【正文】 織對(duì)環(huán)境的影響和環(huán)境對(duì)組織的影響，把組織看成一個(gè)相互聯(lián)系的、動(dòng)態(tài)的、開(kāi)放的系統(tǒng)，從而使人們對(duì)組織的一般性質(zhì)和一般發(fā)展規(guī)律有了更深刻的認(rèn)識(shí)。但是，一般系統(tǒng)觀念卻包含著比較高的概括性，它更傾向于“原則性”而不是“技術(shù)性”。系統(tǒng)管理理論提供了一種宏觀的關(guān)于普遍聯(lián)系和互動(dòng)作用的管理思想，這無(wú)疑是正確的，但這還不夠，必須同時(shí)強(qiáng)調(diào)組織管理的具體的、特定的特征。進(jìn)入70年代以后，西方經(jīng)歷了一個(gè)以社會(huì)不安、經(jīng)濟(jì)混亂、政治騷動(dòng)為特征的時(shí)代。在這個(gè)時(shí)代中，人們對(duì)生活和組織管理的準(zhǔn)則都變得不確定了?！白罴淹緩健?、“標(biāo)準(zhǔn)建議”和“通用方法”受到懷疑。正是在這種背景下，人們開(kāi)始尋求更為具體、更為特殊的組織特征和相互關(guān)系的模式，尋求一般系統(tǒng)論在具體的組織管理過(guò)程中的作用和應(yīng)用。權(quán)變觀應(yīng)運(yùn)而生。?。ㄈ┮韵到y(tǒng)論為基礎(chǔ)的權(quán)變觀。權(quán)變觀是70年代形成于西方的一種管理理論。所謂權(quán)變，就是權(quán)宜通達(dá)，應(yīng)付變化。權(quán)變觀是以系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)的，它否定一成不變、普遍適用的“最佳”管理理論和方法，認(rèn)為每一種組織都有其特定的社會(huì)環(huán)境和內(nèi)部條件，因此，隨機(jī)應(yīng)變，一切以時(shí)間、地點(diǎn)和條件為轉(zhuǎn)移是組織管理行之有效的關(guān)鍵。權(quán)變觀強(qiáng)調(diào)管理現(xiàn)象的多變性，但并不否認(rèn)“類型”的意義。相反，它主張通過(guò)大量實(shí)例的研究和概括，來(lái)建立管理關(guān)系的基本類型。因此，“權(quán)變管理就是依據(jù)環(huán)境自變數(shù)和管理思想及管理技術(shù)因變數(shù)之間的函數(shù)關(guān)系來(lái)確定的一種對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)刈钣行У墓芾矸绞健?。?quán)變觀的中心思想是，在承認(rèn)系統(tǒng)關(guān)于組織與環(huán)境以及各個(gè)分系統(tǒng)之間存在相互聯(lián)系、互動(dòng)作用和一致性的基礎(chǔ)上，制定特定條件下組織的最有效的管理方式。這意味著每一個(gè)特定的組織，都必須確切地了解自己所處情境的各種可變數(shù)，以及這些變數(shù)之間的相互關(guān)系和相互作用，把握組織原則和組織模式，一切都取決于時(shí)間、地點(diǎn)和條件。但一般系統(tǒng)論并沒(méi)有被拋棄，而是在提供總體指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，由原則性轉(zhuǎn)向靈活性，由標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)向多樣化。?。ㄋ模┮韵到y(tǒng)論為基礎(chǔ)的生態(tài)行政學(xué)。生態(tài)學(xué)原是研究生物與環(huán)境相互關(guān)系的一門自然科學(xué)。遵循系統(tǒng)論的觀點(diǎn)將其引入行政現(xiàn)象的研究，于是就有了所謂生態(tài)行政學(xué)。其研究的基點(diǎn)，在于政府賴以生存和運(yùn)作的生態(tài)系統(tǒng)的重要性，強(qiáng)調(diào)政府與其環(huán)境的互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。一般認(rèn)為，最早運(yùn)用生態(tài)觀點(diǎn)來(lái)研究公共行政現(xiàn)象的是美國(guó)人高斯。他在1936年和1947年分別發(fā)表了《美國(guó)社會(huì)與公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生態(tài)學(xué)》等文著，闡述了政府及其行政行為與社會(huì)環(huán)境相互關(guān)系的重要性，強(qiáng)調(diào)政府與其生態(tài)環(huán)境的交互作用，從而開(kāi)創(chuàng)了從社會(huì)文化的角度研究公共行政的先例。集生態(tài)行政研究之大成，用生態(tài)理論和模式來(lái)解釋行政現(xiàn)象的則是美國(guó)人雷格斯。他于1957年所著的《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》以及于1961年發(fā)表的《行政生態(tài)學(xué)》都是當(dāng)時(shí)風(fēng)行一時(shí)、被引為典范的生態(tài)行政學(xué)論著。他認(rèn)為，迄今為止人類的行政模式可以分為融合型的農(nóng)業(yè)型行政模式、棱柱型的過(guò)渡行政模式、繞射型的工業(yè)型行政模式三種模式。這三種模式反映不同社會(huì)形態(tài)的發(fā)展水平，因而能夠適用和解釋現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、傳統(tǒng)社會(huì)和開(kāi)發(fā)中社會(huì)國(guó)家的行政現(xiàn)象。雷格斯的生態(tài)模式以及上述理論在比較中確定各種行政類型的特質(zhì)提供了一種研究框架。對(duì)這種特質(zhì)的正確理解，對(duì)任何一種類型的行政制度都是十分重要的。此外，費(fèi)富鈉和普林休斯1967年合著的《行政學(xué)》，奈格魯夫婦1973年合著的《現(xiàn)代行政學(xué)》等，當(dāng)時(shí)均產(chǎn)生了一定的影響?！≡谶@個(gè)時(shí)期，基于共同的歷史背景，公共行政學(xué)提出和形成了兩種彼此相關(guān)的價(jià)值取向和理論——新公共行政學(xué)和公共政策分析，從而大大拓展了公共行政學(xué)的研究范疇，豐富了公共行政學(xué)的學(xué)科內(nèi)容，推進(jìn)了公共行政學(xué)的發(fā)展?！。ㄎ澹┬鹿残姓W(xué)。亦稱新公共行政運(yùn)動(dòng)。　1968年9月，由美國(guó)行政學(xué)家沃爾多號(hào)召和資助，32位年輕的行政學(xué)者會(huì)聚于美國(guó)紐約州雪城大學(xué)的明諾布魯克會(huì)議中心，試圖通過(guò)回顧和檢討公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，討論公共行政面臨的問(wèn)題，尋求公共行政未來(lái)的發(fā)展方向。會(huì)議提出了“新公共行政學(xué)”作為區(qū)別以往行政理論的理論標(biāo)志，并以政府及其官員公共行政管理過(guò)程中的價(jià)值觀和倫理觀，作為新公共行政學(xué)的核心概念和關(guān)鍵性問(wèn)題。弗雷德里克森成為新公共行政學(xué)的主要代表人物，其觀點(diǎn)主要集中在1980年發(fā)表的《新公共行政學(xué)》一書(shū)中。會(huì)后，會(huì)議的成果于1971年由馬林尼編輯成名為《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點(diǎn)》的論文集出版。1988年，即第一次明諾布魯克會(huì)議20年之后，認(rèn)同新公共行政觀點(diǎn)的學(xué)者再次會(huì)聚雪城大學(xué)，試圖總結(jié)第一次會(huì)議以來(lái)的發(fā)展變化，研討所面臨的新問(wèn)題以及解決問(wèn)題的途徑。第二次明諾布魯克會(huì)議之后，于1989年4月份《公共行政評(píng)論》以《第二次明諾布魯克會(huì)議：公共行政的變遷紀(jì)元》為題專號(hào)刊登了會(huì)議的觀點(diǎn)?！「爬ㄆ饋?lái)說(shuō)，新公共行政學(xué)的理論觀點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：主張社會(huì)正義和社會(huì)公平。主張改革的、入世的、與實(shí)際過(guò)程相關(guān)的公共行政學(xué)。主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)。主張突出政府行政管理的“公共”性質(zhì)。主張“民主行政”，并以此作為新公共行政的“學(xué)術(shù)識(shí)別系統(tǒng)”。新公共行政運(yùn)動(dòng)對(duì)公共行政學(xué)發(fā)展的影響是重大的、持久的，其中不乏一些建設(shè)性的爭(zhēng)論。他們的理論主張，尤其關(guān)于價(jià)值觀、道德觀和關(guān)注現(xiàn)實(shí)政策的主張，一直是當(dāng)代公共行政學(xué)的中心議題之一?！。┕舱叻治觥９舱叻治鲆卜Q政策科學(xué)、系統(tǒng)分析、政策研究、社會(huì)工程、系統(tǒng)工程等。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共政策分析將成為公共行政研究的主要領(lǐng)域。公共政策分析興起的背景，在于現(xiàn)代政府政策條件和政策任務(wù)的復(fù)雜化：現(xiàn)代政府所面臨的已不再是個(gè)別的、單一的、簡(jiǎn)單的和基本穩(wěn)定或一再重復(fù)出現(xiàn)的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，而是大量的相互關(guān)聯(lián)、相互制約的愈來(lái)愈具復(fù)雜性、尖銳性、普遍性、專業(yè)性、變化性和發(fā)展性的各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題。60年代至70年代，不少的西方國(guó)家先后出現(xiàn)了諸如暴力犯罪增加、經(jīng)濟(jì)停滯、環(huán)境污染、能源短缺、失業(yè)擴(kuò)大，以及住房、衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共交通等眾多的社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)公眾因此對(duì)政府提出了強(qiáng)烈的轉(zhuǎn)變政策、擺脫困境、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和社會(huì)公平的訴求。與此相一致，社會(huì)公眾所關(guān)注問(wèn)題的焦點(diǎn)，更多的不再是抽象的理念或原則問(wèn)題，而是那些與自身現(xiàn)實(shí)切身利益密切相關(guān)的特殊的公共政策問(wèn)題、公共管理問(wèn)題、公共服務(wù)問(wèn)題。這就使一批有一定學(xué)術(shù)素養(yǎng)，同時(shí)具備相當(dāng)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者、科學(xué)家和政府官員深切感到，應(yīng)當(dāng)建立一種能夠兼容各相關(guān)學(xué)科的優(yōu)勢(shì)，且能夠解決各種現(xiàn)實(shí)公共政策問(wèn)題的全新的學(xué)科。由此產(chǎn)生了公共政策分析。與此同時(shí)，包括社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)在內(nèi)的諸多學(xué)科的不斷發(fā)展，為政策科學(xué)的形成提供了一定的理論基礎(chǔ)和實(shí)用技術(shù)，現(xiàn)實(shí)壓力和未來(lái)需要?jiǎng)t為其提供了有力的發(fā)展動(dòng)力。從一定意義上說(shuō)，專業(yè)性、職業(yè)性公共政策分析的興起和發(fā)展是有其歷史必然性的。　一般認(rèn)為，最初把政策與科學(xué)直接聯(lián)系并賦之以現(xiàn)代意義的是美國(guó)政治學(xué)學(xué)者拉斯韋爾。人們通常把他與其同事于1951年合著的名為《政策科學(xué)：近來(lái)在范疇與方法上的發(fā)展》一文作為現(xiàn)代政策科學(xué)發(fā)端的標(biāo)志。60年代，美國(guó)聯(lián)邦政府率先吸收和采用了政策科學(xué)的研究成果，將其直接應(yīng)用于聯(lián)邦政府所面臨的若干大型、復(fù)雜國(guó)策問(wèn)題的研究和處理，成功地大規(guī)模集中和組織了專業(yè)力量和生產(chǎn)力量，解決了諸如國(guó)防、空間探索、高尖新科技開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域里的某些問(wèn)題，從而引起了各國(guó)政府和世界的普遍重視。70年代，政策科學(xué)被普遍接受且得到迅速發(fā)展，期間，不僅涌現(xiàn)了大量的有關(guān)政策科學(xué)的專業(yè)性的研究咨詢組織和學(xué)術(shù)刊物，而且政策科學(xué)無(wú)一例外地成為了各工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家主要大學(xué)的進(jìn)修課程。在整個(gè)70年代，政策科學(xué)的理論和技術(shù)不但在許多國(guó)家的各級(jí)政府得到了廣泛的運(yùn)用，而且由于其潛力和普遍的適用性，同時(shí)也在私營(yíng)部門得到了推廣。可以認(rèn)為，政策科學(xué)是第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是60年代之后最受注意的學(xué)科之一。進(jìn)入80年代以來(lái)，政策科學(xué)的理論和方法已經(jīng)成為工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家政府乃至實(shí)業(yè)團(tuán)體管理決策的基本方式，以至于形成了這樣的現(xiàn)象：未作政策分析，不作政策決定。　公共政策（科學(xué)）并不是一個(gè)或幾個(gè)學(xué)科的簡(jiǎn)單的集合、發(fā)展或更新，而是一個(gè)幾乎全新的研究領(lǐng)域。由于它具有明顯的跨學(xué)科的特點(diǎn)并被廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域，因而迄今為止，它所涉及的學(xué)科邊界線是模糊的。但它的主體理論、主要技術(shù)方法以及基本的學(xué)科范疇，卻是清晰可辨的。一般認(rèn)為，公共政策所注重的，是應(yīng)用人類社會(huì)一切可能的知識(shí)以及與知識(shí)相關(guān)聯(lián)的直覺(jué)、判斷力、創(chuàng)造力來(lái)更好地制定政策。其基本的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，是要設(shè)計(jì)出既符合社會(huì)大眾的利益和政治、經(jīng)濟(jì)、文化、倫理觀念，即具有社會(huì)可行性，又符合政策者的既得利益和意識(shí)、目標(biāo)，即具有組織可行性的政策。與此同時(shí)，公共政策十分注重對(duì)政策制定系統(tǒng)本身的研究和改進(jìn)。換言之，公共政策一方面強(qiáng)調(diào)政策適用者或社會(huì)對(duì)象的分析，另一方面則注重政策制定者及其所屬系統(tǒng)、程序、方法的優(yōu)化?！〈砣宋铮海?）公共政策的創(chuàng)始人之一拉斯韋爾和卡普蘭認(rèn)為：公共政策是一項(xiàng)含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。（2）政治學(xué)學(xué)者伊斯頓認(rèn)為，公共政策就是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做權(quán)威的分配。（3）政策論研究者戴伊認(rèn)為，公共政策是政府選擇作為或不作為的行為。（4）決策論者安德淼認(rèn)為，公共政策是政府的一個(gè)有目的的活動(dòng)過(guò)程，而這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者為處理某一問(wèn)題或事務(wù)采取的。以上幾種關(guān)于公共政策的概念都有其合理之處，亦都有所缺憾。但我們可以看出，政策科學(xué)的邏輯過(guò)程至少包含了三個(gè)要點(diǎn)，即欲達(dá)到的目標(biāo)或目的，為達(dá)成目標(biāo)而作的宣示或擬采取的行動(dòng)，以及由政策聲明所引發(fā)的權(quán)威者的實(shí)際的政策行動(dòng)。它以現(xiàn)實(shí)、合理、有效、可行的政策為追求目標(biāo)，通過(guò)諸如理論與實(shí)踐、定性與定量、宏觀與微觀、規(guī)律與個(gè)別情況、必然與偶然、實(shí)際與假設(shè)、理念與創(chuàng)造力、想象與可行性、戰(zhàn)略與策略等一系列理論和技術(shù)方法的有選擇的應(yīng)用，并通過(guò)政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)，來(lái)制定切實(shí)可行、行之有效的政策規(guī)范，以解決那些直接關(guān)系到社會(huì)公眾生存和人類社會(huì)未來(lái)的公共政策問(wèn)題。38 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