【正文】 個(gè)目標(biāo)，淮北積極招商引資，發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)?！　∪欢瑤讉€(gè)大的招商項(xiàng)目接連擱淺，讓人不能不重新審視城市的轉(zhuǎn)型之路應(yīng)該怎幺走。畫在紙上的綠色家園　　2000年，北京一家民營公司找到淮北市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，希望在淮北建一個(gè)亞洲最大、世界第二的高爾夫球場(chǎng)，稱為新世紀(jì)生態(tài)家園高爾夫6＋1球場(chǎng)。項(xiàng)目直接投資30億元，間接投資超百億。面對(duì)這幺大的外來投資，淮北人喜出望外，像接待貴賓一樣，先后6次接待這家公司的董事長和公司決策人員，并劃出9800畝土地，承諾以每畝10元的價(jià)格給投資商，供他們?cè)诰嗍袇^(qū)10公里的礦山集鎮(zhèn)塌陷區(qū)興建6個(gè)連體國際錦標(biāo)型球場(chǎng)，在市郊人民路東段建一個(gè)公益性娛樂球場(chǎng)?！　?001年4月，該項(xiàng)目舉行了規(guī)?？涨暗膯?dòng)儀式。誰知工程奠基至今一年多，工地成了一片荒地。而安徽省國土資源廳至今沒有收到這個(gè)項(xiàng)目的用地許可申請(qǐng)?！　≌?dāng)高爾夫球場(chǎng)工程擱淺，成為街談巷議的話題時(shí)，有人又介紹來一位加拿大客商，帶來的項(xiàng)目計(jì)劃是，建設(shè)一個(gè)國內(nèi)一流的生態(tài)住宅區(qū)，包括國際會(huì)展中心、五星級(jí)酒店、國際新聞中心、豪華公寓及其它公共配套設(shè)施，取名為“溫哥華城”。眼看投資巨大，淮北市又決定辟出4150畝建設(shè)用地，將其列為“重中之重”項(xiàng)目，希望3年內(nèi)初步建成；2001年10月之前，先建一個(gè)別墅群?！　』幢庇械氖敲旱V塌陷地，但許多已復(fù)墾，種上了莊稼，要實(shí)施這兩大工程，許多已經(jīng)復(fù)墾的土地貢獻(xiàn)了出來。“溫哥華城”的建設(shè)需要郊區(qū)余莊、梁莊、暗樓村的部分土地，當(dāng)?shù)鼐用窠o予全面配合。去年8月11日，“溫哥華城”一期工程—?jiǎng)e墅苑舉行了奠基儀式。然而到10月，這個(gè)工程挖下4個(gè)大坑之后，就動(dòng)不起來了。記者日前在工地上看到，4個(gè)大坑在太陽下暴曬，其中一個(gè)占地近20畝的大坑灌滿了水，周圍雜草叢生。鋼筋水泥基礎(chǔ)已打了一半，一些裸露在外的鋼筋銹跡斑斑。命運(yùn)坎坷的招商項(xiàng)目　　淮北是個(gè)有190多萬人口的地級(jí)市，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入5000多元，農(nóng)民人均年純收入2200多元，該地區(qū)知名度較高的旅游景點(diǎn)不多。在這里建亞洲最大的高爾夫球場(chǎng)可行性何在？多少人會(huì)來此玩高爾夫？在一次新聞發(fā)布會(huì)上，有記者提出這個(gè)問題。答復(fù)是：可以建飛機(jī)場(chǎng)，請(qǐng)東南亞的大財(cái)團(tuán)老板開著私家飛機(jī)來淮北打球。此語一出，引來哄堂大笑。同樣，建設(shè)高檔的“溫哥華城”，在淮北有多大的銷售市場(chǎng)？　　不切實(shí)際的項(xiàng)目，從一開始就埋下了坎坷的伏筆，這樣的結(jié)果，作可行性研究報(bào)告的時(shí)候都分析到了嗎？其實(shí)，這些工程開工后，外商并沒有再投入多少資金，而是用這些土地進(jìn)行“再招商”。前不久，記者遇到“溫哥華城”工地上的人員，他說，這工程去年10月就停工了，挖坑的錢還是市里拿的呢。不該付出的“學(xué)費(fèi)”　　上述項(xiàng)目沒有上馬前，淮北的宣傳廣告早已鋪天蓋地。一年內(nèi)，淮北舉行了3次規(guī)模較大的活動(dòng)，做廣告，請(qǐng)明星，開新聞發(fā)布會(huì)，花費(fèi)誰也說不清。有知情者說，僅幾個(gè)新聞發(fā)布會(huì)和奠基儀式，就超過200萬元。當(dāng)?shù)匾恍└刹康恼f法是：“外商出面，淮北拿錢，撈個(gè)虛名?！薄　≡诨幢辈稍L時(shí)，許多人對(duì)我們說，搞經(jīng)濟(jì)工作，難免會(huì)有失誤，我們也能體諒。但如果是為了追求形式和制造“政績”，人民是不愿意承擔(dān)這筆學(xué)費(fèi)的?；幢钡氖忻窀嬖V我們，群眾心里自有衡量干部政績的一桿秤。去年淮北市人大常委會(huì)對(duì)副市長進(jìn)行述職評(píng)議，有32名人大常委出席會(huì)議，負(fù)責(zé)這些引資項(xiàng)目的副市長不稱職票達(dá)到16張。幾個(gè)招商項(xiàng)目的流產(chǎn)和擱淺，如今已引起淮北市委、市政府的高度重視，他們痛定思痛，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開始走一條務(wù)實(shí)的招商引資之路。最近一段時(shí)間，淮北開展了熱烈的解放思想大討論。市里領(lǐng)導(dǎo)提出，在加大招商引資力度的同時(shí)，要對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行充分論證和調(diào)研。據(jù)悉，市里正在啟動(dòng)南洋工業(yè)園，將有制衣、新型建材、機(jī)械制造、電子等行業(yè)的50家外商投資企業(yè)進(jìn)駐淮北?！　　　　?　　　　　　　　　　　　　　　?。ū景咐x自《人民日?qǐng)?bào)》2003．5．23）思考題　1．你認(rèn)為造成淮北市決策連連失誤的原因是什幺？進(jìn)行一項(xiàng)決策需要考慮哪些方面的因素？如何才能保證決策的科學(xué)性和有效性？　2．這一案例對(duì)政府的決策活動(dòng)有哪些借鑒？案例7 870萬：最大國家賠償案塵埃落定　　經(jīng)過長達(dá)6年的訴訟，深圳市規(guī)劃國土局被判為自己的違法行政行為支付870萬元的巨額國家賠償，深圳中院最近予以強(qiáng)制執(zhí)行。這一案件也成為自1995年《國家賠償法》實(shí)施以來實(shí)際執(zhí)行金額最高的國家賠償案。 信賴產(chǎn)權(quán)證卻致巨額貸款血本無還　　1995年5月，百勝珠寶（深圳）有限公司（以下簡稱“百勝公司”）向深圳有色金屬財(cái)務(wù)公司申請(qǐng)貸款870萬元，期限３個(gè)月，‰。按常規(guī)方式，本次貸款以不動(dòng)產(chǎn)抵押作擔(dān)保，百勝公司將其擁有的位于深圳上梅林的工業(yè)廠房第一、第二層及其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押給財(cái)務(wù)公司，房地產(chǎn)證書編號(hào)為“深房地字第0059524號(hào)”。為此，雙方到深圳市規(guī)劃國土局（以下簡稱“國土局”）辦妥了抵押登記手續(xù)，在房產(chǎn)證的“他項(xiàng)權(quán)利摘要”一欄內(nèi)清楚地載明：“抵押權(quán)人為深圳有色金屬財(cái)務(wù)公司”。這表明，該抵押物在此之前沒有抵押給其它人?！　∩钲谟猩饘儇?cái)務(wù)公司（以下簡稱“財(cái)務(wù)公司”）系大型國有企業(yè)中國有色金屬總公司的下屬機(jī)構(gòu)，屬于非銀行性質(zhì)的國有金融機(jī)構(gòu)，根據(jù)央行和有關(guān)部門批準(zhǔn)，該機(jī)構(gòu)可以從事集團(tuán)公司內(nèi)部各成員單位之間的人民幣存貸款業(yè)務(wù)、對(duì)特區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供中長期貸款業(yè)務(wù)?！　。硞€(gè)月貨款期限屆滿后．百勝公司未能按期償還貸款。多次催收未果，財(cái)務(wù)公司于1996年1月向深圳市中級(jí)法院提起民事訴訟?！　【驮谠摪笇徖砥陂g，百勝公司的另一債權(quán)人深圳發(fā)展銀行突然向深圳中院申請(qǐng)百勝公司破產(chǎn)，使百勝公司債務(wù)糾紛案件全部轉(zhuǎn)入破產(chǎn)程序。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，在對(duì)破產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行清算時(shí)，對(duì)該企業(yè)所欠的債務(wù)，如有抵押的，則債權(quán)人依法享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利；無抵押的普通債務(wù)．根據(jù)破產(chǎn)企業(yè)最后的拍賣所得，債權(quán)人按比例公平分配。據(jù)此，財(cái)務(wù)公司持百勝公司的抵押貸款合同，向法院申請(qǐng)了抵押優(yōu)先受償權(quán)?！　〉?，就在這節(jié)骨眼上，又一個(gè)債權(quán)人中國農(nóng)業(yè)銀行嘉賓路支行卻向深圳中院提出，財(cái)務(wù)公司不享有抵押優(yōu)先受償權(quán)，理由是，百勝公司抵押給財(cái)務(wù)公司的房地產(chǎn)，早在1982年8月就已經(jīng)抵押給該銀行。　　財(cái)務(wù)公司大為震驚？如果這一行為屬實(shí)，就是同一不動(dòng)產(chǎn)重復(fù)抵押！百勝公司與財(cái)務(wù)公司的抵押合同是經(jīng)過深圳市國土局登記的，但不管是國土局還是百勝公司，都沒有向財(cái)務(wù)公司告知這一房地產(chǎn)已經(jīng)抵押給農(nóng)業(yè)銀行?！　‰S后，深圳中院發(fā)出民事裁定書，認(rèn)定破產(chǎn)企業(yè)百勝公司所擁有的上述房地產(chǎn)的地上建筑物及土地使用權(quán)，在持有“深房地字第0059524號(hào)”房地產(chǎn)證之前，已持有“深房地字第0080978號(hào)”房地產(chǎn)證，并已將該證所記載的同一地塊的上地使用機(jī)抵押給農(nóng)業(yè)銀行嘉賓路支行，這一抵押事項(xiàng)合法有效；而0059524號(hào)房地產(chǎn)證系重復(fù)辦證，不符合法定條件，從而導(dǎo)致?lián)诵纬傻牡盅菏马?xiàng)無效?！　∩钲谥性鹤龀隽艘豁?xiàng)對(duì)財(cái)務(wù)公司近乎殘酷的裁定；財(cái)務(wù)公司主張的有關(guān)上梅林工業(yè)大廈一、二層及相應(yīng)土地使用權(quán)的抵押無效，所申報(bào)的870萬元人民幣為無抵押債權(quán)。同時(shí)，深圳中院還裁定，百勝公司破產(chǎn)案因“破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足以支付破產(chǎn)費(fèi)用”，終結(jié)破產(chǎn)程序。財(cái)務(wù)公司終于明白，百勝公司以“0059524號(hào)”房地產(chǎn)證項(xiàng)下的房地產(chǎn)作抵押貸款870萬元，不過是空手套白狼而已！面對(duì)已經(jīng)破產(chǎn)的百勝公司，870萬元血本無歸似乎已成定局。國家賠償成了最后的依靠　　百勝公司破產(chǎn)后，財(cái)務(wù)公司于1998年6月對(duì)深圳市國土局提起行政訴訟，要求法院確認(rèn)被告為同一房地產(chǎn)重復(fù)發(fā)證、重復(fù)抵押登記具體行政行為違法，并賠償由此違法行為給原告帶來的870萬元貸款本金和290多萬元的利息（截至訴訟時(shí)）的損失?！　〉?，這起總賠償金額上千萬元的行政訴訟和國家賠償案件，在立案之初就讓法宮們感到了棘手。一方面，賠償金額過大，一旦判決認(rèn)定侵權(quán)事實(shí)成立，就意味著國家要拿出上千萬元的巨額資金進(jìn)行賠償，這讓法官們下不了決心；另一方面，這起具體行政行為的直接相對(duì)人是百勝公司，而提起行政訴訟的卻是財(cái)務(wù)公司。　　在６年的訴訟中鍥而不舍的廣東正翰律師事務(wù)所肖才元、石紹純兩位律師對(duì)一審法院給予了積極的評(píng)價(jià)。據(jù)肖才元律師介紹，法院最初雖然有些猶豫，但總的指導(dǎo)思想還是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)受理。后來，深圳中院決定立案后，大約是出于某種考慮，提出分案受理，即：分為行政訴訟和行政賠償兩個(gè)案子，先審理行政訴訟，再審理行政賠償?！　『髞淼氖聦?shí)表明，在目前行政訴訟、特別是國家賠償案件的審理困難重重的情況下，這種“各個(gè)擊破”的戰(zhàn)術(shù)大大減少了該案可能遇到的阻力。肖才元律師告訴記者，行政訴訟過程基本上是順利的，這在很大程度上是因?yàn)閲辆值木唧w行政行為確實(shí)具有不容置疑的過錯(cuò)?！　』蛟S意識(shí)到了這一案件將產(chǎn)生里程碑式的意義，深圳中院特別要求全市各基層法院和本院相關(guān)法庭的法官到庭旁聽、觀摩。這在一定程度上反映，此案的公正審理應(yīng)當(dāng)不成問題。　　法庭上，國土局認(rèn)為自己不存在重復(fù)辦理房產(chǎn)證和重復(fù)抵押登記的行為，理由是：第一次頒發(fā)的0080978號(hào)房地產(chǎn)證，只是對(duì)百勝公司所擁有的土地使用權(quán)的登記，當(dāng)時(shí)地上沒有建筑物和其它附著物，并根據(jù)百勝公司和農(nóng)行嘉賓路支行的申請(qǐng)，辦理了抵押登記。第二次是百勝公司在上述地塊興建廠房，建筑主體框架完工后，對(duì)該建筑物的第一、二層進(jìn)行登記，辦理了0059524號(hào)房地產(chǎn)證。此次所登記的僅僅是土地上的建筑物，不包括土地使用權(quán)，該局后來為百勝公司向財(cái)務(wù)公司貸款辦理的抵押登記，也是針對(duì)不同的標(biāo)的物，不是重復(fù)抵押登記行為?！　∫晃粚I(yè)人士指出，如果深圳市國土局的理由成立，在百勝公司無法償還農(nóng)行和財(cái)務(wù)公司到期貸款的情況下，必然出現(xiàn)這樣的局面——農(nóng)行嘉賓路支行可以申請(qǐng)拍賣百勝公司抵押的土地使用權(quán)，而財(cái)務(wù)公司則可以申請(qǐng)拍賣該地塊上的房產(chǎn)；但是，前者只有土地的使用權(quán)，卻沒有土地上的建筑物的所有權(quán)，這樣的商業(yè)用地?zé)o疑分文不值。國土局的行為違法由此可見一斑?！　?999年5月10日，深圳中院做出一審行政判決，認(rèn)為被告在百勝公司僅提交“建筑許可證”、“建筑工程開工許可證”，而未提交“土地使用權(quán)屬證明”、“建筑竣工驗(yàn)收證”，其申請(qǐng)不符合法定要件，且未經(jīng)法定公告程序的情況下，為百勝公司頒發(fā)的0059524號(hào)房地產(chǎn)證的行為不合法，建立在不合法的具體行政行為基礎(chǔ)上的抵押登記手續(xù)亦不合法，且該房地產(chǎn)證所涉及的土地在此之前已經(jīng)設(shè)立了抵押權(quán)，屬重復(fù)抵押；判決撤銷深圳市國土局頒0059524號(hào)房地產(chǎn)證，以及百勝公司以此房地產(chǎn)證向財(cái)務(wù)公司貸款的抵押登記手續(xù)?！　∫粚徟袥Q后，被告深圳市國土局沒有上訴。已經(jīng)生效的判決為此后的行政賠償案件鋪平了道路。最大一宗國家賠償案強(qiáng)制執(zhí)行　　1999年歲末，深圳中院開庭審理財(cái)務(wù)公司訴深圳市國土局行政賠償一案由于相關(guān)聯(lián)的行政訴訟的判決已經(jīng)生效、因此，行政賠償案件的焦點(diǎn)在于，被告的違法行為與原先的貸款損失之間是否有直接因果關(guān)系，如有，則是否負(fù)賠償?shù)牧x務(wù)以及賠償?shù)臄?shù)額多少?！　⊥忂^程證實(shí)，國土局除了重復(fù)已經(jīng)敗訴的行政訴訟案中的理由外，無法為其行政行為的合法性找到事實(shí)和法律上的依據(jù)。但是，國土局仍然堅(jiān)持認(rèn)為，導(dǎo)致原告損失的直接原因是百勝公司資不抵債，以及百勝公司因“破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足以支付破產(chǎn)費(fèi)用”而被法院裁定終結(jié)破產(chǎn)程序，使得財(cái)務(wù)公司的權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，國土局還提出，百勝公司故意隱瞞財(cái)產(chǎn)已被抵押的事實(shí)，即使存在重復(fù)抵押行為，其責(zé)任也應(yīng)由百勝公司自己承擔(dān)。　　原告方出示的證據(jù)顯示，由于百勝公司不屬于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，國土局為其辦理的0059524號(hào)房地產(chǎn)證上所記載的物業(yè)，其實(shí)是供自己使用的尚未竣工的廠房，而未竣工的廠房依法不能轉(zhuǎn)讓或抵押，被告發(fā)給百勝公司房地產(chǎn)證，并批準(zhǔn)其可以轉(zhuǎn)讓和抵押，這種行為明顯是違法的。　　庭審進(jìn)一步查明，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，百勝公司在申請(qǐng)建筑物所有權(quán)登記時(shí)，“國土局應(yīng)該查明的事實(shí)一個(gè)也沒有查明，應(yīng)該遵循的法定程序一個(gè)也沒有遵循，卻在1995年5月5日的一天時(shí)間內(nèi)，完成了調(diào)查、審查、核準(zhǔn)與辦證等多個(gè)程序，其‘效率’之高令人難以置信。”肖才元律師說?！　∵@位律師解釋說，百勝公司已經(jīng)辦有土地權(quán)屬證明，后來又申請(qǐng)辦理地上的建筑物登記，法定的程序應(yīng)當(dāng)是，國土局必須將土地證原件收回，如果丟失，還需要公告６個(gè)月，再將土地與地上的建筑物一并進(jìn)行登記，這樣才不會(huì)造成一產(chǎn)兩證所導(dǎo)致的權(quán)利重迭、沖突。這也是國土局在進(jìn)行房地產(chǎn)權(quán)屬登記時(shí)必須履行的法定程序，否則即構(gòu)成行政違法。　　在歷經(jīng)一年的審理后，深圳中院于2000年11日24日做出一審判決，認(rèn)定被告深圳市國土局違法為百勝公司辦理房產(chǎn)證和抵押登記的具體行政行為，與原告財(cái)務(wù)公司的經(jīng)濟(jì) 損失有著直接因果關(guān)系，應(yīng)當(dāng)賠償原告870萬元的貸款本金的損失、但卻排除了對(duì)貸款利息的司法保護(hù)。　　雙方均不服一審判決．向廣東省高級(jí)法院提出上訴。2001年9月18日，廣東高院終審判決，維持原判?！　∨袥Q書在列舉了大量的法律、法規(guī)條文，證明被告的具體行政行為違法后，詳細(xì)闡述了賠償理由： 　　國家實(shí)行房地產(chǎn)登記發(fā)證制度，目的在于保障權(quán)利人的合法權(quán)益。房地產(chǎn)證書是權(quán)利人享有房地產(chǎn)物權(quán)的法律憑證…。正是由于這一合法的權(quán)利證書為本案的抵押貸款奠定了法律基礎(chǔ)，加之房地產(chǎn)管理部門依法進(jìn)行的抵押登記行為，為貸款的如期償還提供了法律保障，上訴人財(cái)務(wù)公司正是基于這種對(duì)法律的信任才將870萬元貸款貸給百勝公司。在當(dāng)時(shí)的情形下，如果貸款到期不能償還，財(cái)務(wù)公司作為抵押權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán)是能夠依法得到保障的。然而，由于百勝公司的不當(dāng)行為和規(guī)劃國土局的違法抵押登記行為兩個(gè)因素，致使財(cái)務(wù)公司的貸款到期無法收回。百勝公司已被生效的判決宣告破產(chǎn)，財(cái)務(wù)公司對(duì)該項(xiàng)民事權(quán)利已經(jīng)窮盡了通過民事程序?qū)崿F(xiàn)的途徑和可能性，即百勝公司已不可能承擔(dān)償還貸款的責(zé)任。那幺，作為致使財(cái)務(wù)公司貸款無法收回的損失產(chǎn)生的另一個(gè)原因，就是規(guī)劃國土局違法辦理房產(chǎn)證和抵押登記行為，也就是說．規(guī)劃國土局與財(cái)務(wù)公司的損失之間存在因果關(guān)系，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任……　　不過，二審法院以國家賠償法只確定賠償直接損失的原則為由，認(rèn)為利息屬于“預(yù)期損失”，不屬于國家賠償?shù)姆秶??！　∵M(jìn)入執(zhí)行階段后，被告深圳市規(guī)劃國土局以賠償數(shù)額大，申請(qǐng)國家賠償基金需要層層報(bào)批為由而遲遲未予履行?！　?jù)證實(shí)，深圳市早已設(shè)立了國家賠償基金，但沒有任何一個(gè)國家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，使得這項(xiàng)基金從未動(dòng)用過。有熟知內(nèi)情的人告訴記者，那些履行了國家賠償義務(wù)的機(jī)關(guān)，因?yàn)楹ε卤蛔肪控?zé)任，寧愿從本單位拿錢賠償，也不愿意申請(qǐng)國家賠償基金?！　∧晴?，面對(duì)如此巨額的國家賠償，深圳幣國土局有沒有向有關(guān)部門申請(qǐng)國家賠償基金呢？至少在終審判決后的一年多時(shí)間內(nèi)，國土局并沒有提出這個(gè)申請(qǐng)。最近，深圳中院決定凍結(jié)國土局相關(guān)賬戶，予以強(qiáng)制執(zhí)行。現(xiàn)在，870萬元的賠償款已經(jīng)從國土局的賬戶上劃扣到財(cái)務(wù)公司。據(jù)廣東省高