【正文】 學(xué)博士論文》 20050601 % 是否引用：否 我國目前有關(guān)災(zāi)害的規(guī)定呈現(xiàn)出以下缺陷：第一，立法不健全。我國是一個災(zāi)害多發(fā)的國家，有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)方面的法律有《保險法》、《人民防空法》、《防洪法》、《安全生產(chǎn)法》等，這些都是全國人大針對個案而制定的法律，雖然它們在減災(zāi)方面發(fā)揮了重要的作用，但這些法律注重的是事前的預(yù)防。對于災(zāi)害而言，預(yù)防為主當(dāng)然是重要的，但也不能忽視事后的救助。美國有專門的《災(zāi)害救助法》，用于規(guī)范災(zāi)害救助行為，我國目前還沒有一部綜合性的災(zāi)害管理基本法，也沒有系統(tǒng)規(guī)定災(zāi)害救助的法律法規(guī)，規(guī)章層次的立法也僅有兩個：《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》和《災(zāi)情統(tǒng)計、核定、報告暫行辦法》?，F(xiàn)行災(zāi)害救助制度散見于大量的規(guī)范性文件在運行，足見立法缺失的嚴(yán)重程度。第二，立法內(nèi)容不完善。由于沒有全國性統(tǒng)一的災(zāi)害救助規(guī)定，有些部門和地方從本部門、本地方的角度出發(fā)，制定了一些有關(guān)救災(zāi)的規(guī)定，造成了政出多門和政策多變的后果。第三，立法滯后。我國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)發(fā)生了重大的變化，原有的救災(zāi)制度已不適應(yīng)新形勢的需要，在實際執(zhí)行中已進(jìn)行了某些方面的改革，但立法卻跟不上改革的步伐，現(xiàn)行的很多規(guī)定是80年對甚至是70年代的規(guī)定。例如目前的救災(zāi)工作方針是“依靠群眾、依靠集體、互助互濟(jì)、生產(chǎn)自救，輔以之國家必要的救濟(jì)和扶持”，這一方針帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，災(zāi)害救助應(yīng)有國家承擔(dān)主要的責(zé)任，而上述方針既不符合實際也違背了災(zāi)害救助的國家義務(wù)屬性。二、忽視社會災(zāi)害救助問題我們平時所講的“災(zāi)害”往往是“自然災(zāi)害”的簡稱，有時也包括與此密切相關(guān)的“社會災(zāi)害”。但我們關(guān)注更多的是因自然原因引起的災(zāi)害，而往往忽視因人為因素引起的災(zāi)害。這與我國災(zāi)害救助的傳統(tǒng)有關(guān)。雖然我國災(zāi)害救助具有悠久的歷史，歷來為統(tǒng)治階級所重視，但封建社會是農(nóng)業(yè)社會，一旦發(fā)生自然災(zāi)害影響較大，而人為災(zāi)害的數(shù)量相對來說很少，所以不受重視，最終形成自然災(zāi)害吸收社會災(zāi)害的現(xiàn)狀，導(dǎo)致社會災(zāi)害救助處于完全的空白。隨著我國工業(yè)化步伐的加快和社會的不斷發(fā)展，社會災(zāi)害的發(fā)生將大大增多，因人為原因引起的災(zāi)害救助應(yīng)引起我們足夠的重視。三、救助標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容隨意性大確實切合實際并且能夠保障災(zāi)民最低需要的救助標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范災(zāi)害救助活動的一個重要依據(jù)。救助標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)該包括水的供應(yīng)和衛(wèi)生設(shè)施以及營養(yǎng)和食品援助、避難場所和保健服務(wù)等內(nèi)容。以食品援助為例，食品的種類和配給量應(yīng)該按照彌補受災(zāi)人群對食物的需求和他們所能獲得的食物之間的差異來設(shè)立，而不應(yīng)附加任何其他條件，不能根據(jù)救災(zāi)物質(zhì)的多少表定救助標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)受災(zāi)對象的實際需要來確定救助標(biāo)準(zhǔn)。目前有關(guān)災(zāi)害救助的標(biāo)準(zhǔn)多由各地自行制定，并由民政部門內(nèi)部掌控，在救助的實施上仍然很不規(guī)范，隨意性大。四、資金來源不足、監(jiān)管不到位我國原有救災(zāi)款單純來源于國家財政，一遇災(zāi)害，層層向上伸手，然后層層向下批拔救災(zāi)款，造成環(huán)節(jié)多、周期長，救災(zāi)款難以及時足額到位。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，基層救災(zāi)款發(fā)放使用過程中存在的主要問題是擠占、挪用、不及時轉(zhuǎn)拔，分配不公，個別地方滯留救災(zāi)資金超過半年時間。其原因一是有的地方把中央救災(zāi)款作為應(yīng)付以后可能出現(xiàn)的自然災(zāi)害救災(zāi)備用金；二是財政部門為解決資金困難問題擠占、挪用救災(zāi)資金發(fā)放工資，甚至用來平衡財政預(yù)算；三是民政部挪用、擠占救災(zāi)款用于其它支出；四是市縣政府要求民政部門將救災(zāi)款用于與災(zāi)民救濟(jì)不沾邊的項目上；五是鄉(xiāng)村兩級擠占、挪用救災(zāi)資金名目繁多；六是鄉(xiāng)村發(fā)放過程中存在優(yōu)厚親友或平均發(fā)放現(xiàn)象。五、缺乏對災(zāi)民的精神撫慰精神救災(zāi)目標(biāo)的最終實現(xiàn)，是以人們徹底擺脫震災(zāi)造成的精神重負(fù)，重歸正常、健康的心理軌道為標(biāo)志的。自然災(zāi)害發(fā)生后，一方面人們的生命和財產(chǎn)安全受到威脅，另一方面精神也受到嚴(yán)重的打擊。財產(chǎn)的損失可以由國家給予救助，但精神上的創(chuàng)傷卻是很難愈合的。很多國家規(guī)定由社工對災(zāi)民進(jìn)行心理輔導(dǎo)，以消除恐懼感，重新回歸社會。災(zāi)后重建工作不僅包括住房、衣被等物質(zhì)資料的救助，還應(yīng)包括對災(zāi)民的心理安慰。這種精神撫慰不是可有可無的，而是與物質(zhì)救助同樣重要。如果僅在物質(zhì)方面給予救助，但災(zāi)民依然生活在災(zāi)害的恐懼之中，這樣的救助制度是不健全的。我國由于多種原因，對災(zāi)民的救助往往僅限于物質(zhì)救助，受害人的心里撫慰長期被人們所忽視。每年的大災(zāi)小災(zāi)救助中，雖然也有一些精神撫慰的做法，例如加強災(zāi)區(qū)與外界的溝通，開展一系列宣傳教育活動，造成強大的輿論攻勢，盡快形成樂觀向上，積極而振奮的社會氛圍，及時遏制各種消極社會情緒和行為的蔓延，但卻沒有形成系統(tǒng)的精神救助形式。第四章 完善我國農(nóng)村社會保障法律制度的基本構(gòu)想目前，我國的農(nóng)村社會保障法制建設(shè)從客觀上來講，仍處于低層次狀態(tài)，較為不健全。農(nóng)村社會保障法律基本上是處于缺失狀態(tài)，目前，我國僅有《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對五保工作做了比較詳細(xì)的規(guī)定，其余部分目前均依賴國家政策進(jìn)行推進(jìn)。《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》等等社會保障政策的實施，使我們認(rèn)識到，政策是具有隨意性的，其特性制約了其引導(dǎo)功能的發(fā)揮，進(jìn)而導(dǎo)致我國難以建立農(nóng)村社會保障制度。隨著我國農(nóng)村各個方面不斷發(fā)展的社會現(xiàn)實，社會保障法律制度亟待建立和完善。于是，我國必須建立法律制度，構(gòu)建法制化的農(nóng)村社會保障法律體系。本文從四個方面，即：立法原則、主要內(nèi)容、法律體系、司法保障，對農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建進(jìn)行分析。第一節(jié) 我國農(nóng)村社會保障的立法原則眾所周知，任何一個法律體系的構(gòu)建離不開一些基本的原則，這些原則作為地基，在此之上才能建設(shè)具體的法律規(guī)范和實施細(xì)則，并將這些基本原則反映在基本制度中。從這一理論不難得出，農(nóng)村社會保障立法也需要遵循一定的基本原則，作為農(nóng)村社會保障法的基本準(zhǔn)則、承擔(dān)起農(nóng)村社會保障法律體系核心和靈魂的作用，本文列出以下六個基本原則：一、使農(nóng)民人權(quán)得以充分保障的原則人權(quán)問題是足以引起全世界廣泛關(guān)注的一個重要問題。所謂人權(quán)，馬克思認(rèn)為是人的各種權(quán)利(包括經(jīng)濟(jì)的、政治的、社會的、文化的、人身的權(quán)利)的有機統(tǒng)一，其中生存權(quán)與發(fā)展權(quán)是人權(quán)之本。“生存權(quán)的確立要求政府和社會要盡可能保障社會成員的生存，這是人權(quán)的第一層次，是基礎(chǔ)；發(fā)展權(quán)的確立要求政府和社會要創(chuàng)造一切條件滿足社會成員的發(fā)展要求，這是人權(quán)的第二層次，也是最高層次，是社會發(fā)展的最終目的?！北Ｕ先藱?quán)作為政府和社會最基本的責(zé)任之一，需要通過社會保障這一基本手段來實現(xiàn)。這體現(xiàn)在以下兩個方面：一是社會保障通過采取社會保險和社會救濟(jì)等方式來保證群眾最基本的生活需求，使社會底層人民減緩生活危機，保障人民生存的權(quán)利；二是社會保障通過社會福利來保障人民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面的生活需求，使人民生活的質(zhì)量、生活的水平、生活的環(huán)境得以提升，從而保障了人民發(fā)展的權(quán)利。《中華人民共和國憲法》第45條規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”?！妒澜缛藱?quán)宣言》第22條規(guī)定:“人既為社會之一員，自然有權(quán)享受社會保障，并有權(quán)享受個人尊嚴(yán)及人格自由發(fā)展所必須之經(jīng)濟(jì)、社會及文化各種權(quán)利之實現(xiàn)?！钡?5條規(guī)定:“人人有權(quán)享受其本人及家屬康樂所需之生活程度，舉凡衣、食、住、醫(yī)藥及必要之社會服務(wù)均包括在內(nèi)；且于失業(yè)、患病、殘廢、寡居、衰老、或因不可抗力之事故致有他種喪失生活能力之情形時，有權(quán)享受保障”。由此可見，廣大農(nóng)民作為社會的一個組成部分，而且是一個重要組成部分、特殊組成部分，他們也享有正常人的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，而且在我國這樣一個具有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國性質(zhì)的國家，更應(yīng)該通過確立完善的農(nóng)村社會保障體系來維護(hù)、保障農(nóng)民的人權(quán)。二、自愿與強制相結(jié)合原則我們必須明確，農(nóng)村社會保障體系的設(shè)立是為了保障農(nóng)民的基本生活，分散涉及農(nóng)民生活方方面面的風(fēng)險，促進(jìn)農(nóng)民物質(zhì)、精神各方面水平的提高。根據(jù)目前我國農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀，農(nóng)民生活水平發(fā)展差距較大，各地實際情況千差萬別，因此，在社會保障資金籌集、基金繳納、項目選擇等問題上，要結(jié)合各地情況，遵循以人民自愿為主體、國家強制為輔助的原則。第一，根據(jù)資料顯示，我國農(nóng)村地區(qū)還存在絕對貧困人口，即沒有解決溫飽問題。截止2007年我國絕對貧困人口減少到1479萬，%。在這樣的群體中，如果強制推行社會保險，必然造成廣大貧困農(nóng)民的反感。因此，在對社會保障中的保險等進(jìn)行立法時，必須考慮實際問題給予選擇余地，不能強制參與。而對于生活保障制度的立法則應(yīng)該有強制性規(guī)定。第二，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)差異大，各級政府、各地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力不同，這對于強制推行農(nóng)村社會保障制度是不利的。因此，盲目地以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、同步實現(xiàn)農(nóng)村社會保障工作是不可能實現(xiàn)的。這就是說，在社會保障項目的選擇、社會保障金繳納數(shù)額等方面，應(yīng)該充分結(jié)合各地農(nóng)民的個人意愿，不能進(jìn)行強制性規(guī)定。第三，各地社會發(fā)展現(xiàn)狀不同，導(dǎo)致農(nóng)民對農(nóng)村社會保障制度的認(rèn)知和接受程度迥異。例如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的社會保障工作也得以較早開展，多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)知度較高。但在部分經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，農(nóng)村社會保障工作剛剛起步或尚未起步，農(nóng)民對農(nóng)村社會保障制度的認(rèn)知度基本不存在，在這些地區(qū)是不能強制推行農(nóng)村社會保障制度的。三、普遍性與特殊性相結(jié)合的原則這里所說的普遍性，指的是兩個方面的內(nèi)容。第一，農(nóng)村社會保障立法對其對象的覆蓋面要普遍，把所有農(nóng)村居民覆蓋在內(nèi)，這是我國《憲法》賦予農(nóng)民的根本權(quán)利，也是全體農(nóng)民履行其社會保障義務(wù)的要求；第二，農(nóng)村社會保障立法的保障項目應(yīng)該全面，基本要求就是每個農(nóng)村社會保障項目的實施都有法可依。所謂區(qū)別性，是指應(yīng)該有重點、分步驟地進(jìn)行農(nóng)村社會保障立法。針對不同情況，具體問題具體分析。根據(jù)各地農(nóng)民對社會保障需求的不同，有區(qū)別的、分步驟的實施社會保障制度，比如在貧困地區(qū)優(yōu)先發(fā)展農(nóng)民最低生活保障制度，在發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)先發(fā)展養(yǎng)老保障制度。這就是說，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的事項，法律不適宜進(jìn)行具體的規(guī)范，只能有一些原則性的指導(dǎo)。根據(jù)許多其他國家的經(jīng)驗來看，普遍性與區(qū)別性相結(jié)合制定社會保障立法已經(jīng)成為一種值得借鑒的成功經(jīng)驗，我國在進(jìn)行農(nóng)村社會保障立法是要加以吸收，以此防止由于片面化所造成的各種后果。四、權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則公民的權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一的整體，不可分割，權(quán)利離不開義務(wù)，義務(wù)也離不開權(quán)利，權(quán)利與義務(wù)相互依存、對立統(tǒng)一。在農(nóng)村社會保障立法中，這就意味著，符合條件的農(nóng)民只有依法繳納社會保障基金費用，才能在法定事由出現(xiàn)時獲得與之對應(yīng)的保障。在農(nóng)村社會保障法規(guī)中，不僅要包括確保農(nóng)民享有權(quán)利及其具體標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序的內(nèi)容，還要包括農(nóng)民所應(yīng)承擔(dān)的各項義務(wù)。只強調(diào)權(quán)利會使得保障對象的依賴心理過重，造成社會負(fù)擔(dān)大，只強調(diào)義務(wù)又會削弱農(nóng)民參保積極性，不利于農(nóng)村社會保障工作的開展。只有權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，才是農(nóng)村社會保障健康發(fā)展的必由之路。五、密切聯(lián)系農(nóng)村現(xiàn)狀的原則社會保障是社會發(fā)展達(dá)到一定階段的產(chǎn)物，確切的說是以經(jīng)濟(jì)作為物質(zhì)基礎(chǔ)的，因此需要與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，超前和落后的社會保障制度都將造成不良后果，從而阻礙社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對來說是發(fā)展緩慢、滯后的，農(nóng)民生活水平普遍低于城市人口，因此，制定農(nóng)村社會保障標(biāo)準(zhǔn)時，高于農(nóng)民生活水平會造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，低于農(nóng)民生活水平則社會保障就不能發(fā)揮效果，這也意味著，農(nóng)村社會保障標(biāo)準(zhǔn)的制定必須立足農(nóng)村實際，建立切實可行的農(nóng)村社會保障制度。六、與國際社會接軌的原則隨著我國與世界的聯(lián)系日益密切，法制建設(shè)也必須與國際接軌，在社會保障方面，我國已批準(zhǔn)的國際勞工公約中包含很多相關(guān)內(nèi)容，在這些公約中的規(guī)定，我國立法必須要參照執(zhí)行。同時，國際經(jīng)驗對我們的立法實踐來說也是寶貴的。比如，社會保障制度在一定意義上說是一種國家對其義務(wù)的承擔(dān)，但從我國目前國情出發(fā)，社保資金全額國家擔(dān)負(fù)是行不通的，也不現(xiàn)實。 這點通過“搖籃到墳?zāi)埂钡奈鞣健案＠麌摇蹦Ｊ剿鶐淼奈C就能予以反映。因此，國際經(jīng)驗是值得我們借鑒的。第二節(jié) 農(nóng)村社會保障立法的內(nèi)容按照我國目前的立法基本情況，我認(rèn)為農(nóng)村社會保障立法仍然應(yīng)該走綜合立法模式。就是由國家制定一部社會保障基本法，再根據(jù)需要制定單行法規(guī)和地方性法規(guī)。按照立法學(xué)的基本原則，首先應(yīng)該制定母法，而后制定子法。母法作為統(tǒng)帥性的基本法，可以將社會保障的基本原則、目標(biāo)規(guī)范、主要方面給確定下來，以母法為前提，對各類社會保障制度以法律保護(hù)。在母法的指導(dǎo)下，制定《農(nóng)村社會保障法》。在前面章節(jié)中，我們分析過，我過農(nóng)村長期受到城鄉(xiāng)地域差別的制約，幾乎上社會保障剛剛起步，主要依賴家庭保障。這種狀況的改變，是需要較長時間和較大精力的。因此需要在完善統(tǒng)一的社會保障立法下，出臺一部特別針對農(nóng)村現(xiàn)狀的社會保障立法。這部農(nóng)村社會保障法的主要內(nèi)容，應(yīng)該包括以下七個方面：第一，調(diào)整范圍。該法調(diào)整的范圍需要涵蓋全部的農(nóng)村地區(qū)和全部的農(nóng)民，包括農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民、農(nóng)村從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民、城市中的農(nóng)民工等，切實保障農(nóng)民的權(quán)益。第二，社會保障基本原則。這在本章第一個部分已經(jīng)做了闡述。第三，農(nóng)村社會保障的主要內(nèi)容。《農(nóng)村社會保障法》應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保險等項目作為其規(guī)范的主要內(nèi)容，各地區(qū)可以結(jié)合實際情況制定有分別的保障制度。第四，農(nóng)村社會保障水平標(biāo)準(zhǔn)。大體上，農(nóng)村社會保障以農(nóng)民基本生活得以保障為基本原則。具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由各級政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r加以詳細(xì)確定。第五，農(nóng)村社會保障資金的管理。在這一部分內(nèi)容中應(yīng)該明確規(guī)定資金管理的原則、籌集方式、運營管理等方面的內(nèi)容。第六，農(nóng)村社會保障的管理。為了便于內(nèi)部協(xié)調(diào)，保證資金的運作效率，應(yīng)該采取統(tǒng)一的管理模式。這就需要制定統(tǒng)一的社會保障管理體制，即設(shè)置農(nóng)村社會保障管理的決策與管理機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、資金運營機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)等并明確各自的職責(zé)范圍。第七，明確農(nóng)村社會保障的法律責(zé)任。對違反《農(nóng)村社會保障法》的情形及違法責(zé)任做出詳細(xì)的規(guī)定。在制定《農(nóng)村社會保障法》之后，國務(wù)院要根據(jù)其相關(guān)的規(guī)定制定相關(guān)條例，規(guī)范各項社會保障項目，增加可操作性。各地根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)狀，盡快完善地方性立法。我國幅員遼闊，農(nóng)村所占比重大，因此在基本法未出臺之前，地方立法對農(nóng)村社會保障工作的開展至關(guān)重要。將來即便基本法出臺，仍然需要結(jié)合各地實際，制定適應(yīng)地方的法規(guī)。第三節(jié) 建立、完善相互配套法律體系做好農(nóng)村社會保障立法工作，不僅需要社會保障部門法體系的完善，也要使之與其他法律部門相協(xié)調(diào)。總結(jié)起來，涉及到以下幾個方面：第一，《刑法》的