【正文】 ④公共管理職能 運(yùn)行 方面，只注重思想政治教育與行政強(qiáng)制手段的運(yùn)用，一味依靠行政強(qiáng)制手段 推行各項(xiàng)公共管理職能。 ③ 社會、文化等管理職能 基本由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相當(dāng)薄弱。 ②經(jīng)濟(jì)管理職能 ：由于實(shí)行高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制， 政府包攬一切經(jīng)濟(jì)管理職能。這種職能模式下， 傳統(tǒng)公共管理職能體系的 特征 ： ①以階級斗爭為公共管理部門工作重心。 ③ 公共管理職能主 體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強(qiáng)化趨勢相并存。 新古典主義主張公共管理職能體系特 點(diǎn)： ①政治職能對內(nèi)統(tǒng)治職能尤其暴力鎮(zhèn)壓職能相對弱化，民主建設(shè)職能得到進(jìn) 一步加強(qiáng)。尤其是從 20世紀(jì) 70年代末開始的低增長、高通 脹、高 赤字、 高失業(yè)率 的 “滯脹”現(xiàn)象。 自由主義公共職能模式 一直試圖取代干預(yù)主義，再次取得主導(dǎo)地位；自由主義更符合西方各國文化傳統(tǒng)，也更符合市場經(jīng)濟(jì) 內(nèi)在發(fā)展要 求。一旦條件允許就很難獲得廣泛 政治支持。二戰(zhàn)后，大多數(shù)西方國家 實(shí)施 全面的福利政策。 ③在經(jīng)濟(jì)與社會職 能方面，各國普遍采取 積極干預(yù)的職能模式 。結(jié)果是以經(jīng)濟(jì)危機(jī)為核心的政權(quán)與社會秩序危機(jī)的持續(xù)加深，集中表現(xiàn)是全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)與兩次世界大戰(zhàn) 爆發(fā)。 （二）國家干預(yù)主義 ： 壟斷主義時(shí)期 的 特點(diǎn) ： ① 政府權(quán)能體系 迅猛擴(kuò)張，“行政國家”取代“守夜警察”成為政府職能體系發(fā)展 主流趨勢。 ②在經(jīng)濟(jì)與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門扮演維護(hù)秩序 “守夜人”角色。 特點(diǎn)： ①政治職能占據(jù)中心地位。與公共職能體系基本結(jié)構(gòu)相一致，由其社會矛盾對抗程度 決定的。是由落后的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) ： 自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。 ⑵前資本主義國家時(shí)期的公共職能體系 基本特征 ： ① 公共管理職能 體系重心相當(dāng)清晰：以政治統(tǒng)治職能為中心。②不存在專門公共管理組織或職能。 第二節(jié) 公共管理職能的歷史演變 一、傳統(tǒng)社會 公共管理職能 傳統(tǒng)社會（前資本主義時(shí)期） 一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個(gè)發(fā)展階段。經(jīng)濟(jì)和文 化是人類文明發(fā)展的兩大支柱，前者 涉 及物質(zhì)文明進(jìn)步和發(fā)展，后者涉及精神文明 進(jìn)步和發(fā)展。 ：直接控制、罰款、補(bǔ)貼。 ：公民基本生存條件保障和確保社會經(jīng)濟(jì)活動正常運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。制定科學(xué)合理的外交政策，加強(qiáng)政府軍事保衛(wèi)職能。也稱政治專職職能或暴力鎮(zhèn)壓職能。具體措施：①堅(jiān)持完善人民代表大會制度②制度上保證人民依法行使管理國家權(quán)利，政府必須在職權(quán)范圍內(nèi)加強(qiáng)法制建設(shè)③政府公共管理工作要堅(jiān)持民主原則，吸收人民參與接受人民監(jiān)督④加強(qiáng)自治性社會組織建設(shè)，使人民充分行使自治權(quán)。即：對內(nèi)維護(hù)社會秩序、對外維護(hù)國家安全的職能活動。 如公共企業(yè)、公司等單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體 從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動。 包括制定國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和重大國民經(jīng)濟(jì)政策、保持社會總需求和總供給 平衡、適當(dāng)調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國民經(jīng)濟(jì)適度增長和良好 經(jīng) 濟(jì)投資環(huán)境，加強(qiáng)水利、電力 、交通、郵電等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)國內(nèi)外市場體系 形成和發(fā)展 等 。包括：指揮溝通協(xié)調(diào)激勵； ④ 控制 ：建立信息反饋和績效評估機(jī)制，效果目標(biāo)比較評價(jià)及時(shí)糾偏。基本內(nèi)容：組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、人員配備、力量整合?；静襟E：確立目標(biāo)、發(fā)現(xiàn)問題、設(shè)計(jì)方案、最終方案抉 擇與實(shí)施。 ③ 公共管理部門及其 職能體系的存在，尤其是其存在狀況 與特定社會的自治能力密切相關(guān)。 （二）公共管理部門及其職能的存在原因 ① 公共管理部門及其職能體系的存在是社會分工發(fā)展到一定程度的必然要求。 公共管理職能與政府職能既有聯(lián)系，又有區(qū)別。 是公共管理組織特定功能作用的一種反映。 如慈善機(jī)構(gòu)，志愿者組織的權(quán)威來自自身行為和社會認(rèn)同。①國家通過憲法法律形式賦予 政府機(jī) 構(gòu) 一定公共管理權(quán)力，當(dāng)代政府 主要是行政權(quán)力。 公共管理職能 具體理解 ： ，包括政府行政機(jī)構(gòu)為核心 各類公共管理組織。 第四講 公共管理職能 第一節(jié) 公共管理職能概述 一、 公共管理職 能的內(nèi)涵及其形成原因 （一）公共管理職能的一般內(nèi)涵 職能 ： 指特定組織基于某種規(guī)定所 承擔(dān)的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱， 是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。 公共組織權(quán)力體系由單純直線型向直線權(quán)力關(guān)系和參謀權(quán)力關(guān)系并存轉(zhuǎn)變。 以政府為主的公共組織還權(quán)于社會是時(shí)代的潮流。 ：職能轉(zhuǎn)變和縱橫結(jié)構(gòu)調(diào)整使公共組織權(quán)力分配關(guān)系也相應(yīng)發(fā)生調(diào)整：一般事務(wù)管理是從集權(quán)型走向分權(quán)型，宏觀事務(wù)管理 是從分權(quán)型走向集權(quán)型。 ②公共管理的作用領(lǐng)域 ： 由于“有限政府”的出現(xiàn)，使政府許多微觀管理職能交 給社會，精簡、撤并相應(yīng)部門，與此相應(yīng)，增強(qiáng) 政府對社會尤其是對經(jīng)濟(jì)宏觀管理部門。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)和橫向部門結(jié)構(gòu)。 ④職能行使方式 ：公共組織由以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主； 由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主。 ② 職能作用的性質(zhì) ：公共組織由保衛(wèi)性統(tǒng)治性職能為主向管理性服務(wù)性職能為主 方向轉(zhuǎn)變。 、協(xié)調(diào)性。 科技高度發(fā)達(dá)的信息社會和全球化，密切國家 間的關(guān)系，要求各國政府在、政策、職能、組織結(jié)構(gòu)上相互銜接，共同應(yīng)對挑戰(zhàn)。①社會企事業(yè)組織發(fā)育獨(dú)立成熟程度；②社會群團(tuán)組織獨(dú)立程度和參與意識；③大眾傳媒對社會介入程度和自身現(xiàn)代化程度，會促進(jìn)公共組織自律意識的形成；④公民素質(zhì)高低，影響公民對公共組織目標(biāo)的理解和認(rèn)同。此時(shí) 公共組織的變革表現(xiàn)為 ： 制度的全面重新設(shè)計(jì)與確立。 致公共組織的變革 。 經(jīng)濟(jì)體制變化永遠(yuǎn)是公共組織變革的重要動因。 三、公共組織的變革 ：變革 ：那些能適應(yīng)并推動社會發(fā)展的一種變化。如環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡單明確，社會需求單一雷同，傳統(tǒng)的官僚體制還可以勝任。它給公共組織帶來 穩(wěn)定公平 精確的邏輯規(guī)范。 解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。 ，忽視人的差異性和多樣性。 ③只將組織當(dāng)作封閉型系統(tǒng)研究，沒有探討組織與其外在環(huán)境 間的相互關(guān)系、相互影響。 ② 強(qiáng)調(diào)組織 非人格化、理性化，忽視對人的主觀能動性及多方面 需求的研究。 傳統(tǒng)科層制理論的 不足表現(xiàn)為： ①只研究公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，忽視組織動態(tài)面的研究。 ③倡導(dǎo)“理性化－法律化”組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)組織 運(yùn)作應(yīng)以法律 為規(guī)范。 傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn) ： ①把專業(yè)化分工原理廣泛引入組織管理中，提出職能化（專業(yè)化）管理原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及發(fā)展演變奠定 一般的原則基礎(chǔ)。 ⑷ 精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。⑵對所有人一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感?？茖又乒芾韲?yán)格按規(guī)章制度行事，堅(jiān)決抵制人情關(guān)系干擾。要求理順組織內(nèi)外 各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見反映與反饋關(guān)系等。秩序是一切組織 存在發(fā)展的基礎(chǔ)。包括 3個(gè)方面：⑴分工專業(yè)化；⑵工作指標(biāo)化；⑶ 人員統(tǒng)一化。 （二）科層制組織的特征 。韋伯認(rèn)為，任何組織 存在都是靠權(quán)威維持的，合法的權(quán)威有三種類型： ① 基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威； ② 基于領(lǐng)袖個(gè)人超凡魅力的超人型權(quán)威； ③ 基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。韋伯的科層制理論 科 層制（或譯官僚制）理論，是德國社會學(xué)家馬克斯 ④ 社會公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。 管理的權(quán)威來自被管理者接受服從的程度。 ⑵具體說，社會公眾影響 公共管理 的方面 ： ① 社會公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。 三、被管理者 （一）作為被管理者的公共組織成員 1. 管理者與被管理者的靜態(tài)劃分 ：行政首長、主持工作主要負(fù)責(zé)人 —— 其部下工作人員 2. 管理者與被管理者的動態(tài)劃分 ：特定工作程序和工作關(guān)系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用人員和處于被控制、服從、執(zhí)行地位的人員。 （二）管理者的主要類型與職責(zé) 據(jù)公共管理活動中地位與作用的差異，公共組織管理者分：決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等 。 領(lǐng)導(dǎo)方式 是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者 特征和環(huán)境的函數(shù)。認(rèn)為，一種具體領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨被領(lǐng)導(dǎo)者 特點(diǎn)和環(huán)境的變化而變化。 4.“無為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式 ，不存在一種絕對的標(biāo)準(zhǔn) 。 （三）領(lǐng)導(dǎo)方式 ： 型領(lǐng)導(dǎo)方式， ， ： 指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。 ：熱情冷靜、靈活堅(jiān)定、自制勇敢、謹(jǐn)慎、有膽有識魄力過人、公平正直光明磊落、豁達(dá)大度嚴(yán)己寬人、務(wù)實(shí)質(zhì)樸誠實(shí)精明、謙虛自尊舉止文明、嚴(yán)肅活潑樂觀熱忱。 ：廉潔奉公、秉公行政、忠于職守、聯(lián)系群眾、善于團(tuán)結(jié)； ：社會科學(xué)、自然科學(xué)基礎(chǔ)知識；公共管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、國民經(jīng)濟(jì)管理知識；本職工作業(yè)務(wù)知識；豐富的生活工作經(jīng)驗(yàn)知識。 領(lǐng)導(dǎo)者的 權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力 有 5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎勵權(quán)，模范權(quán)，專長權(quán)。特點(diǎn)是自然形成，比權(quán)力影響力更具影響，有權(quán)力影響力 起不到的作用。 。 由社會賦予個(gè)人 的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的， 特點(diǎn)是對部屬的影響帶有強(qiáng)迫 性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動、服從。概括講： 領(lǐng)導(dǎo)是指揮、引導(dǎo)和影響被領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)某種特定目標(biāo)而努力的各種活動過程。這些能力或力量包括由組織賦予領(lǐng)導(dǎo)者的職位與權(quán)力，也包括領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人所具有的品德、才能、知識和感情等非權(quán)力的影響力。 涵義：⑴ 領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者 ，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。 第三節(jié) 公共管理的主體（ 2）：個(gè)人 一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者 （一） 領(lǐng)導(dǎo) 。 （二）公共組織是公共管理活動的基本支點(diǎn) ： 組織和人事是一切管理活動的兩個(gè)支點(diǎn)，構(gòu)成管理活動的基本框架，公共組織是公共管理人員的載體。由群眾自愿組合成的各種團(tuán)體，如同學(xué)會、老鄉(xiāng)會 、球迷協(xié)會，等等。如國家自然 科學(xué)基金委員會、國家哲學(xué)社會科學(xué)基金委員會、 中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會，等等。 ④財(cái)團(tuán)（基金會）機(jī)構(gòu) 。 ③ 文化教育事業(yè) 。 ②社會福利機(jī)構(gòu) 。民辦的非營利組織的 類型 ： ① 慈善機(jī)構(gòu) 。政府也屬廣義 非營利組織。 ⑴公辦 非營利組織 ：由政府主辦的、不以營利為目的、以推進(jìn)社會公益事業(yè)為宗旨的社會組織。 社會運(yùn)動組織 ： 和平運(yùn)動集團(tuán)、家族計(jì)劃推進(jìn)組織、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動組織、消費(fèi)者運(yùn)動組織、女權(quán)運(yùn)動組織，犯罪撲滅 運(yùn)動組織。 政治性組織 ： 政黨、政治后援集團(tuán)。 學(xué)術(shù)性組織 ： 私立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)。 社會性組織 ： 奉獻(xiàn)俱樂部、友愛團(tuán)體。 非營利組織 ： 指不以營利為目的，而是服務(wù)社會公眾的非官方性公共組織。 沃爾夫（ Wolf） 非營利組織 特征 ：① 有服務(wù)大眾的宗旨； ② 有不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu)；③有 不致令任何個(gè)人利己營私的管理制度； ④ 本身具有合法免稅地位； ⑤具有可提供捐贈人減免稅的合法地位。 ： 或 合議制政府 ，職權(quán)不由一個(gè)行政首長行使，而 由一個(gè)委員會集體行使。 內(nèi)閣制國家中，國家元首不負(fù)實(shí)際責(zé)任，沒有行政實(shí)權(quán)。美國是這種體制的典型代表。實(shí)行總統(tǒng)制國家，政府機(jī)關(guān)較徹底采用三權(quán)分立原則。 本書主要研究狹義政府。立法機(jī)關(guān)制定法律，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān) 運(yùn)用法律審判案件。 政府 ： 國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。 ⑷行政學(xué)上的 政府 ： 專指根據(jù)官僚 制原則組織起來的國家行政機(jī)關(guān)。主權(quán)是最高權(quán)威，即一個(gè)獨(dú)立于世界上任何其他權(quán)威之外的權(quán)威。 ⑵國家必須具備的 條件 ：①人民；② 定居的土地，流浪的民族不是國家； ③政府，有一個(gè)或更多的人代表人民，并按本國 法 律統(tǒng)治。 適用 ：工作內(nèi)容變動頻繁、每項(xiàng)工作完成需運(yùn)用眾多技術(shù)知識的組織；或?yàn)橐话憬M織安排臨時(shí)性工作 任務(wù)的補(bǔ)充結(jié)構(gòu)形式。 缺點(diǎn) ：缺乏穩(wěn)定性。 由專門從事某項(xiàng)工作的項(xiàng)目組形式發(fā)展來的組織結(jié)構(gòu)?！爸本€ 職能 參謀“結(jié)構(gòu)，橫豎分工明確。 優(yōu)點(diǎn) ：保證統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免多頭制； 缺點(diǎn) ：易忽視參謀部門作用，過分強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)。 。 優(yōu)點(diǎn) ：解決主管領(lǐng)導(dǎo)對專業(yè)指揮的困難。 。適于小規(guī)模任務(wù)。 垂直系統(tǒng)，統(tǒng)一指揮，縱向管理橫向輔助。 ④ 按服務(wù)對象與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉，互相推諉、踢皮球，降低 工作效率。 ②容易忽視甚至割裂管理對象間等相互聯(lián)系 ，可能產(chǎn)生綜合性 工作無人管理的現(xiàn)象。 評價(jià) （增） 優(yōu)點(diǎn) ： ① 根據(jù)服務(wù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。 最常見的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門的設(shè)置。 缺點(diǎn) ： ① 工作人員 易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向； ②使用上有局限性，只能對有較大獨(dú)立性的程序才可設(shè)置部門，多數(shù)工作程序 無法獨(dú)立出來。 根據(jù)公共管理過程咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)劃分咨詢 、 領(lǐng)導(dǎo)決策、執(zhí)行、信息、 監(jiān)督部門等 。 ③有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易明確 劃分，易產(chǎn)生組織沖突。 缺點(diǎn) ： ①業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易 條條 分割， 不利 合作 協(xié)調(diào)。 ②有利統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)，避免政出多門 。 （二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu) ： 指按公共管理 業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。 評價(jià) ： 公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制 ，在公共組織運(yùn)行中的 優(yōu)缺點(diǎn) （增） ： 優(yōu)點(diǎn) ： ① 分層負(fù)責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，做到 事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮； ②行動迅速，能及時(shí)根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，有利就地監(jiān)督和 控制； ③能發(fā)揮各 層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動開 展工作； ④ 各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。 ③ 基層公共組織為