【導(dǎo)讀】本課程主要是基于對(duì)后者的認(rèn)識(shí)而作如下界說(shuō)：行政是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國(guó)。家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。政治與行政是政府的兩種功能。自是以后，“政治是國(guó)家意志的表達(dá)”和“行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”就成為行政學(xué)中一種。政治和行政分離的理論是對(duì)19世紀(jì)80年代美國(guó)政府體制改革經(jīng)驗(yàn)的概括和總結(jié)。兩者密切聯(lián)系，又互相區(qū)別。管理是伴隨人類社會(huì)產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動(dòng)。中分離出來(lái)，并逐漸出現(xiàn)了以國(guó)家政務(wù)管理為主要職責(zé)的專門機(jī)構(gòu)和集團(tuán)。外，還有多種多樣的管理領(lǐng)域以及由此形成的各各不同的管理主體和管理行為。行政管理是面向社會(huì)、服務(wù)大眾的管理活動(dòng)。行政是與立法和司法相互制約的一種權(quán)力體系。民代表大會(huì)制，這都是依據(jù)各自國(guó)家的國(guó)情而采取的國(guó)家權(quán)力的組織形式。地方各級(jí)人民政府。美國(guó)的學(xué)者和改革家對(duì)此作出了重要貢獻(xiàn)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到更高階段，上層建筑也隨之發(fā)生了重大變化。

　　

【正文】 等級(jí)，前者應(yīng)當(dāng)高于后者。 ，由國(guó)務(wù)院制定發(fā)布或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布，其法律地位低于憲法和法律，高于行政規(guī)章。 、民族自治地區(qū)的自治條例和單行條例。 (中央行政規(guī)章、地方行政規(guī)章 )。 (三 )行政立法的適用范圍 行政立法的適用范圍，包括時(shí)間、空間方面的適用范圍和對(duì)人的適用范圍三個(gè)方面。簡(jiǎn)言之，是時(shí)間效力、空間 (地域 )效力、對(duì)人的效力。行政法規(guī)、規(guī)章的效力范圍明確了，才能正 確適用，發(fā)揮其效力作用。 第八章 行 政 文 化 行政文化是行政實(shí)踐的精神成果，是社會(huì)文明與政治文明的構(gòu)成。它內(nèi)涵著特定時(shí)代的行政心理、行政道德和行政精神。中國(guó)社會(huì)主義行政文化，在國(guó)家行政和社會(huì)主義建設(shè)中起著重要作用，對(duì)包括行政體制在內(nèi)的體制改革與完善，具有重大影響。 第一節(jié) 行政文化概述 一、行政文化的含義與特點(diǎn) (一 )行政文化的含義 廣義的行政文化是指行政意識(shí)形態(tài)，以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機(jī)構(gòu)；狹義的行政文化僅指行政意識(shí)形態(tài)，即在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上所形成的，直接反映行政活動(dòng)與行政關(guān)系的各種 心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)。 (二 )行政文化的特點(diǎn) 。 。 。 。 。 二、行政文化的構(gòu)成與作用 (一 )行政文化的基本構(gòu)成 。 。 。 22 (二 )行政文化的作用 1．行政文化對(duì)內(nèi)向性行政的作用。 。 第二節(jié) 行 政 心 理 一、行政心理及其制約因素 (一 )行政心理的實(shí)質(zhì)和特征 。就行政心理這一概念的內(nèi)涵來(lái)說(shuō)，行政心理是行政關(guān)系體現(xiàn)者 ( 個(gè)體的或群體的、組織的 )的知覺、情感、態(tài)度和個(gè)性的總和，及其對(duì)行政關(guān)系和行政活動(dòng)的自發(fā)的感性反映形式。所謂行政關(guān)系的體現(xiàn)者，包括實(shí)施行政管理的人和接受行政管理的人，是行政主體與客體 (在此指人 )的統(tǒng)稱。行政心理的實(shí)質(zhì)，就是人們對(duì)于社會(huì)行政、政治和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的主觀反映，是社會(huì)精神現(xiàn)象的一個(gè)重要組成部分，并能通過(guò)行政行為能動(dòng)地作用于包括行政體制在內(nèi)的社會(huì)政治制度。 。行政心理除具有與其他行政文化相同的性質(zhì) (如歷史性、階級(jí)性、民族性、變動(dòng)性、連續(xù)性等 )外；還有其自身特征：直接感受性、時(shí)代性、能動(dòng) 作用的內(nèi)在性。 (二 )行政心理的制約因素 。 。 。 。 。 二、行政心理對(duì)行政管理的作用 (一 )行政心理、行政行為、行政理論之間的相互關(guān)系 行政管理行為與行政心理之間的相互聯(lián)系、相互作用，是通過(guò)行政心理這一中間環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)的 。行政行為是人們?cè)谛纬尚姓P(guān)系、處理行政事務(wù)和管理行政活動(dòng)中的具體行為，具有多種形式。行政行為與行政心理是互動(dòng)關(guān)系。 (二 )行政心理對(duì)行政 體制改革的作用 行政體制改革的順利進(jìn)行，離不開一定的社會(huì)條件，其中就包括社會(huì)心理?xiàng)l件。行政心理是行政體制改革的心理基礎(chǔ)，對(duì)改革的發(fā)生與發(fā)展起著重大的作用。 第三節(jié) 行 政 道 德 一、行政道德概述 (一 )行政道德的概念 行政道德是職業(yè)道德或行業(yè)道德的一種類型，是人們?cè)谛姓芾砘顒?dòng)中的道德觀念和行為規(guī)范的總和，是一般道德在行政活動(dòng)中的體現(xiàn)，是統(tǒng)治階級(jí)的道德對(duì)行政管理活動(dòng)的特殊要求。 (二 )行政道德與行政心理的關(guān)系 行政道德與行政心理既相互聯(lián)系，又相互區(qū)別，同屬于行政文化范疇，又在行政文化構(gòu)架中處于不同層次。 (三 )行政道德的基本功能 行政道德的功能，是在行政管理活動(dòng)中，對(duì)行政者自身完善和進(jìn)步所具有的功效和 意義，表現(xiàn)在對(duì)行政者的規(guī)范、約束、教育、調(diào)節(jié)和激勵(lì)等方面。 二、我國(guó)社會(huì)主義行政道德規(guī)范 23 (一 )我國(guó)社會(huì)主義行政道德規(guī)范的來(lái)源 (二 )我國(guó)社會(huì)主義行政道德規(guī)范的內(nèi)容 第四節(jié) 行 政 精 神 一、行政精神概述 (一 )行政精神的概念 。行政精神是行政意識(shí)發(fā)展水平及其積 極成果的體現(xiàn)和概括。行政精神同行政意識(shí)具有共同性，二者同屬于社會(huì)的精神生活領(lǐng)域，都以行政實(shí)踐為產(chǎn)生基礎(chǔ)，都是對(duì)現(xiàn)實(shí)行政關(guān)系與活動(dòng)的反映。 。行政精神的基本構(gòu)成有兩類：一類是思想、道德的構(gòu)成，主要包括政治原則和思想、道德水平和性質(zhì)、管理意識(shí)和作風(fēng)，反映人們的世界觀、信念、理想、覺悟、情操等方面的狀況。另一類是智力、知識(shí)的構(gòu)成，主要包括思維方式、管理技術(shù)、智力狀況，反映人們的文化素質(zhì)、教育程度、知識(shí)構(gòu)成等方面的狀況。 。行政精神除具有行政文化的一般屬性外，還有其特殊性： (1)時(shí)代的進(jìn)步性。 (2)發(fā)展的理想性。 (3)表現(xiàn)的多樣性與層次性。 (二 )行政精神與社會(huì)精神文明的關(guān)系 。行政精神與社會(huì)精神文明，都是社會(huì)意識(shí)進(jìn)步的成果，同屬于人類精神生活積極成果的總結(jié)與概括。同時(shí)，兩者又有所區(qū)別。行政精神是社會(huì)精神文明的一個(gè)構(gòu)成，是社會(huì)精神文明在社會(huì)行政領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，兩者之間存在著局部與整體、個(gè)別與一般的差別。此外，行政精神相對(duì)于行政行為、行政實(shí)踐而言，而社會(huì)的精神文明則相對(duì)于社會(huì)的物質(zhì)文明而言，都有其特定含義，不能相互取代。 。精神文明是行政 精神產(chǎn)生與發(fā)展的條件和內(nèi)在動(dòng)力，這主要在 于行政者本身有其社會(huì)屬性，行政活動(dòng)與整個(gè)社會(huì)生活密不可分，行政精神的形成是社會(huì)精神生產(chǎn)的特殊產(chǎn)品。 。行政精神與社會(huì)精神文明，在內(nèi)容上具有相互包含的特性。有許多社會(huì)精神生產(chǎn)的產(chǎn)品，是行政精神與社會(huì)精神文明對(duì)社會(huì)精神生活的共同概括。當(dāng)人們以肯定的積極的方式，反映行政活動(dòng)與實(shí)踐時(shí)，其本身又是對(duì)社會(huì)活動(dòng)與實(shí)踐的反映。同樣，人們?cè)诮ㄔO(shè)某一時(shí)代的社會(huì)精神文明時(shí)，必然要包括行政領(lǐng)域內(nèi)的精神活動(dòng)的積極成果。行政精神與社會(huì)精神文明又是可以相互轉(zhuǎn)化的，這主要體 現(xiàn)在一方的發(fā)展總會(huì)轉(zhuǎn)化為另一方進(jìn)步的動(dòng)力，即體現(xiàn)在動(dòng)因的相互轉(zhuǎn)化上。 二、我國(guó)社會(huì)主義行政精神 (一 )我國(guó)社會(huì)主義行政精神的主要內(nèi)容 24 (二 )我國(guó)社會(huì)主義行政精神的重大作用 第九章 財(cái) 務(wù) 行 政 第一節(jié)財(cái)務(wù)行政 概述 一、財(cái)務(wù)行政的概念、職能和作用 （一）財(cái)務(wù)行政的概念 財(cái)務(wù)行政是政府對(duì)國(guó)家財(cái)政收支分配活動(dòng)的組織、實(shí)施和監(jiān)督管理活動(dòng)的總稱。它包括與財(cái)政活動(dòng)有關(guān)的管理體制、管理制度、以及各項(xiàng)具體的管理方法和程序。對(duì)財(cái)務(wù)行政還有一種狹義的理解，它表示國(guó)家行政機(jī)關(guān)為行使其職能，為行政費(fèi)用進(jìn)行合理的組織、調(diào)節(jié)、監(jiān)督等管理活動(dòng)。這是一種預(yù)算計(jì)劃指導(dǎo)下的資金運(yùn)動(dòng)的管理。 (二 )我國(guó)財(cái)務(wù)行政的作用 財(cái)政是國(guó)家政權(quán)存在的主要前提之一，要強(qiáng)化政權(quán)必須強(qiáng)化財(cái)政。在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，就廣義的財(cái)務(wù)行政而言，其作用是：為發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)提供宏觀調(diào)控手段，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定地發(fā)展服務(wù)；促進(jìn)社會(huì)主義公有制為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成和發(fā)展，完善社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系；為人民民主專政的鞏固及其職能的充分發(fā)揮提供物質(zhì)條件，促進(jìn)社會(huì)主義上層建筑的發(fā)展。就狹義的財(cái)務(wù)行政而言，財(cái)務(wù)行政的分配職能要求政府實(shí)行正常職能所需費(fèi)用成本，在 與社會(huì)再生產(chǎn)規(guī)模相適應(yīng)的前提下，要盡量降低，成為低成本高效率的 “ 廉價(jià)政府 ” 。這一職能要求，是通過(guò)改善和加強(qiáng)行政管理費(fèi)用的調(diào)控、監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的，因而對(duì)政府行政管理起著以下的促進(jìn)作用： ，合理地定編定員 機(jī)關(guān)工作人員遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律、廉潔奉公 ，提高行政效率 二、財(cái)務(wù)行政體制 (一 )建立合理的國(guó)家財(cái)政管理體制的原則 ，分級(jí)管理 3 (二 )實(shí)行以分稅制為核心的財(cái)政體制 。分稅制是一種根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則，在中央與地方各級(jí)政府 之間劃分稅源，確定稅收的權(quán)限、稅制體系、稅務(wù)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)財(cái)政收支關(guān)系的財(cái)政體制。實(shí)行分稅制，其重點(diǎn)是在明確中央政府和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，分別確定其財(cái)政支出 規(guī)模、稅收權(quán)限和稅制體系。作為國(guó)際通行的財(cái)政體制，分稅制是處理中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的較為規(guī)范的方式，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)確定事權(quán)和稅種劃分，形成中央政府和地方政府兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的收入體系，為各級(jí)財(cái)政提供穩(wěn)定的收入來(lái)源。 分稅制有兩種形式，一種是徹底的分稅制，通行于管理權(quán)限較分散的聯(lián)邦制國(guó)家，如美國(guó)、意大利、澳大利亞、瑞士等國(guó)。另一種是不徹底的分稅制，通行于管理權(quán)限較集中的國(guó)家，如英國(guó)、 25 法國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)。 。 (1)實(shí)行分稅制對(duì)于理順和規(guī)范中央與地方的財(cái)力分配關(guān)系具有重要意義 (2)實(shí)行分稅 制對(duì)強(qiáng)化中央政府的宏觀管理職能起重要作用 (3)實(shí)行分稅制對(duì)于發(fā)揮地方政府宏觀管理作用也十分重要 。 (1)劃分中央政府和地方政府的事權(quán)與財(cái)政支出范圍 (2)劃分中央政府和地方政府的收入來(lái)源 (3)建立獨(dú)立的政府分級(jí)預(yù)算，實(shí)行稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè) （ 4）建立政府之間的轉(zhuǎn)移支付制度 第二節(jié) 政府預(yù)決算管理 一、政府預(yù)算概述 (一 )政府預(yù)算的含義和內(nèi)容 政府預(yù)算是政府為實(shí)現(xiàn)其職能，通過(guò)法律形式確定的籌集和利用資金的計(jì)劃。它是立法控制財(cái)政的手段和政府會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)，也是處理其他財(cái)政問(wèn)題的依據(jù)，因而 是財(cái)務(wù)行政的關(guān)鍵和中心內(nèi)容。政府預(yù)算的內(nèi)容包括：預(yù)算收支的種類、數(shù)量及收支性質(zhì)和作用；各級(jí)政府處理財(cái)政收支問(wèn)題時(shí)的關(guān)系；執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)收支計(jì)劃的法定程序、具體措施和規(guī)章制度。 (二 )我國(guó)預(yù)算編制的原則 ，編制政府預(yù)算要注意當(dāng)年預(yù)算收支的平衡 (三 )強(qiáng)化預(yù)算約束 強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算約束，是黨的十三屆七中全會(huì)所通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和 “ 八五 ” 計(jì)劃的建議》中對(duì)政府預(yù)算管理提出的一個(gè)重要要求。為此需要： 預(yù)算法制建設(shè) ，通過(guò)全體人民的努力，逐漸促進(jìn)行政領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格遵守預(yù)算法案 ，不能把預(yù)算僅僅看作政府向下要錢的手段 二、政府預(yù)算組織形式 政府預(yù)算組織形式有兩種含義，一是指預(yù)算的行政組織形式，即與國(guó)家行政區(qū)劃、政府層級(jí)編制有關(guān)的預(yù)算級(jí)次，或稱分級(jí)預(yù)算。二是指預(yù)算的技術(shù)組織形式，包括預(yù)算編制的方法、結(jié)構(gòu)和格式等。 (一 )政府預(yù)算的行政組織形式 。這是一種具有法律效力的政府預(yù)算法案，它規(guī)定各級(jí)政府的職能 職權(quán)范圍和收支規(guī)模，由同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審定。各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù) 責(zé)預(yù)算的執(zhí)行，并承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行的法律責(zé)任，向同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這種預(yù)算包括中央預(yù)算和地方預(yù)算。 (或綜合財(cái)政計(jì)劃 )。這是由各級(jí)政府財(cái)政部門匯總，反映全國(guó)財(cái)政收支總量及平衡關(guān)系的總預(yù)算。 (二 )政府預(yù)算的技術(shù)組織形式 目前世界各國(guó)預(yù)算的技術(shù)組織形式，主要有績(jī)效預(yù)算、計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算、零基預(yù)算、單一 預(yù)算和復(fù)式預(yù)算等。 26 三、實(shí)行符合我國(guó)國(guó)情的復(fù)式預(yù)算 (一 )復(fù)式預(yù)算的含義和特點(diǎn) 復(fù)式預(yù)算是政府預(yù)算技術(shù)組織形式或編制方式的一種，它是把國(guó)家同一預(yù)算年度內(nèi)的全部預(yù)算收入和支出按性質(zhì)進(jìn)行劃分，分別匯編成兩個(gè)或 兩個(gè)以上的收支對(duì)照表，以特定的預(yù)算來(lái)源保證特定的預(yù)算支出，使收支之間具有相對(duì)穩(wěn)定對(duì)應(yīng)關(guān)系的預(yù)算編制方式。復(fù)式預(yù)算與傳統(tǒng)的單一預(yù)算相比，具有如下特點(diǎn)： ，需要較高的技術(shù) (二 )實(shí)行復(fù)式預(yù)算的意義 在我國(guó)實(shí)行復(fù)式預(yù)算具有重要的意義： 、文化教育及社會(huì)服務(wù)職能 (三 )復(fù)式預(yù)算的編制 編制復(fù)式預(yù)算，可在吸收國(guó)外實(shí)行復(fù)式預(yù)算的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，按政府實(shí)施不同職能的需要，把現(xiàn)行政府預(yù)算劃分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分。其中經(jīng)常性預(yù)算為政府的政治、文化教育和社會(huì)服務(wù)等職能提供經(jīng)費(fèi)，屬于全體社會(huì)成員的共同消費(fèi)，是任何社會(huì)的存在和發(fā)展都不能沒有的，要用經(jīng)常性預(yù)算收入來(lái)保證。經(jīng)常性預(yù)算支出是指政府用于政權(quán)建設(shè)、行政管理、科學(xué)文化教育、衛(wèi)生及保障人民生活等方面的支出。建設(shè)性預(yù)算為政府實(shí)施其經(jīng)濟(jì)職能提供經(jīng)費(fèi)，它是綜合反映建設(shè)資金的來(lái)源與運(yùn)用的預(yù)算。建設(shè)性預(yù)算收入主要 有經(jīng)常性預(yù)算轉(zhuǎn)入的結(jié)余、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、國(guó)家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金收入等等。建設(shè)性預(yù)算收入如不足以抵補(bǔ)其支出，其差額即為赤字，可以通過(guò)舉借內(nèi)債和外債來(lái)彌補(bǔ)，但要保持合理的債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。 四、政府決算 (一 )政府決算概述 政府決算是指各級(jí)政府對(duì)于政府預(yù)算執(zhí)行情況所進(jìn)行的年度總結(jié)，也是政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在財(cái)政上的集中反映。決算包括中央決算和地方?jīng)Q算。 (二 )政府決算編制的原則 必須符合法律、數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報(bào)送及時(shí)。 (三 )政府決算的編制過(guò)程 首先，頒發(fā)編審國(guó)家決算的規(guī)定 其 次，進(jìn)行年終的全面清理 第三，制定和頒發(fā)決算表格 （四 )政府決算的審查批準(zhǔn) 為了使決算編制得及時(shí)、準(zhǔn)確、完整，保證決算的質(zhì)量，必須在各個(gè)環(huán)節(jié)上加強(qiáng)決算的審核分析工作，做到逐級(jí)審核，層層負(fù)責(zé)。決算審核分析的內(nèi)容主要有兩個(gè)方面：一方面，從貫徹執(zhí)行國(guó)家各項(xiàng)方針政策、財(cái)政制度、財(cái)經(jīng)紀(jì)律等方面進(jìn)行審核分析，通稱政策性審核；另一方面，對(duì)決算報(bào)表的數(shù)字關(guān)系進(jìn)行審核分析，通稱技術(shù)性審核。決算審核分析的具體內(nèi)容，一般應(yīng)著重下列問(wèn)題： 27 即收入方面、支出方面、結(jié)余方面、資金運(yùn)用方面、數(shù)字關(guān)系方面、決算完整性和及時(shí)性等。對(duì)于決算審核 中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要一件一件地按照政府決算制度和有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)作出處理。 第三節(jié) 預(yù)算會(huì)計(jì) 一、預(yù)算會(huì)計(jì)的概念和作用 (一 )預(yù)算會(huì)計(jì)的概念 預(yù)算會(huì)計(jì)是對(duì)政府預(yù)算資金活動(dòng)過(guò)程及其結(jié)果所實(shí)施的一種管理活動(dòng)，是各級(jí)財(cái)政部門和事業(yè)行政單位用來(lái)核算、反映和監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行情況的會(huì)計(jì)。它以貨幣為主要計(jì)量