【導(dǎo)讀】對行政管理學(xué)的內(nèi)涵和外延，理論界有不同的界定。目前，學(xué)術(shù)界對于行政的涵義有不同的理解。我們這里所講的只是對行政作狹義的理解，即行政是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。行政管理活動是以國家名義進(jìn)行的，代表國家并以國家強(qiáng)制力為后盾的。在我國，國家行政管理主體可分為以下幾種。國家行政機(jī)關(guān)，以不同的方式和管理內(nèi)容，依法對各種客體實(shí)施管。行政管理必須以法律為根本的活動準(zhǔn)則，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。任何行政機(jī)關(guān)和行政人員都沒有超越憲法和法律的特權(quán)。在行政管理中，主體處于主導(dǎo)和支配地位。行政主體包括行政組織和機(jī)構(gòu)、行政領(lǐng)導(dǎo)以及政府普通公務(wù)員等。行政咨詢、行政公關(guān)、行政溝通和行政協(xié)調(diào)等。行政管理過程的順利進(jìn)行并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，必須獲得必不可少的保障。通過對行政管理實(shí)踐的調(diào)查研究，總結(jié)行政

　　

【正文】 為重要和迫切的任務(wù)是建立和健全市場秩序， 其具體內(nèi)容為：建立公平的競爭秩序 ； 建立穩(wěn)定的社會秩序 ； 建立有效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序。 （ 3）宏觀調(diào)控職能。 我國目前加強(qiáng)宏觀控制的具體方式應(yīng)為： 間接調(diào)控與直接調(diào)控并用 ； 結(jié)構(gòu)調(diào)控與總量調(diào)控并重 ； 建立計劃、財政、金融三大調(diào)控系統(tǒng)之間的彼此制約機(jī)制 ； 經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段并用。 （ 4）服務(wù)職能。政府的服務(wù)職能應(yīng)具有如下幾方面的內(nèi)容：為企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)條件 ； 發(fā)展教育，培育人才 ； 提供信息服務(wù) ； 建立社會主義保障體系。 （ 5）檢查監(jiān)督職能。在轉(zhuǎn)型期，政府對經(jīng)濟(jì)活動監(jiān)督的手段可分為行政監(jiān)督和法制監(jiān)督。 文化職能 政府的 文化職能是指政府領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的職責(zé)。政府文化職能的主要內(nèi)容有：發(fā)展科學(xué)技術(shù)的職能 ； 發(fā)展教育的職能 ； 發(fā)展文化事業(yè)的職能 ； 發(fā)展體育、衛(wèi)生的職能。 社會職能 政府社會職能是指政府所承擔(dān)的社會管理、社會服務(wù)和社會保障、環(huán)境保護(hù)、人口控制的職責(zé)?，F(xiàn)階段我國政府這一職能的主要內(nèi)容有：社會福利職能 ； 社會救濟(jì)職能 ； 社會保險職能 ； 環(huán)境保護(hù)的職能 ； 社會服務(wù)職能。 （二）行政管理的運(yùn)行職能 行政決策職能 行政決策是行政管理的首要環(huán)節(jié)和各項(xiàng)管理職能的基礎(chǔ)，決策水平直接關(guān)系到管理工作的成 敗。行政決策職能包括行為目標(biāo)和計劃的確定以及方案的確定。行政機(jī)關(guān)的行政管理活動，首先要根據(jù)客觀事實(shí)，確定目標(biāo)和任務(wù)，然后，進(jìn)一步確定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體方案。其次為了實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化、民主化，必須建立健全民主決策、民主監(jiān)督的程序和制度，重視行政信息、行政咨詢系統(tǒng)的作用，加強(qiáng)行政決策體制的建設(shè)。 組織職能 組織職能是體現(xiàn)政府行政管理整體性和凝聚性功能的職能。這是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)和管理效能的關(guān)鍵性職能，其內(nèi)容包括組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織內(nèi)部的責(zé)權(quán)劃分、人員配備等，以建立起有效的行政組織體系并能夠進(jìn)行有效的指揮協(xié)調(diào)、 控制和監(jiān)督，從而使行政管理成為組織性較強(qiáng)的社會活動。建立合理而有效的行政組織，首先要根據(jù)職能設(shè)置相應(yīng)的部門和機(jī)構(gòu)。這就是把行政管理的總體職能分解為若干具體職能，按照不同類型的具體職能劃分部門。其次，根據(jù)各部門的具體職能的分解和調(diào)整，劃分并設(shè)置下層機(jī)構(gòu)。 協(xié)調(diào)職能 協(xié)調(diào)職能是指行政管理過程中平衡各類行政關(guān)系、調(diào)節(jié)各種利益因素的職能。行政協(xié)調(diào)職能作用在于消除組織之間、組織與個人之間、組織成員之間、組織上下級之間的矛盾，照顧各方利益，改善相互之間的關(guān)系，減少行政過程中的功能消耗。行政協(xié)調(diào)的范圍包括：協(xié)調(diào)行政系 統(tǒng)各部門之間、中央行政機(jī)構(gòu)與地方行政機(jī)構(gòu)之間、政府部門與企事業(yè)單位之間、行政活動各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)行政協(xié)調(diào)的途徑和方法是多種多樣的，主要有：統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一政策、明確權(quán)責(zé)、完善體制、有力的監(jiān)督、充分的溝通、兼顧各界的利益和要求等。 控制職能 控制職能是指行政組織掌握行政目標(biāo)實(shí)施過程，防止和糾正 偏離目標(biāo)行為的職能。發(fā)揮行政控制職能，通常包括以下幾個環(huán)節(jié)： 確立可行的控制標(biāo)準(zhǔn) ； 獲取準(zhǔn)確的偏差信息 ； 采取有效的措施進(jìn)行調(diào)節(jié)。 第二節(jié) 西方國家行政職能的演變 一、前資本主義時期的行政職能 前資本主義時期是指 奴隸制和封建制社會時期。奴隸制時期國家行政職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治，通過強(qiáng)化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來維護(hù)奴隸主階級政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)職能十分微弱，社會管理 16 職能也很少。 前資本主義時期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化；另一方面是社會管理職能的相對微弱，這是由奴隸社會和封建社會條件下的自然經(jīng)濟(jì)及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。 二、自由資本主義時期的行政職能 自由資本主義時期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時期，英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)斯密等以理性經(jīng)濟(jì)人假定為基礎(chǔ)，極力推 崇市場機(jī)制這只 “ 看不見的手 ” ，反對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，認(rèn)為最好的政府，就是最廉價的政府。因此，自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過政治統(tǒng)治職能對新生的資產(chǎn)階級政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著 “ 守夜人 ” 的作用，奉行 “ 政府管得越少越好 ” 的信條，主要依靠市場這只 “ 無形的手 ” 來調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)及其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。 三、壟斷資本主義時期的行政職能 進(jìn)入壟斷資本主義時期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統(tǒng)治方法已不適應(yīng)這個時期的統(tǒng)治要求，形成了干預(yù)主義 的政府職能論。這一時期資本主義國家充分地運(yùn)用和強(qiáng)化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴(kuò)大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強(qiáng)，民主職能有所削弱。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府對社會經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會職能都擴(kuò)大和加強(qiáng)了，如政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序，通過預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)某些社會公共事務(wù)，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。 四、當(dāng)代資本主義的行政職能 當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān) “ 守夜人 ” 職責(zé)的自由主義，也不同意政府全面干預(yù) 經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù) “ 市場失敗 ” 。當(dāng)代西方國家的行政職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢： 行政職能逐漸擴(kuò)大。 政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強(qiáng)。這種調(diào)節(jié)職能表現(xiàn)為，政府通過與各種利益集團(tuán)、各種社會力量之間的妥協(xié)來達(dá)到平衡；通過吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關(guān)系；通過對上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整與改革來適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現(xiàn)實(shí)和未來發(fā)展平衡等。 政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的強(qiáng)化與行政職能的社會化同步進(jìn)行。為確保行政管理活動的順 利進(jìn)行和經(jīng)濟(jì)活動的相對穩(wěn)定發(fā)展，當(dāng)代資本主義國家在行政改革中都把加強(qiáng)政府政府通過宏觀協(xié)調(diào)，將一部分職能交還給社會，由社會組織替代政府進(jìn)行直接管理，實(shí)現(xiàn)社會職能社會化，這是當(dāng)代政府職能發(fā)展的新特點(diǎn)、新趨向。 第三節(jié) 轉(zhuǎn)軌時期我國行政職能的轉(zhuǎn)變 一、我國行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性 （一）行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求 （二）行政職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑 （三）行政職能的轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ) 二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容 （一）職能重心的轉(zhuǎn)變 我國在長達(dá) 20多年的時間里，一直是重政治統(tǒng)治職能，輕社會管理職能；重階級斗爭，輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)。黨的十一屆二中全會明確提出了把黨和國家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。為此，各級人民政府緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心，實(shí)現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變。 （二）職能方式的轉(zhuǎn)變 由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合； 由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主； 由重視計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計劃與市場有機(jī)地結(jié)合起來。 職能方式的轉(zhuǎn)變主 要體現(xiàn)在以下三個方面： （三）職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變 職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分。分清職能、理順關(guān)系、明確不同管理主體之間的職責(zé)權(quán)限，這是實(shí)現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在我國，理順職能關(guān)系主要是要 17 理順以下五個方面的關(guān)系： 理順中央與地方 、 上級與下級政府之間的職能關(guān)系 在具體內(nèi)容上，就是指各級政府之間的合理分權(quán)，把過分集中于上級政府的權(quán)力下放給下級政府，做到權(quán)、責(zé)、利相一致；在指導(dǎo)原則上，就是既要維護(hù)國家政令的統(tǒng)一，防止地方割據(jù)，發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控職能，又 要保證地方、基層能夠因地制宜，有利于調(diào)動地方和基層的積極性。 理順政企關(guān)系 理順政企關(guān)系的基本原則是權(quán)力下放，政企分開。一是把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開。二是把政府的國有資產(chǎn)所有者職能和行政管理職能分開，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系。三是實(shí)行國有資產(chǎn)分級管理制，最終建立起政府以經(jīng)濟(jì)、法律、行政等綜合手段控制市場，市場引導(dǎo)企業(yè)的宏觀調(diào)控體系。 理順政府與市場的關(guān)系 在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府與市場的相互關(guān)系的總原則是：市場機(jī)制能夠解決的，就讓市場解決，政府只管市場做不好和做不了的事，政府引導(dǎo)市場，市場調(diào)節(jié)企業(yè)。 一方面 ，要加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控，把市場對社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源配置的基礎(chǔ)性作用與政府宏觀調(diào)控的指導(dǎo)性作用有機(jī)結(jié)合起來。另一方面，政府對市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，并不意味著否定市場在社會資源配置中所具有的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。 理順政府與社會的關(guān)系 實(shí)現(xiàn)政社分開，把過去屬于政府的權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會中介組織去行使。政府的社會管理要實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：在管理范圍上，改變原來由政府包辦一切社會事務(wù)的做法，向社會提供 “ 公共物品 ” ；在管理模式上，從“ 大政府、小社會 ” 轉(zhuǎn)變?yōu)?“ 小政府、大社會 ” ；在管理方法上，從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為 主。通過上述轉(zhuǎn)變，最終確立政府與社會的良性互動關(guān)系。 理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系 嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)一致、分工明確的原則，明確各部門的職責(zé)分工，建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制和崗位責(zé)任制，從制度上解決職能不清、人浮于事、多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門的弊端。 主要在以下三個方面進(jìn)行改革：政府要弱化某些職能 ； 政府應(yīng)強(qiáng)化某些職能 ； 政府需要增添新的職能。 復(fù)習(xí)思考題 ? 如何理解行政組織的含義和特點(diǎn)？ ? 政府的政治職能有那些內(nèi)容？ ? 我國政府經(jīng)濟(jì)職能的種類。 ? 如何理解社會職能的重要性。 ? 怎樣理解前資本主義時期行政職能的特點(diǎn) ？ ? 當(dāng)代西方國家行政職能的發(fā)展趨勢。 ? 我國行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性。 ? 我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容有哪些？ 第四章行政組織 第一節(jié)行政組織概述 一、行政組織的基本概念 （一）行政組織的含義 組織 的含義 現(xiàn)在社會管理中廣泛運(yùn)用， 組織 用來表示一切由相互依賴和相互作用的各個部分所構(gòu)成的，一個隨環(huán)境變化而不斷進(jìn)行自我適應(yīng)與調(diào)整的具有一定功能的完整的有機(jī)體。 廣義和狹義的行政組織 廣義的行政組織指一切具備計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等行政功能的組織。它既包括國家行政部門的組織，也包括國家立法、司法 等部門內(nèi)履行行政職能的組織，還包括企事業(yè)、群眾團(tuán)體內(nèi)部相應(yīng)機(jī)構(gòu)。 狹義而言，是指依照國家憲法和法律的規(guī)定，在行政過程中為執(zhí)行公共事務(wù)，通過分配任務(wù)和責(zé)權(quán)對政府機(jī)構(gòu)行政人員所作的系統(tǒng)安排。因此，狹義的行政組織 專指為推行政務(wù)，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機(jī)關(guān)體系 。行政管理學(xué)所說的行政組織特指狹義上的行政組織，即政府機(jī)構(gòu)。它的主要特征是：一是具有權(quán)威性和強(qiáng)制力；二是其資金來源于國家預(yù)算，屬于預(yù)算撥款制行政組織。 靜態(tài)和動態(tài)的行政組織 行政組織是靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)和動態(tài)的組織活動過程的統(tǒng)一。從靜態(tài)上看，行政組織是國 家為執(zhí)行政務(wù) 18 而依法組建的行政機(jī)關(guān)體系，它包括組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、人員配置等。從動態(tài)上看，它是指行政機(jī)關(guān)為完成行政管理任務(wù)而進(jìn)行的合理有效的相互作用的組織活動和運(yùn)行過程。 在我國，行政組織主要包括中央人民政府和地方各級人民政府。中央人民政府是最高國家行政機(jī)關(guān)，其任務(wù)是組織管理全國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和國防等方面的行政事務(wù)；地方各級國家行政機(jī)關(guān)的任務(wù)，是在中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，組織和管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的各種行政事務(wù)。 （二）行政組織的基本要素 組織目標(biāo) 機(jī)構(gòu)設(shè)置 人員構(gòu)成 權(quán)責(zé)體系 法規(guī)制 度 物質(zhì)因素 （三）行政組織的特性 組織性和社會性 法制性與權(quán)威性 系統(tǒng)性與動態(tài)性 （四） 行政組織與其它行政組織的區(qū)別 行政組織與共產(chǎn)黨組織的區(qū)別 在國家政治生活中，中國共產(chǎn)黨居于領(lǐng)導(dǎo)地位。各級行政組織必須堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。但黨組織和行政組織的性質(zhì)不同，職能不同。黨是政治組織，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。因此，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并非由黨組織直接行使行政組織的職權(quán)，凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作應(yīng)由各級行政組織討論決定。 行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的區(qū)別 我國的權(quán)力機(jī)關(guān)是在國家機(jī)構(gòu)中居最 高地位的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，而國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方各級行政機(jī)關(guān)是地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。因此，行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)之間是一種從屬的而不是平行的關(guān)系。 行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的區(qū)別 我國的司法機(jī)關(guān)包括人民法院和人民檢察院。憲法規(guī)定，人民法院是審判機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使審判權(quán)，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉其審判活動；人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，行政機(jī)關(guān)同樣無權(quán)干涉其檢察活動。而司法機(jī)關(guān)既無權(quán)管理國家政務(wù)，也不負(fù)管理國家政務(wù)的責(zé)任。 行政機(jī)關(guān)與社會團(tuán)體的區(qū)別 行政機(jī) 關(guān)是按憲法和法律程序組建的。它以國家強(qiáng)制力為后盾，行使國家行政權(quán)，對其管轄內(nèi)的社會團(tuán)體具有約束力。各社會團(tuán)體的章程、規(guī)定等，不得與憲法和法律相抵觸，且僅對其團(tuán)體成員有約束力。對于社會團(tuán)體的合法活動，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予支持，使其更好地表達(dá)和維護(hù)各自所代表的群體利益，更好地發(fā)揮參政議政、民主管理和民主監(jiān)督的作用。 二、行政組織的類型 按照各種機(jī)關(guān)的職權(quán)和管轄范圍，行政組織可劃分為以下幾種類型： （一）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān) 領(lǐng)導(dǎo)（首腦）機(jī)關(guān)是指中央政府或地方政府統(tǒng)轄全局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。