【導(dǎo)讀】—1— 肀芀蒆螃羆艿薈薆袂羋羋螁螈羋莀薄肆莇蒃螀莆薅薃袈蒞芅螈螄莄蕆薁膃莃蕿袆聿莃蟻蠆羅莂莁裊袁羈蒃蚇螇羇薆袃肅肆芅蚆羈肆莈袁袇肅薀蚄袃肄螞薇膂肅莂螂肈肂蒄薅羄肁薇螁袀膀芆薃螆膀荿蝿肄腿蒁薂肀膈蚃螇羆膇莃蝕袂膆蒅裊螈膅薇蚈肇膄芇襖羃芄荿蚇衿芃蒂袂螅節(jié)薄蚅膄芁莄蒈肀芀蒆螃羆艿薈薆袂羋羋螁螈羋莀薄肆莇蒃螀莆薅薃袈蒞芅螈螄莄蕆薁膃莃蕿袆聿莃蟻蠆羅莂莁裊袁羈蒃蚇螇羇薆袃肅肆芅蚆羈肆莈袁袇肅薀蚄袃肄螞薇膂肅莂螂肈肂蒄薅羄肁薇螁袀膀芆薃螆膀荿蝿肄腿蒁薂肀膈蚃螇羆膇莃蝕袂膆蒅裊螈膅薇蚈肇膄芇襖羃芄荿蚇衿芃蒂袂螅節(jié)薄蚅膄芁莄蒈肀芀蒆螃羆艿薈薆袂羋羋螁螈羋莀薄肆莇蒃螀莆薅薃袈蒞芅螈螄莄蕆薁膃莃蕿袆聿莃蟻蠆羅莂莁裊袁羈蒃蚇螇羇薆袃肅肆芅蚆羈肆莈袁袇肅薀蚄袃肄螞薇膂肅莂螂肈肂蒄薅羄肁薇螁袀膀芆薃螆膀荿蝿肄腿蒁薂肀膈蚃螇羆膇莃蝕袂膆蒅裊螈膅薇蚈肇膄芇襖羃芄荿蚇衿芃蒂袂螅節(jié)薄蚅膄芁莄蒈肀芀蒆螃羆艿薈薆袂羋羋螁螈羋

　　

【正文】 雜的、僵化的規(guī)則所帶來的冗長的行政程序而影響行政效率，從而具有前瞻性的指導(dǎo)意義。我們的制度設(shè)計也應(yīng)該強(qiáng)調(diào)行政效果而不單是規(guī)則，并為管理者和公務(wù)員提供自我發(fā)展的自由度，這種自由將會變?yōu)楣珓?wù)員追求行政績效的原動力。政府主管部門通過建立相應(yīng)的績效標(biāo)準(zhǔn)來測定用人單位的行政績效。有了測定績效的尺度，做決定就相對簡單了 —— 組織要么實(shí)現(xiàn)了績效目標(biāo)，要么就沒有。只有達(dá)到基線績效指標(biāo)的用人單位，才能擁有人事權(quán)。這樣，政府主管部門通過有條件地授權(quán)給用人單位，并制定明確具體 的績效目標(biāo)以及結(jié)果評估措施，推動一個機(jī)構(gòu)的人力資源管理體制著眼于績效的提高而良性發(fā)展。 4．管理方式多樣化 —— 需要創(chuàng)新性 “創(chuàng)新是一個民族的靈魂，是一個民族發(fā)展不竭的動力?！蔽覈珓?wù)員的管理方式不能停滯于陳舊單一的老一套管理辦法，現(xiàn)代化的管理理論要求遵循以人為本，充分激發(fā)和挖掘人的潛能，不斷創(chuàng)新出多樣化的管理模式。管理方應(yīng)從傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)管理，從人治管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ喂芾?.由負(fù)激勵管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎罟芾怼? 我國公務(wù)員管理應(yīng)以科學(xué)的人本理論為指導(dǎo)，做好公務(wù)員的“入口”、“在職”、和“出口”的管理工作。嚴(yán)把公務(wù)員 的“入門”關(guān)，實(shí)行“凡進(jìn)必考”的基本原則，確保公務(wù)員自身的素質(zhì)；對在職公務(wù)人員要營造良好的公平競爭環(huán)境，激發(fā)他們的工作熱情，發(fā)揚(yáng)敬崗愛業(yè)的精神，更好地為我國社會主義現(xiàn)代化服務(wù)；做好公務(wù)員的辭退、辭職工作，也就是管理好公務(wù)員的“出口”情況，以保持我國公務(wù)員隊伍永葆活力和 — 21 — 生機(jī)。與此同時，先進(jìn)的現(xiàn)代化辦公設(shè)備為管理的高效提供了硬件保證，諸如實(shí)行政府上網(wǎng)，建立電子政府，會極大地提高行政信息的收集、整理的能力，為政府的正確決策提供足夠的信息資源。實(shí)踐也證明，依法治吏是古今中外各國安邦治國的成功經(jīng)驗(yàn)。我國公務(wù)員的管理也 需要依據(jù)《公務(wù)員暫行條例》嚴(yán)格執(zhí)行，不應(yīng)以人的主觀意念為轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)代管理理論認(rèn)為，對管理對象施加正向激勵手段，管理對象會產(chǎn)生很強(qiáng)的自信力和成就感，不斷提高自身克服挫折的能力。我們認(rèn)為，我國的公務(wù)員管理應(yīng)主要施加正向激勵的手段，提高他們的整體素質(zhì)。此外，借鑒企業(yè)人力資源的管理方式來改善公營部門的效率是一種新的趨勢，如采用績效合同來提高政府的責(zé)任和效率，采用企業(yè)靈活的用人機(jī)制來克服公務(wù)員終身制所帶來的惰性，增加組織的效率和活力。 5．建章立制精簡明確 —— 需要簡明性 一位美國將軍認(rèn)為，“估計國防預(yù)算的三分之一浪費(fèi)在 執(zhí)行無益的規(guī)章制度上面，做那些不必要做的事”，其“規(guī)章制度繁瑣的程序幾乎無與倫比”，“軍隊用房管理的規(guī)章手冊厚達(dá) 800 頁。軍隊文職人員管理手冊厚達(dá) 8800 頁”。從中可以看出，美國繁雜的規(guī)章制度成了行政效率的嚴(yán)重障礙。我們認(rèn)為，精簡規(guī)則也應(yīng)成為我國公務(wù)員制度設(shè)計的新理念，因?yàn)檫@是提高政府快速反應(yīng)效能的制度基礎(chǔ)，特別是對我國轉(zhuǎn)軌時期的各項(xiàng)制度的完善有著極為重要的指導(dǎo)作用。 所以說，完善公務(wù)員制度已成為我國目前干部人事制度改革的一項(xiàng)核心任務(wù)。黨的十五大提出了“加快完善我國公務(wù)員制度”的要求，人事部按照黨的干部路線 方針政策，一手抓制度完善，一手抓隊伍建設(shè)。立足我國現(xiàn)有的基本國情，進(jìn)一步推動公務(wù)員制度的完善，在短時期內(nèi)建立起配套的規(guī)章制度，這是我國現(xiàn)階段社會客觀現(xiàn)實(shí)的需要。但是這些規(guī)章制度的設(shè)立，應(yīng)該體現(xiàn)精簡明確、現(xiàn)實(shí)可行性，不是單純?yōu)榱酥贫缺旧淼慕∪胖贫ㄩT類齊全的各項(xiàng)條文。 （二）加快我國公務(wù)員制度的法制化 自 1993 年 10 月 1 日起實(shí)施的《國家公務(wù)員暫行條例》是我國公務(wù)員制度的最基本的規(guī)定。迄今為止我國還沒有一部人事管理的基本法律，國家公務(wù)員法尚待制定， — 22 — 而且我國目前的人事立法大多是應(yīng)急性的，沒有很好地考慮法規(guī)間的配 套及長期規(guī)劃性，有關(guān)公務(wù)員錄用、分配、工資福利的法規(guī)文件數(shù)量多，而關(guān)于培訓(xùn)、交流、監(jiān)督控制的法規(guī)文件較少；有的法規(guī)陳舊，內(nèi)容過時，亟待修訂或重新制定，立法技術(shù)上一些概念沒有準(zhǔn)確的含義或范圍，往往彼此矛盾，如在不同的法律、法規(guī)或文件中分別可使用“行政人員”、“工作人員”、“職工”等含義模糊的概念。簡言之，國家公務(wù)員制度的法規(guī)體系還不完備、不系統(tǒng)。因此，必須加快公務(wù)員的法制步伐。 1．加強(qiáng)單項(xiàng)立法，填補(bǔ)法規(guī)空白 國家公務(wù)員制度是一個完整的法規(guī)體系，是由各個單項(xiàng)配套法規(guī)融合成的系統(tǒng)工程，每個單項(xiàng)配套法規(guī)都 是一個鏈條，一旦斷開，必將影響整個系統(tǒng)的良性運(yùn)行。國家公務(wù)員制度推行至今，尚未出臺的單項(xiàng)配套法規(guī)，抓緊研究制定《國家公務(wù)員法》、《國家機(jī)構(gòu)和編制法》等法律法規(guī)，逐步健全黨政機(jī)關(guān)干部人事管理的法規(guī)體系勢在必行。 伴隨國家公務(wù)員制度的不斷發(fā)展和完善，盡快完善單項(xiàng)法規(guī)的配套問題日益突出。主要表現(xiàn)為國家公務(wù)員制度的配套法規(guī)不夠科學(xué)，不相銜接，對我國公務(wù)員單項(xiàng)法規(guī)必須從整體的法規(guī)體系上把握研究、修改、刪減、增補(bǔ)。首先，應(yīng)該從法規(guī)體系、法規(guī)層次、法規(guī)內(nèi)容、立法技術(shù)、法律語言等方面修改補(bǔ)充，對每一個單項(xiàng)配套法規(guī)做出權(quán)威的 法規(guī)解釋，解決法規(guī)的模糊性和難以操作的問題。應(yīng)積極著手制定實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則，使每一個單項(xiàng)配套法規(guī)自成體系；對一些一時難以制定規(guī)章制度的內(nèi)容先用政策性通知的辦法解決，待時機(jī)成熟后，再制定規(guī)定。其次，應(yīng)解決國家公務(wù)員配套法規(guī)的銜接與沖突問題，如年度考核優(yōu)秀與獎勵、晉升的銜接；獎勵與晉升和工資的銜接；違紀(jì)與辭退的銜接等問題。最后，完善單項(xiàng)配套法規(guī)應(yīng)遵循凡是與實(shí)踐脫節(jié)、不適應(yīng)改革發(fā)展需要的內(nèi)容就要及時廢除或摒棄，被實(shí)踐證明行之有放的內(nèi)容要及時予以肯定，實(shí)踐迫切需要的內(nèi)容要及時加以補(bǔ)充的原則。 2．盡快出臺我國的《 國家公務(wù)員法》 世界各國的公務(wù)員制度最終都是以國家立法的形式確定下來。近些年來，我國對 — 23 — 公務(wù)員立法進(jìn)行了大膽的實(shí)踐嘗試，取得了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。如屬于《公務(wù)員法》組成部分的《人民警察法》已經(jīng)出臺，一些關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員管理方面的法律性文件，如《國務(wù)院關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》等已發(fā)布實(shí)施。由國務(wù)院頒發(fā)的《國家公務(wù)員暫行條例》對這些文件涉及內(nèi)容作了較大的修改，如國家公務(wù)員紀(jì)律處分種類由 8 種變?yōu)?6 種，如果國家公務(wù)員條例不上升法律，這些法規(guī)間的矛盾和沖突問題就 無法解決。這有悖于法制統(tǒng)一的原則，還影響到公務(wù)員制度的權(quán)威性和實(shí)施情況的監(jiān)督。為此，在立法形式上，應(yīng)盡快以國家法律的形式出臺《國家公務(wù)員法》。 《國家公務(wù)員法》應(yīng)考慮增加的內(nèi)容不少。例如，補(bǔ)充國家公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)方面的內(nèi)容，由于過去只重視義務(wù)，輕視權(quán)力，對國家公務(wù)員的權(quán)利保護(hù)措施軟弱無力；應(yīng)該增加相應(yīng)的監(jiān)督保障措施。如允許申請行政復(fù)議，允許到人民法院提出訴訟等；增加國家公務(wù)員的行為規(guī)范內(nèi)容，使行為規(guī)范與法律約束形成有機(jī)的整體；特別是要增加公務(wù)員制度的監(jiān)督內(nèi)容，現(xiàn)有公務(wù)員制度的監(jiān)督手段匱乏，結(jié)果導(dǎo)致對許多間題都束手無策。 3．加強(qiáng)行政執(zhí)法，確保貫徹落實(shí) 規(guī)范化、法律化的管理制度必須切實(shí)貫徹執(zhí)行，而不是將其束之高閣，這是行政執(zhí)法的關(guān)鍵和要害。沒有落實(shí)法律的制度，這種制度的剛性強(qiáng)制力終將淡化，失去了法律制度本質(zhì)上的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。加強(qiáng)行政執(zhí)法，就是嚴(yán)格依法行使職權(quán)，按照法律規(guī)定的權(quán)限履行職責(zé)。既不得越權(quán)和濫用職權(quán)，也不能不履行或不認(rèn)真履行法定職責(zé)。各項(xiàng)公務(wù)員管理工作都要嚴(yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行。 “沒有約束的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗。”強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)違法必究的必由之路，是切實(shí)推進(jìn)依法行政的保障。對公務(wù)員制度 的執(zhí)法監(jiān)督可分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督主要是黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、國家權(quán)力機(jī)構(gòu)、公檢法司四個部門及人民群眾新聞媒體的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要是建立自上而上、自下而上的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和體系，做到層層有監(jiān)督，形成“自律”、“他律”的監(jiān)督格局。同時，要充分發(fā)揮現(xiàn)有紀(jì)檢監(jiān)察層 — 24 — 級的作用，加強(qiáng)對公務(wù)員隊伍內(nèi)部黨員的監(jiān)察作用，以保證黨員干部的以身作則的示范作用，起到率先垂范的先鋒榜樣作用。要加強(qiáng)對公務(wù)員申訴控告制度的監(jiān)督保障，切實(shí)維護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益。 （三）完善公務(wù)員制度的運(yùn)行機(jī)制 當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)全球化，政治多極化仍在繼續(xù)發(fā) 展，以生命科學(xué)和信息科學(xué)為代表的現(xiàn)代科技突飛猛進(jìn)，世界各國綜合國力的競爭日趨激烈。這種競爭，對各國政府的管理效能和效率提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我國正處在“十五”發(fā)展計劃、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的關(guān)鍵時期，政府負(fù)有重要責(zé)任，公眾對政府的行政效率和公共服務(wù)水平也有著越來越高的期盼和要求。這些都對我國的公務(wù)員管理，對公務(wù)員制度建設(shè)提出了新的更加緊迫的要求。 中國公務(wù)員制度的建立和推行，必須始終立足于社會主義初級階段這個實(shí)際，正確把握改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，整體推進(jìn)，分步到位，突出重點(diǎn)，穩(wěn)中求進(jìn)。具體地說， 根據(jù)我國轉(zhuǎn)軌時期的改革需要，目前應(yīng)著力完善公務(wù)員管理中的職位分類制度，考試錄用制度，考核制度和委任與聘任相結(jié)合的任用制度等等。 1．建立健全職位分類制度 在現(xiàn)代推行文官制度的國家中，有些是根據(jù)工作性質(zhì)、職務(wù)繁簡、責(zé)任大小、需要資格等要素進(jìn)行分類的，這種分級管理制度被稱為“職位分類制”。參考其他國家公務(wù)員制度的范圍及分類情況，結(jié)合我國的實(shí)際，實(shí)行政務(wù)類與業(yè)務(wù)類公務(wù)員分類制度是一條操作性較強(qiáng)的途徑。 政務(wù)類公務(wù)員一般在政府中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，承擔(dān)決策重大事項(xiàng)、把握政治方向、政治原則的責(zé)任。他們由執(zhí)政黨的中央 和地方各級黨委，依照法定程序向人大推薦，由各級人民代表大會選舉產(chǎn)生，或由人大常委會決定任命，嚴(yán)格按照憲法和組織法進(jìn)行管理，實(shí)行任期制，并接受社會的公開監(jiān)督。政務(wù)類公務(wù)員由黨中央和各級黨委管理，對其工作評價主要以本屆政府的政績和選民、人大的表決結(jié)果為依據(jù)。 業(yè)務(wù)類公務(wù)員在政府中更多地?fù)?dān)負(fù)著行政業(yè)務(wù)的管理，其工作屬于技術(shù)性、程序 — 25 — 性的具體事務(wù)，必須具有比較合理的知識結(jié)構(gòu)、行政能力和管理技能，其產(chǎn)生主要通過競爭性考試擇優(yōu)錄用，或從國家行政機(jī)關(guān)以外的其他部門按照