【正文】 織對環(huán)境的影響和環(huán)境對組織的影響，把組織看成一個相互聯(lián)系的、動態(tài)的、開放的系統(tǒng)，從而使人們對組織的一般性質(zhì)和一般發(fā)展規(guī)律有了更深刻的認識。但是，一般系統(tǒng)觀念卻包含著比較高的概括性，它更傾向于“原則性”而不是“技術(shù)性”。系統(tǒng)管理理論提供了一種宏觀的關(guān)于普遍聯(lián)系和互動作用的管理思想，這無疑是正確的，但這還不夠，必須同時強調(diào)組織管理的具體的、特定的特征。進入70年代以后，西方經(jīng)歷了一個以社會不安、經(jīng)濟混亂、政治騷動為特征的時代。在這個時代中，人們對生活和組織管理的準則都變得不確定了?！白罴淹緩健?、“標準建議”和“通用方法”受到懷疑。正是在這種背景下，人們開始尋求更為具體、更為特殊的組織特征和相互關(guān)系的模式，尋求一般系統(tǒng)論在具體的組織管理過程中的作用和應(yīng)用。權(quán)變觀應(yīng)運而生?！。ㄈ┮韵到y(tǒng)論為基礎(chǔ)的權(quán)變觀。權(quán)變觀是70年代形成于西方的一種管理理論。所謂權(quán)變，就是權(quán)宜通達，應(yīng)付變化。權(quán)變觀是以系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)的，它否定一成不變、普遍適用的“最佳”管理理論和方法，認為每一種組織都有其特定的社會環(huán)境和內(nèi)部條件，因此，隨機應(yīng)變，一切以時間、地點和條件為轉(zhuǎn)移是組織管理行之有效的關(guān)鍵。權(quán)變觀強調(diào)管理現(xiàn)象的多變性，但并不否認“類型”的意義。相反，它主張通過大量實例的研究和概括，來建立管理關(guān)系的基本類型。因此，“權(quán)變管理就是依據(jù)環(huán)境自變數(shù)和管理思想及管理技術(shù)因變數(shù)之間的函數(shù)關(guān)系來確定的一種對當(dāng)時當(dāng)?shù)刈钣行У墓芾矸绞健?。?quán)變觀的中心思想是，在承認系統(tǒng)關(guān)于組織與環(huán)境以及各個分系統(tǒng)之間存在相互聯(lián)系、互動作用和一致性的基礎(chǔ)上，制定特定條件下組織的最有效的管理方式。這意味著每一個特定的組織，都必須確切地了解自己所處情境的各種可變數(shù)，以及這些變數(shù)之間的相互關(guān)系和相互作用，把握組織原則和組織模式，一切都取決于時間、地點和條件。但一般系統(tǒng)論并沒有被拋棄，而是在提供總體指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，由原則性轉(zhuǎn)向靈活性，由標準化轉(zhuǎn)向多樣化?！。ㄋ模┮韵到y(tǒng)論為基礎(chǔ)的生態(tài)行政學(xué)。生態(tài)學(xué)原是研究生物與環(huán)境相互關(guān)系的一門自然科學(xué)。遵循系統(tǒng)論的觀點將其引入行政現(xiàn)象的研究，于是就有了所謂生態(tài)行政學(xué)。其研究的基點，在于政府賴以生存和運作的生態(tài)系統(tǒng)的重要性，強調(diào)政府與其環(huán)境的互動和動態(tài)平衡。一般認為，最早運用生態(tài)觀點來研究公共行政現(xiàn)象的是美國人高斯。他在1936年和1947年分別發(fā)表了《美國社會與公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生態(tài)學(xué)》等文著，闡述了政府及其行政行為與社會環(huán)境相互關(guān)系的重要性，強調(diào)政府與其生態(tài)環(huán)境的交互作用，從而開創(chuàng)了從社會文化的角度研究公共行政的先例。集生態(tài)行政研究之大成，用生態(tài)理論和模式來解釋行政現(xiàn)象的則是美國人雷格斯。他于1957年所著的《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》以及于1961年發(fā)表的《行政生態(tài)學(xué)》都是當(dāng)時風(fēng)行一時、被引為典范的生態(tài)行政學(xué)論著。他認為，迄今為止人類的行政模式可以分為融合型的農(nóng)業(yè)型行政模式、棱柱型的過渡行政模式、繞射型的工業(yè)型行政模式三種模式。這三種模式反映不同社會形態(tài)的發(fā)展水平，因而能夠適用和解釋現(xiàn)代工業(yè)社會、傳統(tǒng)社會和開發(fā)中社會國家的行政現(xiàn)象。雷格斯的生態(tài)模式以及上述理論在比較中確定各種行政類型的特質(zhì)提供了一種研究框架。對這種特質(zhì)的正確理解，對任何一種類型的行政制度都是十分重要的。此外，費富鈉和普林休斯1967年合著的《行政學(xué)》，奈格魯夫婦1973年合著的《現(xiàn)代行政學(xué)》等，當(dāng)時均產(chǎn)生了一定的影響?！≡谶@個時期，基于共同的歷史背景，公共行政學(xué)提出和形成了兩種彼此相關(guān)的價值取向和理論——新公共行政學(xué)和公共政策分析，從而大大拓展了公共行政學(xué)的研究范疇，豐富了公共行政學(xué)的學(xué)科內(nèi)容，推進了公共行政學(xué)的發(fā)展?！。ㄎ澹┬鹿残姓W(xué)。亦稱新公共行政運動?！?968年9月，由美國行政學(xué)家沃爾多號召和資助，32位年輕的行政學(xué)者會聚于美國紐約州雪城大學(xué)的明諾布魯克會議中心，試圖通過回顧和檢討公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求公共行政未來的發(fā)展方向。會議提出了“新公共行政學(xué)”作為區(qū)別以往行政理論的理論標志，并以政府及其官員公共行政管理過程中的價值觀和倫理觀，作為新公共行政學(xué)的核心概念和關(guān)鍵性問題。弗雷德里克森成為新公共行政學(xué)的主要代表人物，其觀點主要集中在1980年發(fā)表的《新公共行政學(xué)》一書中。會后，會議的成果于1971年由馬林尼編輯成名為《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》的論文集出版。1988年，即第一次明諾布魯克會議20年之后，認同新公共行政觀點的學(xué)者再次會聚雪城大學(xué)，試圖總結(jié)第一次會議以來的發(fā)展變化，研討所面臨的新問題以及解決問題的途徑。第二次明諾布魯克會議之后，于1989年4月份《公共行政評論》以《第二次明諾布魯克會議：公共行政的變遷紀元》為題專號刊登了會議的觀點?！「爬ㄆ饋碚f，新公共行政學(xué)的理論觀點主要集中在以下幾個方面：主張社會正義和社會公平。主張改革的、入世的、與實際過程相關(guān)的公共行政學(xué)。主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)。主張突出政府行政管理的“公共”性質(zhì)。主張“民主行政”，并以此作為新公共行政的“學(xué)術(shù)識別系統(tǒng)”。新公共行政運動對公共行政學(xué)發(fā)展的影響是重大的、持久的，其中不乏一些建設(shè)性的爭論。他們的理論主張，尤其關(guān)于價值觀、道德觀和關(guān)注現(xiàn)實政策的主張，一直是當(dāng)代公共行政學(xué)的中心議題之一?！。┕舱叻治觥９舱叻治鲆卜Q政策科學(xué)、系統(tǒng)分析、政策研究、社會工程、系統(tǒng)工程等。有一種觀點認為，公共政策分析將成為公共行政研究的主要領(lǐng)域。公共政策分析興起的背景，在于現(xiàn)代政府政策條件和政策任務(wù)的復(fù)雜化：現(xiàn)代政府所面臨的已不再是個別的、單一的、簡單的和基本穩(wěn)定或一再重復(fù)出現(xiàn)的社會矛盾和問題，而是大量的相互關(guān)聯(lián)、相互制約的愈來愈具復(fù)雜性、尖銳性、普遍性、專業(yè)性、變化性和發(fā)展性的各種社會矛盾和問題。60年代至70年代，不少的西方國家先后出現(xiàn)了諸如暴力犯罪增加、經(jīng)濟停滯、環(huán)境污染、能源短缺、失業(yè)擴大，以及住房、衛(wèi)生、社會保障、公共交通等眾多的社會問題。社會公眾因此對政府提出了強烈的轉(zhuǎn)變政策、擺脫困境、實現(xiàn)社會正義和社會公平的訴求。與此相一致，社會公眾所關(guān)注問題的焦點，更多的不再是抽象的理念或原則問題，而是那些與自身現(xiàn)實切身利益密切相關(guān)的特殊的公共政策問題、公共管理問題、公共服務(wù)問題。這就使一批有一定學(xué)術(shù)素養(yǎng)，同時具備相當(dāng)實際經(jīng)驗的學(xué)者、科學(xué)家和政府官員深切感到，應(yīng)當(dāng)建立一種能夠兼容各相關(guān)學(xué)科的優(yōu)勢，且能夠解決各種現(xiàn)實公共政策問題的全新的學(xué)科。由此產(chǎn)生了公共政策分析。與此同時，包括社會科學(xué)和自然科學(xué)在內(nèi)的諸多學(xué)科的不斷發(fā)展，為政策科學(xué)的形成提供了一定的理論基礎(chǔ)和實用技術(shù)，現(xiàn)實壓力和未來需要則為其提供了有力的發(fā)展動力。從一定意義上說，專業(yè)性、職業(yè)性公共政策分析的興起和發(fā)展是有其歷史必然性的?！∫话阏J為，最初把政策與科學(xué)直接聯(lián)系并賦之以現(xiàn)代意義的是美國政治學(xué)學(xué)者拉斯韋爾。人們通常把他與其同事于1951年合著的名為《政策科學(xué)：近來在范疇與方法上的發(fā)展》一文作為現(xiàn)代政策科學(xué)發(fā)端的標志。60年代，美國聯(lián)邦政府率先吸收和采用了政策科學(xué)的研究成果，將其直接應(yīng)用于聯(lián)邦政府所面臨的若干大型、復(fù)雜國策問題的研究和處理，成功地大規(guī)模集中和組織了專業(yè)力量和生產(chǎn)力量，解決了諸如國防、空間探索、高尖新科技開發(fā)等領(lǐng)域里的某些問題，從而引起了各國政府和世界的普遍重視。70年代，政策科學(xué)被普遍接受且得到迅速發(fā)展，期間，不僅涌現(xiàn)了大量的有關(guān)政策科學(xué)的專業(yè)性的研究咨詢組織和學(xué)術(shù)刊物，而且政策科學(xué)無一例外地成為了各工業(yè)發(fā)達國家主要大學(xué)的進修課程。在整個70年代，政策科學(xué)的理論和技術(shù)不但在許多國家的各級政府得到了廣泛的運用，而且由于其潛力和普遍的適用性，同時也在私營部門得到了推廣?？梢哉J為，政策科學(xué)是第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是60年代之后最受注意的學(xué)科之一。進入80年代以來，政策科學(xué)的理論和方法已經(jīng)成為工業(yè)發(fā)達國家政府乃至實業(yè)團體管理決策的基本方式，以至于形成了這樣的現(xiàn)象：未作政策分析，不作政策決定。　公共政策（科學(xué)）并不是一個或幾個學(xué)科的簡單的集合、發(fā)展或更新，而是一個幾乎全新的研究領(lǐng)域。由于它具有明顯的跨學(xué)科的特點并被廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)、各個領(lǐng)域，因而迄今為止，它所涉及的學(xué)科邊界線是模糊的。但它的主體理論、主要技術(shù)方法以及基本的學(xué)科范疇，卻是清晰可辨的。一般認為，公共政策所注重的，是應(yīng)用人類社會一切可能的知識以及與知識相關(guān)聯(lián)的直覺、判斷力、創(chuàng)造力來更好地制定政策。其基本的價值衡量標準，是要設(shè)計出既符合社會大眾的利益和政治、經(jīng)濟、文化、倫理觀念，即具有社會可行性，又符合政策者的既得利益和意識、目標，即具有組織可行性的政策。與此同時，公共政策十分注重對政策制定系統(tǒng)本身的研究和改進。換言之，公共政策一方面強調(diào)政策適用者或社會對象的分析，另一方面則注重政策制定者及其所屬系統(tǒng)、程序、方法的優(yōu)化?！〈砣宋铮海?）公共政策的創(chuàng)始人之一拉斯韋爾和卡普蘭認為：公共政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。（2）政治學(xué)學(xué)者伊斯頓認為，公共政策就是對全社會的價值做權(quán)威的分配。（3）政策論研究者戴伊認為，公共政策是政府選擇作為或不作為的行為。（4）決策論者安德淼認為，公共政策是政府的一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或事務(wù)采取的。以上幾種關(guān)于公共政策的概念都有其合理之處，亦都有所缺憾。但我們可以看出，政策科學(xué)的邏輯過程至少包含了三個要點，即欲達到的目標或目的，為達成目標而作的宣示或擬采取的行動，以及由政策聲明所引發(fā)的權(quán)威者的實際的政策行動。它以現(xiàn)實、合理、有效、可行的政策為追求目標，通過諸如理論與實踐、定性與定量、宏觀與微觀、規(guī)律與個別情況、必然與偶然、實際與假設(shè)、理念與創(chuàng)造力、想象與可行性、戰(zhàn)略與策略等一系列理論和技術(shù)方法的有選擇的應(yīng)用，并通過政策制定系統(tǒng)的改進，來制定切實可行、行之有效的政策規(guī)范，以解決那些直接關(guān)系到社會公眾生存和人類社會未來的公共政策問題。38 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