向1. 職能重心的轉(zhuǎn)移黨的十一屆三中全會(huì)終于使黨與國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，使國家生活步入正常的發(fā)展軌道。除了黨與政府及其有關(guān)附屬組織之外，其他類型的社會(huì)組織實(shí)際上幾乎被禁止存在。事實(shí)上，在很長一段時(shí)間內(nèi)，我國并不存在現(xiàn)代意義的市場(chǎng)，也不存在現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說微觀經(jīng)濟(jì)主體。相應(yīng)地，政治統(tǒng)治職能占居絕對(duì)主導(dǎo)性地位，而民主建設(shè)職能則受到忽視。三、建國后我國公共管理職能的嬗變 （一）傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的公共管理職能體系我國傳統(tǒng)的公共管理職能體系是參照前蘇聯(lián)的高度中央集權(quán)模式建立起來的，這種模式的主要特點(diǎn)是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各方面都實(shí)行高度集中統(tǒng)一管理。（2）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點(diǎn)是在重申個(gè)人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上主張?jiān)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活中市場(chǎng)力量的角色最大化和政府角色的最小化。最后，或許更為重要的是，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展事實(shí)日益表明，市場(chǎng)不能解決的問題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會(huì)帶來更大的損害。其次，公共部門的干預(yù)能否持續(xù)有效一直是個(gè)有爭(zhēng)議的論題。然而，它也存在系列問題：首先，它試圖將政治置于經(jīng)濟(jì)之上，將國家集體置于社會(huì)個(gè)人之上，這與西方社會(huì)的個(gè)人主義價(jià)值取向是相違背的。尤其是在二戰(zhàn)之后，大多數(shù)西方國家都實(shí)施了全面的福利政策，為公民提供“從搖籃到墳?zāi)埂笔降母＠Ｕ?。面?duì)自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所無法避免的種種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)，西方各國日益意識(shí)到放任主義的局限性。至于政治民主職能，除了美國等極少數(shù)國家可能例外之外，在西方各國總體上有所削弱。（2）各國公共部門政治職能總體上進(jìn)一步得到加強(qiáng)。主要由于自由市場(chǎng)自身發(fā)展所導(dǎo)致的壟斷問題與社會(huì)財(cái)富的“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生，這一方面使得自由放任的資本主義再也無法僅僅憑借市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)來促成社會(huì)資源的有效配置并推動(dòng)生產(chǎn)力與國民財(cái)富的不斷增長，另一方面也使得社會(huì)矛盾，主要是勞資矛盾迅速激化。（二）國家干預(yù)主義從19世紀(jì)末一直到20世紀(jì)70年代末，資本主義進(jìn)入壟斷主義時(shí)期。（3）出于對(duì)整體利益的考慮，公共部門應(yīng)該向社會(huì)提供某些類型的“公共商品”。但與此同時(shí)，一些有關(guān)公民政治與社會(huì)權(quán)利的法律，尤其是憲法得到制定與實(shí)施，使得民主政治職能也得到前所未有的發(fā)展。（一）自由放任主義具體地，這一時(shí)期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：（1）政治職能仍然占據(jù)中心地位。（3）公共管理職能體系的運(yùn)行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結(jié)構(gòu)相一致的，也是由其社會(huì)矛盾的對(duì)抗程度所決定的。（2）包括經(jīng)濟(jì)、文化職能在內(nèi)的社會(huì)事務(wù)管理職能十分薄弱。前資本主義國家時(shí)期的公共職能體系存在3個(gè)基本特征：（1）公共管理職能體系的重心相當(dāng)清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。其次，不存在專門的公共管理組織或職能。第二節(jié) 公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理職能所謂傳統(tǒng)社會(huì)，有時(shí)也稱為前資本主義時(shí)期，一般包括原始社會(huì)、奴隸社會(huì)與封建社會(huì)三個(gè)發(fā)展階段。經(jīng)濟(jì)和文化是人類文明發(fā)展的兩大支柱，前者主要涉及物質(zhì)文明的進(jìn)步和發(fā)展，后者則主要涉及精神文明的進(jìn)步和發(fā)展。3. 環(huán)境保護(hù)。（三）社會(huì)職能1. 提供社會(huì)保障。2. 社會(huì)治安。在這里，公共組織微觀經(jīng)濟(jì)管理主要指作為市場(chǎng)主體存在的各類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動(dòng)。所謂宏觀調(diào)控，主要指對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理，包括制定國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和各種重大的國民經(jīng)濟(jì)政策、保持社會(huì)總需求和總供給的平衡、適當(dāng)調(diào)整社會(huì)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國民經(jīng)濟(jì)的適度增長和良好的經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，加強(qiáng)水利、電力交通、郵電等對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)國內(nèi)外市場(chǎng)體系的形成和發(fā)展，等等。公共部門控制職能的發(fā)揮一般包括確定標(biāo)準(zhǔn)、衡量成效與糾正偏差三個(gè)步驟。具體地，領(lǐng)導(dǎo)職能又包括指揮、溝通、協(xié)調(diào)及激勵(lì)等基本職能活動(dòng)。（三）領(lǐng)導(dǎo)。（二）組織。二 、公共管理的程序性功能（一）決策。其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當(dāng)代各國社會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。政府職能是公共管理職能體系的一個(gè)核心構(gòu)成部分，隨著社會(huì)自治能力的不斷加強(qiáng)和政府職能社會(huì)化改革在各國的展開，公共管理職能越來越超出政府職能的范圍。 公共管理職能是一個(gè)獨(dú)立、完整的體系。3. 公共管理職能的內(nèi)容涉及公共管理系統(tǒng)對(duì)一國公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進(jìn)行管理的全部事務(wù)，諸如國防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護(hù)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。一些社會(huì)性公共管理組織往往并不具有實(shí)施公共管理的正式權(quán)力，而是依賴由于某種特定因素而自發(fā)地形成的權(quán)威來運(yùn)行的。2. 公共管理職能得以實(shí)施的依據(jù)，是國家或社會(huì)通過某種途徑賦予給公共管理組織以某種特定權(quán)力或者權(quán)威。公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。最后，在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán)與分權(quán)互相融合的趨勢(shì)。首先，公共組織向社會(huì)組織還權(quán)。3. 公共組織權(quán)力關(guān)系的變革隨著職能的轉(zhuǎn)變和縱橫結(jié)構(gòu)的調(diào)整，公共組織的權(quán)力分配關(guān)系也要相應(yīng)地發(fā)生調(diào)整。從公共管理的作用領(lǐng)域來看，由于“有限政府”的出現(xiàn)，使政府許多微觀管理職能交給社會(huì)，從而精簡(jiǎn)、撤并了相應(yīng)的部門，與此相應(yīng)，增強(qiáng)了政府對(duì)社會(huì)尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)宏觀管理部門。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)和橫向部門結(jié)構(gòu)。從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主、由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主。從職能作用的性質(zhì)來看，公共組織是由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。2. 公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。此時(shí)，公共組織的變革表現(xiàn)為制度的全面重新設(shè)計(jì)與確立。2. 政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革政治制度的質(zhì)變，影響公共組織的質(zhì)變。三、公共組織的變革（一）公共組織變革的主要?jiǎng)右蛞鸸步M織變革的外部因素有許多，可概括為如下幾個(gè)方面：1. 經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動(dòng)公共組織的變革經(jīng)濟(jì)體制的變化永遠(yuǎn)是公共組織變革的重要?jiǎng)右?。如果環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡(jiǎn)單明確，社會(huì)需求單一雷同，那么傳統(tǒng)的官僚體制還是可以勝任的。它給公共組織帶來的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。4．依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。2．采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。第三，他們只將組織當(dāng)作一個(gè)封閉型的系統(tǒng)來研究，而沒有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。第二，他們?cè)趶?qiáng)調(diào)組織的非人格化、理性化時(shí)，忽視了對(duì)人的主觀能動(dòng)性及多方面的需求的研究。不足表現(xiàn)為：第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對(duì)組織的動(dòng)態(tài)面的研究。第三，倡導(dǎo)“理性化－法律化”的組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)組織的運(yùn)作應(yīng)以法律為規(guī)范。二、傳統(tǒng)科層制組織的困境（一）對(duì)傳統(tǒng)科層制理論的評(píng)述傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)：首先，把專業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業(yè)化）管理的原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎(chǔ)。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。包括：（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。3．管理規(guī)范化。科層制管理方法強(qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成了一個(gè)無障礙的工作流。2．工作秩序化。（2）工作指標(biāo)化。為了完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績效。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。韋伯的科層制（或譯官僚制）理論，是其龐大的政治社會(huì)思想的一個(gè)有機(jī)組成部分。韋伯的科層制理論德國社會(huì)學(xué)家馬克斯社會(huì)公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。社會(huì)公眾的意見決定著公共管理的合法性程度。（二）管理者的主要類型與職責(zé)根據(jù)在公共管理活動(dòng)中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別管理者與領(lǐng)導(dǎo)者是有區(qū)別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點(diǎn)和環(huán)境的變化而變化。美國管理學(xué)家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出了有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導(dǎo)者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識(shí)、杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力、良好的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。公共管理學(xué)還從另外的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為，這就是權(quán)力基礎(chǔ)或者說基礎(chǔ)性權(quán)力問題。它與法定權(quán)力無關(guān)